區域公共管理制度的創新路徑

[ 作者簡介 ]

方同輝，男，重慶奉節人，重慶市奉節縣委黨校，公共管理講師，在職研究生，研究方向：公共管理、區域經濟、基層社會治理。

[ 摘要 ]

不同時期政府生態環境有所差別，因而社會公共問題處理及公共事務管理方式并不一致，誕生了多種類型的政府治理形態。在區域經濟一體化影響下，區域公共問題頻發使行政區行政模式的弊端逐漸展現，需要通過區域公共管理這一新型政府治理形態的實施改變這一現狀。區域公共管理實施需要突破行政區劃的剛性束縛，且要優化與完善行政區行政制度，應立足科學發展層面、結合和諧社會構建目標實現制度創新，并設置與之匹配的政策框架。基于此，文章分析區域公共管理制度創新面臨的阻礙，闡述區域公共管理制度創新所具備的條件，并在此基礎上提出區域公共管理制度創新的可行性路徑。

[ 關鍵詞 ]

區域公共管理;制度創新;區域合作

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.08.004

在全球化、區域化發展浪潮下，區域性公共問題發生量逐步增多，成為我國專家學者重點關注與探討的問題。在傳統體制、行政區經濟因素影響下，區域間經濟競爭、地方政府之間競爭同步存在。一些區域甚至逐步提高了對區域經濟發展的剛性約束力度，導致城市之間競爭進一步加劇。這是由于政府職能轉變與市場經濟發展需求不相契合所致，為此需要通過復合行政理論融合，以及區域公共管理制度的優化突破體制性障礙，基于區域政府間的聯合加快區域經濟一體化進程。

1 ? ?區域公共管理制度創新面臨的阻礙

1.1 ?行政治理思想影響頗深

受到傳統管理制度及治理意識的影響，社會公共問題處理所應用的治理技術具有行政區行政的特質[1]，是以單位行政區域界限這一相對剛性的約束為基礎，基于切割、閉合而構建的社會公共事務管理治理形態，此治理模式具有封閉性與機械化特征，并且屬于閉合型或內向型行政管理模式，公共問題處理、公共政策制定與監督執行均由政府負責，側重于政府管理權力的單向運行。下級及地方需要服從上級或中央政府的管理，且以行政區劃為依據切割的地方政府，必須遵循中央政府管理地方政府的博弈觀，無法構建一個地方政府與區域公共管理共同體之間相互協調的談判制度。在此種行政治理思想限制下，國家社會公共問題劃分為多個層次，構建了多個功能相似、職能相互交疊但屬于不同等級的治理機構。超出各自層級區域的公共問題并不包含在等級制治理層次設計的范疇之內。

1.2 ?制度設計與實施的高成本限制制度創新

制度設計要求、要素價格是驅動政府產生制度創新意愿、決定制度創新能力高低的重要因素[2]，也就是說制度變遷的預期成本會影響制度的創新。將行政區行政模式轉化為區域公共管理模式，需要制定與推行多種與之相匹配的制度，然而無論是社會背景、管理導向，還是管理主體，這兩種模式均有所差異，并且權力向度、治理機制也各不相同，因而政府轉變治理方式及創造新制度之前，需要將新制度能否取得預期績效納入考量。同時，區域公共管理的實施，需要構建區域公共管理機制，由其取代原有的行政機構，而權力的轉移必然會產生人員分流與安置問題，會使制度創新成本增大，并會降低政府部門創新優化公共管理制度的意愿。

1.3 ?決策層利益因素會加劇制度供給與執行復雜性

決策者利益是制度創新中關鍵的影響因子，利益成本及收益核算結果對制度創新方向具有決定作用[3]。處于戰略地位上的領導者作為制度籌劃方會在自身利益保障前提下實施創新。行政區行政模式轉變為區域公共管理模式，需要重新分配行政區權力，且各級政府均是治理轉變過程的參與者，在決策者特殊利益限制下，制度創新與落實過程將會更加復雜，會因中央及地方政府效用目標不統一而使二者在模式轉變方面產生博弈。在政策制定系統中，雙方均會加入利益要求，這是由于中央及地方政府的利益考量重點、時間范圍均有較大差異，需要在利益分配權衡商討之后構建完善的區域公共管理方案，因此區域公共管理方案執行屬于利益分配方案向現實轉化過程，一些地方政府會基于自己掌握的信息在方案執行中加入自身利益訴求，調整或改變政策實施方式或實施條件，以確保政策決策中地方政府利益得到保障，目標得以實現。

2 ? ?區域公共管理制度創新所具備的條件

2.1 ?地方政府創新動力逐步增強，完善了制度創新條件

在我國制度創新改革中，中央政府為保證社會穩定，常以低成本知識積累為基礎，按步驟逐步進行制度的建立與調整。然而地方政府的利益目標與之有所不同，并且享有一定的資源配置權力，這與制度創新需求更為契合，因而其成為了制度創新的重要客體。近年來，中央政府逐步加大了對地方政府創新的引導與扶持，政治環境越來越寬松，地方政府在制度創新中所擔負的政治風險逐步降低，加之受到政治觀念、政治環境轉變的影響，地方政府的制度創新動力逐步增強，創新甚至逐步轉化為一些地方政府的自覺行為。新制度的建立與實施，是地方政府制度創新意愿提升、動力增強的重要體現，逐步完善了區域公共管理制度創新的基礎條件。

2.2 ?區域經濟一體化發展，穩固了制度創新的物質基礎

區域分工、區域協作是區域經濟一體化的實現基礎[4]，需在生產要素支持下促進區域流動，進而對區域經濟發展起到協調作用。除了是區域經濟發展戰略之外，區域經濟一體化也是當新時代地方政府面臨的發展需求。區域經濟一體化會對所有地方政府帶來沖擊，不會受到資源多少、產業結構優劣、競爭實力高低以及地方利益維護效果是否理想的影響。因而，區域經濟一體化會對各個地方政府做出回應要求，要求區域經濟一體化發展中各級地方政府可有效化解發現的區域公共問題。

2.3 ?網絡技術創新優化為制度創新提供技術保障

目前社會發展呈現出開放性、信息化特征，并且市場邊界逐漸淡化、呈現出區域化與全球化的發展趨勢[5]。在此背景下，區域公共管理在高效與穩定運行的網絡技術及通訊技術支持下，實現低成本與低難度的運行。因而，網絡技術的發展加快了地方政府這一區域公共管理制度創新主體的電子政務構建進程，使之區域公共管理職能的展現有更為有力的技術支持，能夠更加高效、合理地完成區域公共問題的處理或公共事務的管理，并可依托網絡信息技術逐步提高政府在區域公共管理中的公共服務能力及服務品質，同時也能有效節約區域公共管理運行成本，增強公眾對區域公共管理制度的滿意度，通過外部環境優化驅動區域公共管理制度的持續創新。

2.4 ?其他國家創新案例具有借鑒性，豐富了制度創新的知識積累

制度安排方面的知識及經驗積累會影響制度創新改革的方向，也是變革效果的重要決定因素[6]。我國可借鑒與參照其他國家在區域公共管理制度創新方面的成功案例，通過豐富的知識積累加快區域公共管理制度的創新步伐。目前，國外專家學者主要是立足宏觀或中觀層面分析區域公共問題及公共問題的治理，這些區域公共管理實施案例可以為我國區域公共管理制度創新產生一定的啟迪，如區域公共管理創新時，要明確合作地區間關聯性與互補性，了解政策措施看法是否統一，明確政府對新區域公共管理制度模式的適應能力，并且要對其利益取舍能力、區域管理工作的積極性等進行考量。

3 ? ?區域公共管理制度創新的可行性路徑

3.1 ?科學調整治理結構，突破行政治理思想限制

3.1.1 ?更新治理理念，轉變治理方式

區域公共管理制度創新，首先要調整治理理念，在治理結構調整工作中融合均衡發展理念，并實現協調發展理念及和諧共融理念的有機融合。同時，區域公共管理制度創新要打破以往行政區劃的剛性束縛，基于新型公共管理理念、立足整體合理規劃與有效協調區域發展，在區域性行政理念支持下，融合共同治理理念，突破行政區劃的限制，將化解公共問題、優化公共服務、提升公共事務管理成效作為治理目標，在管理范疇中合理納入不在行政區劃范圍內的公共問題及公共事務。還要不斷拓展非官方組織的發展空間，引入多個區域公共管理主體，構建多元化、分散性、上下一體、相互合作、管理范圍相互交疊的區域公共管理模式，以市場規則為依據，通過公共利益統一、相互認同與支持來實現聯合治理。

3.1.2 ?完善治理制度

應以官僚制為基礎構建具有多個核心的混合性治理制度。立足制度設計層面來看，以往以官僚制為主的政府管理模式具有一元、單核等特征，與工業社會的適應性較強。但在全球化時代背景下，公共管理理念這一社會發展進步的必然產物逐步誕生并普及，并且公共管理理念逐步得到民眾的認可。基于這一情況，區域政府要基于體制調整實現自身競爭實力提升，便應加快治理制度的創新步伐。應將以往政府為主體的單一化治理模式轉變為具有開放性、民主性特征，且由多個治理機構共同參與的新型區域公共治理模式，進而構建民主化與多中心化的公共管理格局。區域公共管理制度除了涵蓋政府管理的官僚制以外，應同時兼具企業管理的市場制、小規模集體的自組織制及自愿組織制。在這一多中心混合制度支持下，實現治理結構的合理調整，從而驅動區域公共管理制度的創新。

3.2 ?優化制度建構環境，降低制度創新難度

3.2.1 ?改善法治環境，加快公共財政體制改革步伐

要注重公共財政體制的優化完善，應立足多個層面做好公共財政體制改革的方案規劃，針對區域公共管理制度創新中面臨的沖突與問題做出可行性的應對措施。應在地方政府職能合理調整的基礎上改革公共財政體制，從而增強二者的統一性，確保制度創新能夠取得實效。需要基于激勵相容的原則，合理規劃與設計財政體制，科學劃分事權與財政，調整現行的稅收制度，同時還要構建更加完善可行的預算制度、考評制度以及監督制度，為各級政府自身財政運作行為的規范提供依據，在公共化價值取向的基礎上確保地方政府財政職能的正確行使，進而強化財政管理的成效。

3.2.2 ?構建完善可行的績效評價體系

目前，地方政府績效考核工作是立足政府需求層面而開展的，未將地方政府管理活動與社會、公眾以及企業需求是否契合納入考量，是以政府本位作為績效評價的價值取向。在市場價值逐步構建、區域合作要求提出的境況下，地方政府應將公共服務職能作為績效評價體系構建的依據之一，將服務本位與民眾本位作為體系構建的價值取向。制定具有操作可行性、激勵作用顯著的干部績效考核指標體系，除了以經濟標準作為考核指標外，還要將經濟數量、增長速度、增長質量、社會效益、環保效果、公平性、政策回應性、和諧發展能力、協同合作能力等多個指標納入其中，進而增強地方政府公共管理行為的規范性，構建更加和諧與健康的政府間利益關系。

3.3 ?完善組織機構與區域合作規則，簡化制度供給與執行過程

構建多層級、網絡化的區域公共管理組織機構，區域合作組織之間可以優勢互補、協同合作、實現雙贏，并能夠進一步拓展利益主體的獲利空間。依托此種組織機構的建立，于中央、地方兩個政府及市場中介之間構建制度性組織機構，為多層級的協同配合與有效互動提供支持。同時還需要通過區域合作規則的完善提升合作的均衡性，改變當前我國招商引資、技術開發等各個方面政策差異顯著的問題。需要建立一個區域內可約束與激勵所有組織的規則，應涵蓋合理調配資源、區域公共政策統一、區域公共管理問題化解程序規范等多方面內容。應增強區域內自然資源開發與利用的統一性、實現環境的共同保護與統一治理，統一規劃與部署基礎設施建設，創建利益與責任共擔的區域制度，加強住房、就業、教育等制度改革方面的合作，做好協調機制構建，以統一制度及細則為支持實現差異化地區效應政策行為的規范，在政治、經濟及社會協調發展的基礎上驅動區域公共管理制度的有效創新。

4 ? ?結語

區域公共管理是驅動社會發展的重要管理內容，然而傳統的行政治理思想對制度創新存在一定影響，加之區域公共管理制度創新的設計與實施需要投入較大成本，導致制度創新難度進一步加大，同時制度的供給與執行還會受到決策層利益的影響。在這些因素限制下，區域公共管理制度創新陷入了瓶頸。在地方政府創新動力逐步增強、區域經濟一體化發展、網絡技術不斷創新優化的前提下，區域公共管理制度創新的條件、物質基礎及技術保障不斷完善，通過科學調整治理結構、優化制度建構環境、完善組織機構與區域合作規則幾方面舉措實施，化解當前所面臨的制度創新難題，進而加快區域公共管理制度的創新步伐。

參考文獻

[1]唐文.關于區域公共管理的制度創新問題分析[J].商，2016（35）：1.

[2]袁媛.區域公共管理的制度創新探討[J].經營管理者，2016（23）：353.

[3]李兵龍.試分析區域公共管理制度的創新[J].湖北函授大學學報，2017，30（9）：2.

[4]謝奇妙.淺談區域公共管理的制度創新[J].中國市場，2018（19）：2.

[5]唐夢晴.區域公共管理的制度創新相關問題及對策芻議[J].青春歲月，2018（35）：482.