行政賠償案件檢察監督實務探究

毛寬橋　郭孝玲

摘 要：《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》對行政賠償案件的受案范圍、適格原被告、證據規則、裁判方式等方面做出了新規定，這將對立案、裁判、執行等環節產生深遠影響。通過分析原解釋在對適格被告、賠償范圍、判決內容等問題上的疏漏，解讀新解釋的特色亮點，并建議檢察機關應發揮“一手托兩家”的優勢，既要對生效裁判立案、審理和裁判等環節進行審查，也要關注生效賠償裁判的執行情況，以能動檢察參與訴源治理工作。

關鍵詞： 行政賠償 司法解釋 裁判標準 訴訟監督

當前，申請檢察監督的行政訴訟案件主要集中于土地征收、房屋拆遷、違建拆除等領域，此類案件大多同時涉及行政賠償問題。《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（以下簡稱“2022年《審理行政賠償案件規定》”）已于2022年5月1日施行，盡管與已施行25年的原司法解釋在名稱上保持了一致，但是2022年《審理行政賠償案件規定》從體系到內容均進行了顛覆性改變。該解釋是對近年來行政賠償領域相關實務問題的全面梳理和解答，既是觀點的變化，也是理念的更新，對檢察機關精準開展訴訟監督和爭議化解提出了更高要求。

一、當前行政賠償案件審理面臨的問題

行政賠償案件既可以單獨提起，也可以一并提起，還交織著行政復議、先行處理等程序，當事人往往難以選擇維權路徑并準確表達訴求。以當前司法理念的要求來看，1997年的《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》（以下簡稱“1997年《審理行政賠償案件規定》”）設定的裁判規則確有一定的疏漏之處，對適格被告、賠償范圍、判決內容等問題的處理上，可能導致案涉爭議無法得到真正解決。

（一）單獨提起賠償訴訟可能不符合受理條件

在以往的審判實踐中，行政相對人單獨提起行政賠償訴訟要求行政行為已確認違法或者賠償請求經過行政機關先行處理，否則會被裁定不予受理或者駁回起訴。該規定增加了賠償程序的復雜性，并不符合國家賠償法的立法目的。因為與其他不符合受理條件的起訴相比，此類案件只是起訴時機不成熟，并非絕對缺乏保護的必要性，簡單將其拒之門外，只是延遲了其進入司法審查的時間。

（二）主體情況不明時認定適格被告存在困難

在違建拆除和土地、房屋征收等行政領域，往往有多層級、多部門參與，當事人囿于舉證能力有限，難以辨別適格被告。2021年頒布的《最高人民法院關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》確定了將實施單位或者征收部門作為被告的規則，但是仍然解決不了強制拆除后無人認領，或者基層自治組織、民事主體自認實施的情況。

（三）共同侵權需要考慮訴訟請求是否可以區分

1997年《審理行政賠償案件規定》中，共同侵權、復議加重等情形可能會被認定為普通共同訴訟，法院遵循不告不理的規則，既不會主動向原告釋明可以追加被告，也不會依職權主動追加。這樣的做法容易導致行政機關之間互相推諉責任，增加了查明案件事實的難度，原告往往需要再針對遺漏的被告提起新的訴訟，并不能徹底化解爭議。

（四）直接損失的具體范圍存在爭議

國家賠償法確定的賠償范圍只限于直接損失，爭議在于直接損失具體涵蓋哪些項目，尤其在征收案件中往往涉及到補償和賠償兩種救濟方式的競合，如何處理兩類請求的關系，各地法院的判決也不一致。有觀點認為，行政賠償訴訟只解決違法行為造成的損失，征收補償要另行主張。也有觀點認為，獎勵、補貼屬于附條件的項目，要嚴格審查強拆時條件是否成就，如果強拆時條件未成就，則不應將獎勵、補貼列入賠償范圍。

（五）判決內容不明確可能引發循環訴訟

人民法院經審理后發現存在損害事實，出于尊重行政機關裁量權的考量，往往會籠統地判決行政機關限期作出賠償決定，如最高法公報案例許水云訴金華市婺城區政府強拆賠償案中，最高法判決婺城區政府在90日內予以賠償。這種判決方式可能會導致行政法律關系仍然處于不確定狀態，矛盾仍然回流到行政程序中。如果行政機關怠于履行賠償義務或者相對人對賠償決定不服，仍會引發新的爭議、循環訴訟。

二、2022年《審理行政賠償案件規定》對案件受理和裁判提出的要求

2022年《審理行政賠償案件規定》對原被告是否適格、訴訟請求是否明確、有無超出起訴期限等立案條件進行了相應的調整，并圍繞如何實質性化解矛盾，完善了舉證責任、賠償范圍、判決方式等方面的規定，有力地回應了人民群眾的司法訴求。最主要的變化體現在：

（一）增加了追加共同被告或第三人的規定

2022年《審理行政賠償案件規定》第8條、第9條的規定，改變了對共同侵權、復議加重情形下訴訟地位的認定，將之視為必要的共同訴訟，此時原告無權單方面拋棄向部分被告請求賠償的主張。法院發現遺漏了需要共同承擔賠償責任的被告后，首先要向原告釋明，即使原告不同意追加，也要將沒被起訴的被告追加為第三人，以實現對行政行為合法性的全面審查。

（二）對單獨提起行政賠償之訴的處理

2022年《審理行政賠償案件規定》第13條第1款首次明確了，提起行政賠償訴訟時行政行為未被確認違法的，視為一并提起行政賠償訴訟。該規定并沒有否認“有違法才有賠償”的前提條件，而是在操作層面上，將單一賠償請求的案件直接視為請求確認違法時一并提出賠償請求。對此，立案庭應分別立案、合并審理，而無須向原告釋明變更或者增加訴訟請求。

（三）合理分配了舉證責任

2022年《審理行政賠償案件規定》第10條重申了因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。在一些行政賠償案件中，相對人往往提出動輒百余萬乃至上千萬的損失清單，這些損失大多都沒有證據支撐，也違反生活常理。舉證責任倒置并不意味原告完全沒有舉證義務。從內容上講，被告承擔舉證責任側重于否認損害事實存在，并不當然免除原告初步證明其存在損失及損失范圍的義務。從效果上講，原告承擔舉證責任時，如果舉證不能，視為賠償請求沒有事實依據，而被告承擔舉證責任時，即使舉證不能，也不意味著原告的主張一定成立。

（四）全面確定了賠償范圍

2022年《審理行政賠償案件規定》第27條明確，違法征收土地、房屋的，當事人在行政訴訟中提出賠償請求時，人民法院應直接判決賠償，而不能讓當事人另行通過行政補償程序進行解決，并且獲得的賠償不應少于補償利益。第29條將獎勵、補貼納入損失范圍，也是考慮到實際征收中，即便存在未及時簽約或者按時騰空房屋的情形，一般也都能通過磋商最終享受此類補償。法院在審理與征收有關的賠償案件時，應比照征收補償方案的項目，以補償利益為基礎，考慮是否存在其他物品損失，確定最終的賠償金額，以最大程度地實現對被征收人的權益救濟。

（五）判決內容應明確具體

近年來，最高法傾向于行政賠償訴訟盡量判決到位，以消除新爭議產生的可能性，很多再審判例都體現了這一要求。具體來說，如果相關事實、證據均已查明，徑行判決行政機關賠償相應的損失;相關事實、證據還有待明確，也應闡明賠償項目、參照標準、起算時間等具體要求后，再判決限期內作出賠償決定。2022年《審理行政賠償案件規定》第31條第2款要求作出具有給付內容的判決或者直接對賠償金額進行變更，就是實質性化解爭議理念在行政賠償訴訟領域的最生動體現。

三、檢察機關開展行政賠償案件監督的方法

檢察機關應發揮“一手托兩家”的優勢，既要對生效裁判立案、審理和裁判等環節進行審查，也要關注生效賠償裁判的執行情況，透過監督申請判斷申請人的實體權益是否得到救濟，以能動檢察參與訴源治理工作。

（一）立案環節重點關注當事人是否應獲得程序救濟

檢察機關對行政賠償案件立案環節的監督，要圍繞案涉爭議是否有進入實體審理程序的必要來展開，尤其是防止法院對起訴條件的過度審查。

1.對適格被告的審查是否適度。適格被告并不意味著一定要是正確被告，只要原告起訴時提供初步證據指向被告實施了侵權行為，就可以視為有明確的被告。即使存在錯列、多列、遺漏被告的可能，也應由法院在審理過程中，經證據認定或者合理推定后，再采取駁回起訴、追加被告、通知第三人參加等方式予以解決。尤其是在強拆主體不明時，應該考慮征收過程中政府與職能部門之間職責分工，先認可具有補償義務的行政機關為適格被告。對第三方自認實施的強拆，除非已經刑事或者民事判決確定，否則應該先受理原告對補償義務主體的起訴，并將第三方列為第三人，在審理過程中應嚴格審查強拆是否出于行政機關授意，確需第三方承擔侵權責任的，可以駁回賠償請求的同時，判令被告繼續履行征收補償義務。[1]

2.是否遺漏了應當參加訴訟的當事人。因為共同侵權或者復議加重的情形屬于必要共同訴訟，需要追加的被告或者第三人就屬于必須參加訴訟的當事人，以便更好地查清案件事實，避免同一問題反復引起爭議。如果法院沒有通知當事人追加或者依職權追加，就屬于重大程序錯誤，符合再審條件。行政訴訟法及相關司法解釋都沒有對追加被告或者第三人的時間作出明確規定，一般而言應在一審階段法庭辯論結束前追加。

3.正確判斷超出起訴期限的正當事由。2022年《審理行政賠償案件規定》第15至17條對單獨或者一并提起行政賠償訴訟的起訴期限進行了詳細規定。法院在審查起訴期限時，仍應結合行政訴訟法第48條的規定，判斷超過起訴期限時是否存在正當理由。因為等待關聯民事爭議或者行政違法之訴的裁判結果，以及基于對行政機關的信賴就賠償方案反復磋商，導致超期的，屬于不可以單方面歸責于相對人的原因，一般可以按照有利于起訴人的原則予以扣除。但是，向明顯不具有賠償職責的上級機關主張賠償，或者在行政機關作出賠償決定后反復申訴、舉報，由此耽誤的期限不屬于應予扣除的情形，這也是鼓勵當事人選擇法定途徑解決爭議，契合了《信訪工作條例》中訴訟與信訪分離制度的要求。

（二）裁判環節重點關注合法權益是否得到實體保障

檢察機關對行政賠償案件裁判環節的監督，要結合2022年《審理行政賠償案件規定》的相關規定，從法律適用、事實認定和判項內容等角度對生效裁判進行審查。

1.法律適用方面，主要涉及是否正確適用司法解釋。在新舊司法解釋交替時期，正在審理的案件和再審申請、檢察監督申請都涉及到如何正確適用新1997年《審理行政賠償案件規定》。具體來說，就是有無應當適用而不適用，或者不宜適用而適用的問題。原則上，2022年《審理行政賠償案件規定》效力及于行政訴訟法和國家賠償法的施行期間，但是不溯及生效裁判。為了維護司法裁判的權威性，一般不宜支持當事人依據2022年《審理行政賠償案件規定》對生效裁判提出的再審申請。但是，因其他原因對2022年《審理行政賠償案件規定》施行前生效的案件決定再審的，對賠償方式、賠償范圍等實體問題的處理上，也可以參照2022年《審理行政賠償案件規定》的規定進行處理。因為2022年《審理行政賠償案件規定》的相關規則不是憑空創設的，仍遵循了行政賠償訴訟中實質性化解爭議和全面賠償的理念，在司法實踐中已經有大量的判例作支撐，既沒有違背司法規律，也沒有超出當事人對法律的正當預期。同理，檢察機關也不宜簡單依據2022年《審理行政賠償案件規定》對生效裁判開展監督，但是可以結合2022年《審理行政賠償案件規定》的精神，開展行政爭議實質性化解工作。

2.事實認定方面，主要涉及損失范圍的認定和賠償時點的選擇。損失范圍如前文所述，只限于直接損失，包括既得利益的損失和必然可得利益的損失，并不包括期待利益損失。賠償時點即損失從何時起算，直接關乎到賠償標準，影響到當事人最終獲得的賠償金額。但是國家賠償法和1997年《審理行政賠償案件規定》都沒有對賠償時點作出明確規定。實踐中，一般都是參照侵權責任法第19條或者《最高人民法院關于民事、行政訴訟中司法賠償若干問題的解釋》第11條的規定，按照侵權行為發生時市場價格作為賠償標準。2022年《審理行政賠償案件規定》第27條也明確了，以按照損害發生時該財產的市場價格計算損失，若該價格不足以彌補損失的，可以采用其他合理方式計算。檢察機關對一些標的物價格波動劇烈或者損害發生時間久遠的行政賠償案件進行審查時，如果發現以生效裁判確定時間節點計算得出的損失金額難以彌補和平衡受害人的實際損失的，可以開展相應監督。

3.判項內容方面，主要涉及是否遺漏當事人的訴訟請求。根據行政訴訟法和《人民檢察院行政訴訟監督規則》規定，確實遺漏訴訟請求的，檢察機關可以提出再審檢察建議或者提請上級院抗訴。需要注意的是，判項內容和請求事項不一致，并不一定就屬于遺漏訴訟請求。行政訴訟系客觀訴訟，原告的訴訟請求固然是整個審判活動的指引，裁判方式也以訴判一致為基本形態，但是為實現保護權利與監督權力的衡平，在特殊情況下，也可以適當超出原告的訴訟請求范圍進行裁判。[2]行政訴訟法并沒有明文規定可以采取此類裁判方式，但是司法解釋已有類似規定，如《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第94條第1款的撤銷之訴與確認無效之訴的轉換，審判實踐中也有較多先例，如原告請求判令被告進行行政賠償，法院審理后判決履行補償職責。[3]對行政賠償案件進行裁判時，經常會遇到原告合法權益確實受到了侵害，但是由于客觀因素影響，法院難以作出與其訴請完全對應的判項。在保證案涉訴訟標的同一性的框架內，法院作出更加具有可操作性的判項內容，如在難以恢復原狀的情況下判決支付賠償金的，并不屬于遺漏了當事人的訴訟請求。

（三）執行環節重點關注深層矛盾有無化解

檢察機關應貫徹全面監督的理念，以爭議化解為導向，既監督案涉裁判的執行活動，也要審查關聯訴訟和行政執法活動，特別是賠償決定、復議決定的落實情況，以回應申請人的最終訴求。

1.監督生效裁判是否執行到位。對行政賠償案件執行監督的內容，首先是法院的執行活動是否存在違法情形，主要體現為對當事人的強制執行申請消極應對;其次是行政機關是否全面、正確履行生效裁判確定的義務，主要體現為不及時作出賠償決定或者不及時給付賠償金。因行政機關故意延遲履行，導致侵權行為造成的損失持續存在甚至進一步擴大的，檢察機關可以依據民事訴訟法第260條延遲履行利息的規定，制發檢察建議或者開展爭議化解工作，以支持申請人獲得全面賠償。

2.透過監督申請審視深層矛盾的處理。申請監督理由是否成立，與實體權益是否需要救濟，并不能一概而論。尤其是因起訴超過法定期限或者錯列被告等情形導致案件不符合受理條件的，因為裁判結果并無錯誤，無法通過訴訟監督啟動再審，但申請人的實體權益仍有可能長期被忽視，埋下了社會治理的隱患。此時檢察機關就應通過“我管”促“都管”，積極推動行政機關主動履職糾錯，以能動檢察共同促進訴源治理。

*江蘇省蘇州市吳中區人民檢察院第五檢察部副主任、二級檢察官[215100]

**江蘇省蘇州工業園區人民法院知識產權庭法官助理[215127]

[1] 參見最高人民法院行政裁定書，（2019）最高人民法院行再199號。

[2] 參見張松波：《論行政訴訟原告訴訟請求對法院的拘束力》，《行政法學研究》2019年第1期。

[3] 參見最高人民法院行政裁定書，（2017）最高人民法院行申8090號。