檢察官績效考核的基層實施與展望

龐瑋　李澤　馬鑫悅

摘 要：檢察官績效考核是新時代檢察機關強化業務管理的重要方式。基層檢察機關把握績效考核的本質內核，在考核方式、路徑細化、結果運用等方面積累了經驗，在具體實踐中，存在指標設置不完善、換算轉化不科學、結果應用不豐富等難點問題。對照最高檢印發的《檢察人員考核工作指引》，從勾畫檢察官“業績畫像”、優化員額退出機制、探索全方位評價模式等角度構想績效考核發展方向，為完善檢察官績效考核制度提供基層方案。

關鍵詞：檢察官 績效考核基層實施 業績畫像 全方位考核

檢察官績效考核制度是全面提升檢察業務和隊伍管理水平，推動新時代檢察工作高質量發展的有力抓手。用好檢察官績效考核，能夠激發檢察官內在動力，壓實個體責任，實現基層檢察機關案件質效和隊伍建設的科學管理，提升基層院檢務管理水平和群眾滿意度，從而充分釋放司法體制改革的制度紅利。

一、基層檢察機關績效考核的經驗做法

（一）一體化的檢察官績效考核體系

在實踐中，檢察機關逐步構建了一體化考核體系，形成了上下聯動的生動局面，著眼于指標與程序的統一性，逐步打造“框架+特色”的范式，形成由省級院統一指導、各基層院富有特色的考核局面。

所謂“框架”，是以省級院制定的指標體系為總模板，以省級院的一般程序為基礎流程。實踐中，各地檢察機關也是由省級院先行，統一制定指標體系，區分省級、市級、區級，三級檢察機關再根據工作崗位和職責的不同，設置不同的履職指標。

所謂“特色”，是基層檢察機關以框架為依據，在具體程序上優化創新，根據實際情況探索本土化。如上海市檢察機關在程序上設置了“部門貢獻系數”的概念來衡量檢察官業績，楊浦區檢察院在此基礎上，設置了個人水平值概念來凸顯檢察官業績水平。

（二）細致化的檢察官績效考核路徑

在基層檢察機關中，績效考核路徑主要由同條線的“縱向”比較和跨條線的“橫向”比較構成，一般而言先“縱”后“橫”，縱向主要圍繞檢察官案件辦理的衍生數據，橫向主要依據數據的科學處理和合理轉換。

檢察官業績同條線“縱向”比較的關鍵在于指標設置。實踐中，基層檢察機關通常在省級檢察機關各條線總體指標的框架內完善優化，形成適用于本地的指標體系。指標設置通常以檢察官職責為基礎，結合辦案的政治、法律、社會效果的統一程度，拓展延伸形成不同細分指標，由此計算出案件的分值，再逐一相加得到總分。例如北京檢察機關，以認罪認罰率、“案-件比”等作為直接考核指標賦值算分;上海檢察機關按刑法罪名分類賦值，作為系數計算權重。在基層指標的設置中，應以辦案質量作為基礎線，對于達不到質量的指標多設減分項;以辦案效果作為區分度，把求極致作為最高標準，多設加分項，實現縱向比較的同時，引導檢察官高質量辦案。

檢察官業績跨條線“橫向”比較是考核工作中的關鍵問題。基層檢察機關中，50人以下的檢察院占61.7%，普遍存在一個條線只有一名檢察官、一名檢察官從事多條線業務等現實情況。由于不同條線的職責內容、考核項目、質效評價等指標各不相同，因此常常出現考核時部門內無人可比、條線間又無法比較的“窘境”。實踐中，基層檢察機關通常抓住“分值”向“排名”轉化的工作思路，解決橫向比較的問題。例如，上海某區檢察院，借助全市統一考核平臺，首先分條線計算個人得分，再與該條線全市檢察官的平均分值比較，即“個人水平/全市平均水平”，體現該檢察官在本條線所有檢察官中所處的位置，用“位置”比“位置”，從而實現不同條線的橫向比較。[1]再如，山東某縣檢察院將檢察官最終得分與部門考核排名相結合，根據上級院對各部門條線的考核排名情況，對部門內的檢察官整體加減分（或乘以相應系數），排名在前50%的部門加相應分（或乘以相應大于1的系數），排名在后50%的部門減相應分（或乘以相應小于1的系數）。[2]

（三）示范性的考核結果應用平臺

基層檢察官績效考核重在“引領”，在激勵檢察官“守底線、求極致”上發揮著重要的作用。在實踐中，對于考核結果的運用，逐步探索了“有力”“有禮”的基層經驗，在形成“底線”意識的同時，也更加體現了“人性化”設置。

在“底線”上，各地檢察機關均以《中華人民共和國檢察官法》（以下簡稱《檢察官法》）為依據，將考核不合格作為作為員額退出的硬性指標，彰顯了底線思維。如天津某區檢察院將檢察官績效考核不合格等次分為7種具體情形，包括政治素質、職業操守不合格、工作績效考核成績不合格、因重大過失導致所辦案件出現嚴重質量問題的、連續或者多次出現辦案效果或質量問題的、不正確履行監督管理職能的、無正當理由不參加培訓研修的，又將不合格等次與公務員考核結果和檢察官員額退出掛鉤，實現了觸底線的機制設置。

在“人性化”設置上，對于績效考核結果靠后的檢察官，經過提醒談話、能力評估、調崗適應后仍不能勝任的，要審議退出員額，實現員額退出的人性化退出。如上海某區檢察院，對于績效考核結果靠后的檢察官，先進行述職談話，由政治部或檢務督察部一對一提醒，了解具體情況（是否有轉崗需求、人崗適配是否合理等），再根據提醒后下一季度考核數據觀察其工作質效情況，若再無改善，審議其退出員額程序。再如，北京檢察機關設置“質效通知單”程序，由上級院直接下發質效不合格通知單，上移處罰權，避免基層院內部的“老好人”現象。針對通知單的問題整改，若整改無效果，再啟動員額退出程序。此外，各地檢察機關也均設置了對新型案件辦理的“容錯機制”，為檢察官合理化創新運用檢察權提供“保護機制”。

二、基層檢察機關績效考核工作中存在的不足

（一）衡量工作量的指標設置不夠完備

1.辦案績效考核指標存在“過繁”“過簡”傾向。績效考核指標設置是績效工作的起點，關系到考核效果的好壞。一方面，指標設置不能過于復雜，否則會增加檢察官考核負擔。例如，個別基層檢察機關的計分規則過于繁雜，在通用類考核指標和各業務類考核指標之下設置了過多的數量、質量及效果指標，降低了檢察官參與的積極性。

另一方面，指標設置也應克服“過簡”傾向，避免“唯數量論業績”。例如，有的規定公益行政訴訟監督的總數不得低于一定數量，否則就會扣分，導致實踐中出現檢察官與行政機關、私人企業共同造假檢察建議的現象。這種以“數量”為導向的指標設置缺乏科學性，與最高檢提出的以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系相背離。

2.管理職能考核指標存在“空白”“籠統”現象。部分檢察官擔任員額的同時擔任行政職務，工作內容不僅包括辦案，還包含管理職能。而績效考核指標體系通常會忽略其管理職能，即便有所體現，也過于籠統、不夠科學。如，某些基層檢察機關對所有檢察官都設置了相同的辦案量指標，未相應減少擔任領導職務檢察官的指標，這對同時承擔管理職能的檢察官來說，是顯失公平的。再如，一些基層檢察機關雖然分類設置指標，但卻將所在部門的考核結果作為領導管理職能的體現，直接照抄計分。雖然部門考核結果在一定程度上能夠反映中層領導的管理能力，但無法對其管理職能進行全面、有效地評價。

（二）不同案件間的換算轉化不夠科學

1.同類別不同難易程度案件間的計分有待進一步體現差異。績效考核體系設置中同類別而難易程度不同的案件之間，由于個體化差異較大，需要多維度地差異計分，才能精準反映履職的差異性。如，有些基層檢察機關在普通刑事檢察業務指標中，根據案件所涉罪名、所涉人數、辦案組人數、卷宗冊數、庭審程序等多項指標區分難易程度，并相應拉開分數差距，實現公平計分。

2.不同業務類別案件的換算系數有待進一步合理謀劃。檢察官績效考核體系要求針對不同業務類型制定不同的考核體系，根據難易程度、案件類型確定計分規則和換算系數，從而保證各條線的橫向比較。但部分基層檢察院表面上設置了不同業務類型的指標，但實際上大同小異，不能反應某業務類型的特定規律。如，某基層檢察機關的偵查監督業務指標設置為：審結數、立案監督案件數、立案監督有期徒刑數、書面監督糾正偵查活動違法數、捕后絕對不起訴數，這些指標均未能反應偵查監督作為一種準司法權的性質及其運行規律，與公訴、偵查等指標體系的設置沒有明顯差異。[3]這樣一來，就很難完成跨業務指標的換算折抵。再如，公益訴訟更多關注檢察建議督促落實的效果，不能簡單同普通刑事犯罪比較，而應當設置合理的換算系數，從而更有效地反映業績效果。

（三）考核結果的應用場景不夠豐富

1.思想認識上“重視程度”不夠。績效考核工作開展過程中，由于思想認識不到位等問題，部分基層檢察機關不夠重視。在領導干部層面，有的對績效考核的定位存在偏頗，認為單純是為了分配績效獎金;有的不愿拉開差距，擔心產生矛盾;有的不注重實際，照搬照抄其他院的考核辦法，未做到因院制宜。在檢察官個體層面，有的認為績效考核只是公務員年度考核的一部分;有的認為績效考核增加了工作量，不愿意主動開展。類似的不重視現象使得績效考核在激勵檢察官擔當履職方面的作用不夠明確。

2.結果運用上“應用場景”較少。目前，檢察官績效考核的結果僅能為績效評價、公務員年度考核提供一定的參照作用，其應用場景還不夠豐富。具體表現為，有的在績效獎金的分配上雖然能夠拉開差距，但過于“溫柔”，存在“平均主義”傾向;有的將績效考核結果與公務員考核結果全脫鉤，未直接體現其參考作用;有的考核結果公布滯后，被考核人不能及時發現短板與不足。此外，檢察官真正因為績效考核不合格而退出員額的仍是少數。由此可見，績效考核結果的應用場景較為單一，不僅不利于檢察官整體業務水平的提高，也不利于基層檢察機關的科學管理。

三、基層檢察機關完善檢察官績效考核的展望

基層檢察機關檢察官績效考核在指標體系設置、橫向換算比較、考核結果應用等方面尚有待完善，對照最高檢印發的《檢察人員考核工作指引》，可從以下方面予以設計構想，從而為基層院最大化發揮檢察官績效考核效能提供可行性方案。

（一）勾畫檢察官“業績畫像”

績效考核能夠提供檢察官業績的可視化數據，在此基礎上可以形成檢察官的“業績檔案”，進一步結合數據維度勾畫出檢察官的“業績畫像”。可以將績效考核所涉及到的客觀數據分為專業性、創新性、融合性等不同維度，使績效數據結果更加趨向顯性，賦予檢察官更加立體的數值評價，進一步勾畫“檢察官畫像”，做到“一人一畫”，為未來結果應用提供有據可查的行為背書和數據支持。

在具體應用層面，要堅持“依據畫像、分類統籌”的理念，可依據“畫像”的不同維度反映出檢察官的短板缺陷和長處優勢，一方面可富有針對性地開展小規模業務能力培訓，另一方面可形成互補性學習小組，在日常工作中互相學習經驗，達到能力的共同提升。也可將“畫像”應用到檢察官等級調整、領導干部選拔任用中，用數據說話，提升晉級晉升的客觀因素權重。還可將“畫像”與檢察官的統籌管理、動態調整相聯系，實現合理的、有針對性的檢力資源調配。

（二）健全員額退出機制

績效考核作為檢察官業績工作的重要參考，應與員額退出深度關聯，實現檢察官隊伍的“新陳代謝”。根據《檢察官法》規定，經考核不能勝任檢察官職務的，應當依法提請免除。在實踐中，本條款未對不能勝任的具體情形和相應程序進行細化和具化，存在“徒有結果”“警示不夠”的現象，應將績效考核結果作為能否勝任的重要依據，實現警示與激勵的雙重作用。

在實踐中，應充分把握“勝任”的涵義。若出現考核不合格等次，直接涉及到能不能“任”的層面，應依職權啟動員額退出程序。若常年考核排名靠后（具體情形可設置一個時間區間內排名情況，例如5年內3次績效排名列后5%，或連續出現排名靠后情況，例如連續2年績效排名在后5%），應歸于能不能“勝”任的層面，應依部門申請啟動員額退出程序。在具體操作上，如果該檢察官自愿退額，那么可以將其調整到更加匹配的崗位上，如果不主動退額，那么可以采取“約談+考察”的模式對檢察官進行二次考核，先由院領導、部門領導約談，從思想上消除負面情緒，后由教育培訓部門開展專題崗位業務培訓，設置一定考察期，在考察期內密切關注被約談檢察官在政治思想、工作能力等方面的變化。考察期結束后，再開展有針對性的專業能力評估，如果能夠勝任檢察官職務，可以繼續擔任檢察官，但考察期期限不計入職級晉升的累計時間內，如果工作履職情況差，仍然無法勝任檢察官職務的，可以免除其檢察官職務，轉任其他崗位，為真正有能力的檢察人員提供更多的機會。

（三）探索全方位考核模式

檢察官績效考核是一個系統工程，應在注重對“數據”考核的同時，加深“目標”考評的權重，引領檢察官提升主觀能動性，可探索“KPI+OKR”混合評價模式，全方位提升績效考核的效率、效果。

KPI即“關鍵績效指標”，是指“組織通過對內部運作流程中關鍵參數進行設置和分析，把組織戰略目標逐層分解為可操作的工作目標，以此為基礎明確各部門和個人的業績衡量指標”[4]， 主要是人對于數據的考核。OKR即“目標與關鍵成果”，是“一套定義和跟蹤目標及其完成情況的管理工具和方法”[5]， 主要是“人”對于“人”的考核。新型的考核模式兼具數據定量與評價定性職能，不唯數據論，亦不唯評價論，在實踐中可分為兩個模塊：一是以數據考核（暨檢察官KPI）為基礎，同時引入區間概念。一方面設置“負面清單”，出現一定情形就定為“不合格”，另一方面依據平均值浮動設置區間，超過平均值一定比例（例如120%）可定為“良好”或“優秀”，超過平均值但不及一定比例的可定為“合格”。二是以定性考核（暨檢察官OKR）為補充。在劃定好區間后，組織該檢察官的部門正副職、同組助理、聯合辦案組的其他檢察官、政工部門正副職等“相關人”，就該檢察官的政治思想、業務能力、創新思維、勤懇程度等方面進行匿名的全方位測評，將測評數據整合后統一由分管院領導確認，形成最終結果。

*北京市朝陽區人民檢察院黨組成員、政治部主任[100025]

**北京市朝陽區人民檢察院政治部干部教培組副組長[100025]

***北京市朝陽區人民檢察院政治部干部[100025]

[1] 參見張敏：《喚醒內生動力 激活一池春水》，《檢察日報》2022年1月5日。

[2] 參見于瀟：《做檢察官業績考評的弄潮兒——地方檢察機關扎實推進檢察官業績考評工作》，《檢察日報》2020年8月24日。

[3] 參見宋鵬舉：《司法改革視野下檢察業務考評機制改革新思考》，《法學雜志》2020年第3期。

[4] 田五星、王海鳳：《大數據時代的公共部門績效管理模式創新》，《經濟體制改革》2017年第3期。

[5] 同前注[4]。