行政非訴執行檢察監督的問題及應對

安徽省宿松縣人民檢察院課題組

摘 要：行政非訴執行監督工作作為行政檢察業務的一部分，逐漸成為行政檢察的增長點和突破口，受到越來越廣泛的關注。該項工作在實踐中取得了一些成績，但也面臨著監督案源缺乏、監督工作不夠深入等挑戰。對此，檢察機關可以從加強外部協作、加強類案監督和深層次監督等方面補齊短板，進一步做實行政檢察。

關鍵詞：行政非訴執行 行政檢察 社會治理現代化

行政非訴執行制度的設計初衷是以司法權制約行政權，促進行政機關依法行政。實踐中，人民法院在行政非訴執行工作中，因為主客觀原因，存在一定程度的不作為和執行亂問題。作為國家法律監督機關的檢察機關，通過開展行政非訴執行檢察監督工作，加強對行政行為及執行活動從實體上和程序上的監督，能夠很好地彌補相關制度在實踐運行中存在的不足，有利于保障國家法律得到正確統一實施，對促進國家社會治理現代化具有重要意義。

一、行政非訴執行檢察監督工作現狀及實踐分析

從辦案規模上，行政檢察工作一直是各項檢察業務工作中的弱項。近年來，行政非訴執行監督成為做實行政檢察新的增長點。“行政非訴執行監督是檢察機關一項重要的法律監督職責，目前已成為做實行政檢察主要的增長點與突破口，也受到行政檢察理論研究的關注。”[1]實踐中，檢察機關行政非訴執行監督工作還處于探索階段，積累了一些經驗，也面臨著多方面的挑戰。 本文以A省A市S縣檢察院近年來行政非訴執行檢察監察工作為實證素材，對該項工作存在的困難及原因進行分析，并提出應對之策。

（一）線索獲取較難

檢察機關行政非訴執行監督案件來源較為單一，一般是通過查閱卷宗的方式尋找案件線索后依職權進行監督，群眾舉報提供監督線索少。“作為行政非訴執行對象的行政相對人一般不會向檢察機關申請監督，作出行政決定的行政機關一般也不會向檢察機關‘自我舉報，導致該類案件的線索獲取難。”[2]

2015年至2021年期間，S縣檢察院共辦理非訴行政執行檢察案件154件。從案件來源看，該154件案件均為依職權受理。從辦案數量來看，走勢呈倒三角狀，2017年出現峰值。分析其原因，很大程度上是當時出于摸排公益訴訟案件線索的目的，S縣檢察院向法院調取了大量的行政非訴執行案件卷宗進行審查后依職權進行監督。而2021年相關案件出現了明顯減少的原因，則是因為經過幾年的集中審查，能夠調取的案件卷宗大幅減少。同時，該院行政與公益訴訟檢察部2021年需要兼顧行政檢察和公益訴訟檢察業務，行政非訴執行監督工作未能得到充分兼顧。

（二）監督難度較大

行政非訴執行案件數量大，政策性強。比如，S縣檢察院辦理的某些行政非訴執行監督案件中，作為非訴執行對象的違法建筑物，涉及村集體用房、當地集體經濟組織決策等因素，系當地歷史遺留問題，實際情況十分復雜，涉及民生問題。若簡單地就案辦案，一刀切強行監督，易誘發群體性矛盾。另外，行政非訴執行監督擔負“一手托兩家”的獨特作用，既要對法院開展監督，又要督促行政機關甚至地方政府，需要較高的政治智慧、法律智慧和監督智慧。

（三）監督質效不彰

S縣檢察院辦理的154件非訴行政執行檢察案件，從行政非訴執行監督案件的辦理結果看，大部分案件已向法院提出了檢察建議并得到采納回復，少部分案件作終結審查處理。在監督和審查方式上，基本上是采取書面審查，以查閱卷宗的方式開展事后監督，很多還是圍繞案件中辦理程序、執行措施、文書制作等表層問題進行監督，很難發現相關案件背后的實質性、深層次的非訴執行問題，缺乏典型案件及對行政機關的監督。有些案件雖然向法院提出了檢察建議，但是因為缺乏監督流于表面，很難真正引起法院的重視。另外，部分監督案件雖然觸及了深層次問題，但“后半篇文章”做得不足，監督工作沒有“以點帶面”，沒有形成更大范圍的辦案效果。

二、檢察監督工作中發現的行政非訴執行實踐問題

行政非訴檢察工作情況在很大程度上能夠反映轄區內行政非訴執行狀況，深入分析這些問題，對檢察機關準確把握行政非訴執行案件的特點，找準監督方向和監督點有一定的幫助。經分析，這些問題主要表現在以下方面。

（一）怠于受理或把關不嚴

S縣法院的行政非訴執行案件是由立案庭轉到行政庭后，由行政庭組成合議庭負責審查行政機關的申請是否具備條件。實踐中，存在一定程度的“入口不暢”問題。一方面，法院因為“案多人少”，執行力量不足，害怕矛盾引進法院，逾期不受理非訴行政申請，也不作出是否準予強制執行的裁定，使得行政行為無法進入執行程序，行政監管目的得不到落實。另一方面，有的行政機關則認為法院強制執行的效果不佳，不去申請強制執行，導致法院行政非訴執行案件數量較少。而且，在個別非訴執行中案件中，行政機關申請強制執行時，申請期限已屆滿，超過了法定期限，法院應當裁定不予受理，但實際上法院審查后還是裁定了準予強制執行。另外，還有個別案件中，行政決定未依法送達被執行人而法院申請仍然受理執行。

（二）怠于采取執行行為

S縣法院近三年每年受理民商事案件近萬件，執行局有正式在編干警16人，每年人均分案件300左右，手頭上還有大量舊存的未結案件。S縣檢察院在監督工作中發現，有的行政非訴執行案件中，執行人員在向被執行人發出執行通知書、報告財產令等文書后沒有了下文，半年甚至幾年沒有采取任何執行措施，申請執行的行政機關進退兩難，頗有怨言。這些情況不損于司法權威，不利于社會關系的穩定。在部分行政非訴執行案件中，承辦人并未全面開展調查，到一定的時間，將案件作終結本次執行程序予以結案處理。另外，從檢察監督工作發現的情況看，法院還存在未全面執行到位的問題，有的是在被執行人繳納一定的罰款后結案，有的在存在罰款本金和逾期加處罰款或滯納金的情況下，只執行本金，有的在既處罰款又有責令恢復原狀、限期拆除、交還土地等內容情況下，只執行罰款就了結案件。

（三）執行程序不規范

在行政非訴執行案件中，有不少案件適用公告送達，但很多并未記明采取公告送達的具體原因，也未記明公告送達的經過。部分案件中，法院以延期執行為由裁定中止執行，但申請人并未向法院表示延期執行。部分執行裁定書顯示該裁定是經合議庭合議后作出的，但實際上并未經過合議，無合議庭筆錄。另外，部分案件終結本次執行程序不規范，沒有在終結本次執行程序前向申請執行人反饋案件執行情況，詢問其對終結本次執行程序是否有異議，沒有充分保障行政機關作為申請執行人對案件執行情況的知情權，容易滋生司法腐敗問題。

（四）行政非訴案件沒有單獨管理

雖然說行政非訴執行案件同其他類型的執行案件并無本質上的差別，但行政非訴執行案件的特征，決定了法院應對該類案件的執行工作進行統籌管理。從社會治理層面看，“非訴行政執行制度發揮了司法監督和權力制衡功能，具有糾正行政紕漏、規范公權力運作、維護法律規則的監督功能，又有保障公民人身權和財產權、紓解社會壓力和公私沖突的善治價值。非訴行政執行制度的運行實則嵌入于政府與公民之間復雜的互動關系，反映著權力與權利之間的互動與博弈。”[3]S縣檢察院在監督工作中發現，S縣法院并未在辦案系統或日常工作中對行政非訴執行案件的強制執行問題進行專門化管理。

（五）行政機關怠于申請執行

以S縣法院為例，近年來該院受理的行政非訴執行案件數量平均每年約30件。但實際上，S縣各行政機關符合申請強制執行的案件數量遠遠不止這個數量，行政機關普遍存在怠于申請執行的現象。另外，有的行政機關認為已經向法院申請強制執行，后續強制執行工作應由法院負責，遂在收到法院準予執行行政裁定書后便作結案處理，沒有對執行工作跟進配合，公共利益受損的情況長期遭受忽視。

當然，上述五個方面的行政非訴執行問題中，很多是法院執行案件的共性問題，比如“終本”程序、未窮盡調查措施，但是不容忽視的是，還有一些是行政非訴執行中才凸顯出來的問題，比如法院未全面執行、行政機關怠于申請執行等。這些問題若得不到有效解決，將會損害法律權威，損害國家和社會公共利益。

三、完善行政非訴執行檢察監督的對策和建議

要做好行政非訴執行監督工作，需要準確把握行政非訴執行案件的特點，多角度、全方位發力，做到行政非訴執行工作的“穿透式監督”。

（一）加強外部協作

一方面，通過信息溝通反饋、定期座談、會議互邀、交流通報等形式，定期與法院溝通、協調，爭取得到法院對執行監督的理解、支持。在制作檢察建議時，提高針對性和說理性，通過送檢察建議上門、召開座談會說明問題等方式，達成共識，取得理解，贏得監督的實效。另一方面，當同級監督難以達到預期效果的情況下，可以將相關案件情況報告黨委、人大，保障檢察機關法律監督剛性，也可以提請上一級檢察院跟進監督，由上一級檢察院向同級法院或行政機關提出監督意見。

在當地黨委政府開展的一些專項活動中，或多或少地涉及到了非訴執行問題，檢察機關可以主動介入，開展“小專項”監督，促進依法行政和執行規范化。比如，S縣檢察院從S縣近幾年開展的違法碼頭整治、違章建筑整治等專項活動中，發現了一些行政非訴執行工作案件線索，為黨委政府中心工作提供了檢察力量。課題組在調研過程中發現，很多行政部門和基層鄉鎮政府對行政非訴執行檢察監督也有需求，希望檢察機關通過法律監督，督促法院加大執行力度。因此，檢察機關與行政機關之間的信息共享和協作機制，有著較為廣泛的實踐基礎。

（二）加強類案監督

S縣檢察院在監督實踐中發現，行政非訴執行案件中往往會表現出類案和共性問題。行政機關往往是就同一類案件，在同一時間段或分階段集中向法院申請強制執行。對此，檢察機關可以適當擴大辦案規模，形成好的辦案經驗。比如，S縣檢察院監督的3件涉及國土部門的行政非訴執行案件，被執行人都是違法占地經營的駕校，法院都強制執行了罰金，但都未對退還土地執行到位。S縣檢察院發出檢察建議后，相關駕校迫于檢法兩家的壓力，退還了違法占用的土地，S縣檢察院對該類問題集中向當地國土部門作了反饋，取得了良好的辦案效果。

檢察機關在開展行政非訴執行監督時，可以樹立類案監督思維，剖析個案背后的共性問題，進行深層次監督。正如山東青島地區某檢察院通過實踐探索發現，“檢察機關及時發現行政監管、司法裁判等環節存在的深層次問題并開展行政非訴執行類案監督，既是發揮行政檢察‘一手托兩家功能作用的客觀需要，也是破解基層行政檢察尤為薄弱難題的有效途徑。”[4]

（三）加強內部協作

加強檢察機關內部協作關系，實現行政檢察業務與民事檢察業務、公益訴訟工作業務之間互通，嘗試“一案兩監”。如行政非訴執行監督與行政公益訴訟，都發揮著制約行政權的作用，實踐中，要把握行政非訴執行監督與行政公益訴訟的交叉點，做到合理分工，同向發力。兩者雖然都是對行政機關的監督，但行政非訴執行監督的側重點，更多在于行政機關申請法院強制執行后，法院裁定由行政機關強制執行而行政機關未及時執行，以及行政機關未及時申請法院強制執行的情形。對于司法工作人員涉嫌濫用職權、玩忽職守犯罪的，可按照管轄權限依法移送刑事執行檢察部門立案偵查。

（四）靈活適用監督方式

針對在行政非訴執行監督案件中發現的行政機關或法院存在制度不健全、執法不規范、管理不完善等方面問題時，除可以提出糾正違法活動的檢察建議外，基層檢察機關也可以按照《人民檢察院檢察建議工作規定》第11條，提出改進工作、完善治理類的檢察建議，積極促進社會管理創新。而且，在監督方式上，還可以通過白皮書、年度報告、專項報告等形式，推動源頭性和制度性問題得以解決。另外，化解行政爭議是最高檢確定的新時代行政檢察新格局的重要內容之一，行政非訴執行檢察監督中，實質化解行政爭議、促進案結事了是檢察機關應當積極追求的目標。

（五）借助“外腦”提升能力

對于行政非訴執行監督案件，可以適時在部門間開展集體討論，吸納不同部門意見，提高辦案人員綜合素質。同時，利用好檢答網，解答疑難復雜問題。涉及疑難、復雜的行政非訴執行監督案件，可以邀請法學專家、法官、律師等參加評議、咨詢和研判。涉及類案或者具有典型意義的案件，要貫徹落實“能聽證盡聽證”的司法政策，利用公開聽證的方式對案件進行公開審查，聽取不同意見。另外，可以采取適當的方式，主動上門向各政府職能部門和鄉鎮人民政府取經，聽取他們對非訴執行工作的意見和建議，摸排案件線索。

（六）因地制宜做好宣傳工作

可以采取公開聽證、典型案例宣傳等形式，加強宣傳工作。對于涉及面廣、涉及利益重大的行政非訴執行監督案件，可以邀請黨委政府、人大代表、政協委員參加，依托黨委政府，破除矛盾阻力，爭取社會各界的理解和支持。在辦好案件的同時，講好行政非訴執行檢察監督工作的故事。另外，可以充分利用檢察機關“兩微一端”加強宣傳力度，讓檢察機關服務中心大局、保障民生民利的典型案事例為廣大人民群眾所知曉，進而支持檢察機關的行政非訴執行監督工作。

（七）配齊配強監督力量

檢察機關應當立足長遠，培養一支對行政非訴執行領域業務精通、素質過硬的行政檢察隊伍。通過業務交流、邀請專家學者做專題講座、組織業務競賽和精品案件評比等活動，督促行政檢察人員邊干邊學，積累工作經驗，提高研究和發現問題的能力、準確運用法律的能力以及文書說理的能力，確保案件質量和監督效果，發揮行政非訴執行監督的更大價值。

*本文系安徽省人民檢察院2021年度檢察理論研究課題“行政非訴執行問題研究”（WJ202119）的階段性成果。

**課題組負責人：蔡綠山，安徽省宿松縣人民檢察院黨組成員、副檢察長，四級高級檢察官[246500]課題組成員：柴先鵬，安徽省宿松縣人民檢察院第二檢察部副主任，三級檢察官;吳瓊，安徽省宿松縣人民檢察院綜合業務部副主任[246500]

[1] 張相軍：《2021年行政檢察研究綜述》，《人民檢察》2022年第4期。

[2] 同前注[1]。

[3] 孟天廣、王翔：《國家社會關系視角下的非訴行政執行制度：基于司法大數據的分析》，《治理研究》2019年第6期。

[4] 賀世國、劉迪：《行政非訴執行類案監督的基層探索》， 《人民檢察》 2020年第16期。