鄉(xiāng)村人民調解運行的現(xiàn)實困境及路徑選擇

摘要：人民調解作為一種非訴訟糾紛解決方式，在預防和化解社會矛盾糾紛、維護社會秩序和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。目前，我國鄉(xiāng)村人民調解在運行過程中存在人民調解委員會虛置、人民調解員隊伍建設不力、糾紛化解功能弱化、調解協(xié)議執(zhí)行效力不足等問題。通過對江蘇昆山、江西共青城、貴州桐鄉(xiāng)等地的實踐考察發(fā)現(xiàn)，其“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、“鄉(xiāng)賢會”模式和“分片包保”模式為其他地區(qū)提供了有益的經(jīng)驗啟示。各地可從完善人民調解委員會機構設置、提升人民調解員職業(yè)化專業(yè)化水平、強化人民調解處理矛盾的基礎性作用、保障調解協(xié)議的執(zhí)行力等方面促進鄉(xiāng)村人民調解高效運行。

關鍵詞：鄉(xiāng)村人民調解；調解員職業(yè)化；糾紛化解功能；調解協(xié)議執(zhí)行力

基金項目：陜西省教育廳人文社科專項項目“陜西農村社區(qū)社會組織參與基層治理創(chuàng)新法律問題研究”（18JK0304）；西安財經(jīng)大學2020年研究生創(chuàng)新基金項目“鄉(xiāng)村人民調解運行的現(xiàn)實困境及路徑選擇”（20YC042）。

作者簡介：劉玲，西安財經(jīng)大學法學院（陜西西安710061）。

中圖分類號：D926文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0052-07

近年來，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的推進，大批農村人口進城務工，封閉傳統(tǒng)的農村熟人社會逐漸瓦解，導致鄉(xiāng)村人民調解委員會的糾紛化解功能不斷弱化，司法救濟手段被廣泛運用。完善鄉(xiāng)村人民調解運行機制、明晰鄉(xiāng)村人民調解機構權責范圍、加強調解員隊伍專業(yè)化建設是促進鄉(xiāng)村人民調解委員會公信力回歸的必由之路，對維護鄉(xiāng)村社會和諧、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展具有深遠影響。筆者通過對江蘇昆山等地的實踐考察，總結幾地的創(chuàng)新經(jīng)驗，提出完善鄉(xiāng)村人民調解制度運行的相關建議。

一、鄉(xiāng)村人民調解的內涵及功能

鄉(xiāng)村人民調解的運行是鄉(xiāng)村糾紛解決和秩序建設的重要組成部分。分析鄉(xiāng)村人民調解運行的困境，首先應明確鄉(xiāng)村人民調解和人民調解委員會的內涵和功能。

（一）鄉(xiāng)村人民調解的內涵界定

2011年開始施行的《中華人民共和國調解法》指出，人民調解是指在出現(xiàn)矛盾糾紛時，各級人民調解委員會出面了解案件情況，從實際出發(fā)，幫助雙方當事人客觀分析事實，助其擇取最佳解決辦法，并巧用說服、規(guī)勸、疏導等手段，促使兩方當事人通過平等協(xié)商自愿達成調解協(xié)議。從調解主體來看，人民調解工作由人民調解委員會組織實施。從調解內容來看，調解的范圍僅限于民間糾紛，2002年9月出臺的《人民調解工作若干規(guī)定》第二十條明確指出，民間糾紛包括發(fā)生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。從調解方式來看，人民調解是基于當事人自主自愿的原則，利用情、理、法相結合的手段，在平等協(xié)商的基礎之上達成調解協(xié)議。

（二）鄉(xiāng)村人民調解的功能

1.及時處理鄉(xiāng)村矛盾糾紛。化解矛盾糾紛是鄉(xiāng)村人民調解最基本且最重要的功能。在人民群眾的權利意識持續(xù)高漲的今天，如果對關系老百姓切身利益的小矛盾放任不管，很可能會使矛盾激化。此外，人民調解作為一種獨立的糾紛解決方式，與司法手段相比具有便捷、低耗的天然優(yōu)勢，并且能在矛盾發(fā)生的第一時間介入，及時發(fā)揮效能，消解誤會、舒緩積怨，是化解鄉(xiāng)村糾紛的“第一道防線”[1]72，可以阻卻惡性事件的萌發(fā)。

2.促進鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和諧。鄉(xiāng)村人民調解秉承公平公正之原則，將道德和人情因素考慮在內。在調解過程中，始終重視當事人之間的友好協(xié)商，為矛盾雙方搭建平等溝通的橋梁，在解決問題的同時，還積極維護家庭內部的親情和鄰里之間的鄉(xiāng)情，有效減少情感的對立。它以當事人的合意為基礎，注重維持熟人社會的穩(wěn)定秩序，有利于促進鄉(xiāng)村社會的和諧，推動農村社會健康有序發(fā)展。

3.敏銳感知鄉(xiāng)村秩序變化。一方面，人民調解委員會可以發(fā)揮糾紛預警器的作用。調解員熟悉村情民意，可敏銳捕捉風險隱患并提前采取措施予以規(guī)避。另一方面，隨著我國城鄉(xiāng)一體化的加速推進，鄉(xiāng)村環(huán)境日趨復雜，新問題層出不窮，矛盾主體更為多元，糾紛形式更為復雜[2]。因外出打工引發(fā)的新型糾紛逐漸顯露，如婚外情、留守兒童人身安全問題等。鄉(xiāng)村人民調解委員會應正視新時代出現(xiàn)的新情況新問題，采取多種方式積極維護正常的鄉(xiāng)村秩序。

二、鄉(xiāng)村人民調解運行的現(xiàn)實困境

近年來，雖然鄉(xiāng)村人民調解的功能和作用日益受到關注，但在調解工作開展過程中也逐漸顯露出一些問題，如調委會機構設置、調解員隊伍建設、調解功能發(fā)揮、調解協(xié)議執(zhí)行效力確認等方面還存在一些不足。

（一）人民調解委員會機構虛置

1.村委會與村人民調解委員會存在“一班人馬兩塊牌子”的問題。村人民調解委員會是鄉(xiāng)村人民調解工作的執(zhí)行主體，一般作為村委會的內設機構而存在。依據(jù)相關法律規(guī)定，人民調解委員會委員由村民會議或村民代表會議推舉產生，人民調解員則由人民調解委員會根據(jù)實際需要面向社會聘任。在未聘任人民調解員的村莊，村委會干部是調解村民糾紛的骨干力量。村民出于對村干部的信任，多數(shù)時候會推舉村干部為人民調解委員會委員，也有些村莊不經(jīng)過村民推舉直接安排村委會成員兼任調解員，致使村人民調解委員會的獨立性和自治性難以保障。此外，村干部兼任人民調解員，除了要處理日常公共事務，還需調處多種多樣的村民糾紛，難免顧此失彼，不利于鄉(xiāng)村人民調解工作的順利開展。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會代辦村人民調解委員會工作。黨和政府歷來高度重視基層糾紛化解工作，依照《人民調解委員會組織條例》，人民調解委員會的指導和監(jiān)督工作由各級司法行政部門與人民法院配合完成，其中，要求司法行政部門的指導系統(tǒng)全面，覆蓋人民調解委員會組織隊伍建設與日常工作等各個環(huán)節(jié)。基層司法所作為司法行政機關的派出機構，承擔著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村人民調解委員會的指導工作。但是，各地司法所主要集中在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會的指導上，對村人民調解委員會的關注度明顯不夠。而且此類工作彈性較大，大部分司法所沒有明確的目標和計劃，指導工作不定時不定量，很少輻射至村一級。長此以往，隨著鄉(xiāng)村矛盾的多樣化與復雜化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊兩級人民調解委員會難以有效銜接，村里的調解員不能解決的一些矛盾糾紛，需由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會增派人員幫忙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會不堪重負，村人民調解委員會幾近虛置，這種不平衡狀態(tài)不利于鄉(xiāng)村人民調解工作的有序運行。

（二）人民調解員隊伍建設不力

1.人民調解員遴選、培養(yǎng)不科學。第一，調解員隊伍準入門檻低。隨著調解案件的復雜化、調解程序的規(guī)范化，以舊標準遴選的調解員，其綜合素質已經(jīng)難以滿足當前調解工作的需要。此外，人民調解員年齡結構不合理，多為退休老人和剛畢業(yè)的大學生。年長者工作經(jīng)驗豐富但文化水平有待提升，不了解年輕人的心理；年輕者則社會經(jīng)驗不足，處理糾紛時說服力不強，調解工作常陷入窘境。第二，調解員隊伍缺乏穩(wěn)定性。目前的鄉(xiāng)村人民調解員隊伍中，兼職調解員占比高，流動性大。年輕的專職調解員經(jīng)驗不足，入職后上手慢，往往需要一個過渡期，但由于調解員工作煩瑣、收入低微，鄉(xiāng)村調解員職位常常淪為專職調解員實踐鍛煉的臨時跳板，適應期長而服務期短。第三，調解員日常培訓不到位。鄉(xiāng)村矛盾糾紛環(huán)境日益復雜多樣，調解員只有不斷擴充多領域相關知識，才能勝任調解工作。專業(yè)的調解技能亦需通過培訓來學習，除了良好的溝通交流能力，人民調解員調解語言的準確性直接影響工作程序的規(guī)范性。現(xiàn)階段，村人民調解員的業(yè)務培訓工作多由縣級人民政府司法行政部門和基層人民法院負責，大部分地區(qū)能按要求定期開展，但普遍存在培訓內容單一、流于形式等問題。

2.人民調解員激勵機制不足。《中華人民共和國調解法》明確規(guī)定，各級人民調解委員會調解民間糾紛，不向雙方當事人收取任何費用。因此，除地方政府和村委會提供的基礎保障外，村人民調解委員會沒有其他經(jīng)費來源。激勵機制也鮮有涉及，僅在第六條提到對有突出貢獻的調解員進行表彰獎勵。各項工作的開展離不開人力財力物力的支持，調解員補貼、辦公設備采購等，都需要資金投入，而每一筆開支均需政府嚴格審批。人民調解機構自身造血能力的缺失，不僅加重了政府負擔，其發(fā)展也受各地財政狀況的制約，難以調動人民調解員的積極性和主動性，吸引高學歷高素質人才加入調解隊伍更是淪為空談[3]。當今時代是注重知識性和專業(yè)性的時代，職業(yè)化程度低、薪酬少且穩(wěn)定性不足的人民調解員隊伍，很難保持恒久的內生活力，有時甚至難以取得當事人的信任，使調解工作舉步維艱。

（三）矛盾糾紛化解功能的弱化

1.鄉(xiāng)村矛盾的類型漸趨復雜。當前，農村利益主體逐漸多元化，矛盾主體增多，有些矛盾彼此關聯(lián)、相互疊加，形成了多種新型矛盾。究其原因，乃是鄰里關系日漸淡漠疏遠，利益考量超越情感判斷，鄉(xiāng)村原有的地方性共識不斷減弱，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理要素如村規(guī)民約的約束力降低，村民內部團結出現(xiàn)問題[4]。另外，家庭內部贍養(yǎng)老人、撫育子女的矛盾層見疊出，當事人相互推諉，新舊矛盾交叉堆積。在婚姻方面，天價彩禮、外出務工者婚外情等問題時有發(fā)生。這些矛盾糾紛阻礙鄉(xiāng)村社會安定有序發(fā)展，也給鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來困擾。矛盾主體的多元化和矛盾類型的多樣化給人民調解工作帶來挑戰(zhàn)，人民調解員對新糾紛認識不透徹、專業(yè)知識儲備不足，調解工作很難達到預期效果，公信力大大減弱。

2.鄉(xiāng)村干部的參與積極性降低。城市與農村之間的雙向人口流動日漸頻繁，大批村民進城務工，常駐型村民數(shù)量不斷減少，同時也有土地承包商等外來人口進駐農村，過去相對閉塞的熟人社會逐漸呈現(xiàn)開放姿態(tài)。村民家庭收入的來源也趨于多元化，村莊原先以血緣和地域為根基的互幫互助的鄉(xiāng)鄰共同體呈現(xiàn)分離態(tài)勢，村集體凝聚力明顯降低。在此情況下，村民委員會在鄉(xiāng)村社會中的地位日益邊緣化，村干部話語權式微[5]。因此，依附村民委員會開展工作的人民調解委員會的權威性更無從談起，村干部調和矛盾糾紛的效果大不如前。一方面，村民對村干部的依賴心理和信任感逐漸減弱；另一方面，村干部對調解工作的積極性、主動性不強，存在“事不關己”的旁觀者心態(tài)。由此可見，村干部在人民調解工作中的主體地位正在弱化。

3.司法救濟手段得到廣泛運用。首先，鄉(xiāng)村糾紛解決方式漸趨多元化。隨著普法工作在全國范圍內開展，農民的權利意識和法律觀念不斷增強，農村不再是只講情不談法的封閉地域[6]。在面臨矛盾糾紛時，農民會依據(jù)實際訴求從多種糾紛解決方式中擇取最優(yōu)選，人民調解不再是首選。其次，新時代村民對訴訟手段的接受程度更高。城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展使許多農民離開了父輩賴以生存的土地，在城市尋求發(fā)展。他們眼界逐漸開闊，維權意識不斷增強，將私人恩怨公開化、透明化不再被認作是有失體面之事。再次，村民更加看重訴訟手段的實效性和強制力。過去，許多農村家庭因為高昂的訴訟費，對訴訟途徑望而卻步，2007年《訴訟費用交納辦法》正式實施，訴訟費用標準降低。訴訟的權威性加上成本的低廉化，使得法院訴訟逐漸成為更多民眾理性權衡后的最終選擇。在此情況下，司法救濟手段之外的解紛渠道如鄉(xiāng)村人民調解、仲裁等的生命力有所減弱。

（四）調解協(xié)議的執(zhí)行效力不足

1.調解協(xié)議不規(guī)范影響其執(zhí)行。《中華人民共和國調解法》明確規(guī)定了人民調解協(xié)議中應寫明的內容、生效要件和生效日期等，尤其是協(xié)議內容，需涵蓋雙方基本情況、糾紛主要事實、爭議點、雙方責任承擔等多項。但由于不同地區(qū)管理部門審查嚴格度參差不一、村人民調解委員會組織不規(guī)范、調解員綜合素質較低等原因，最終簽訂的調解協(xié)議書的形式要件往往有不符合要求之處。例如方言土語較多、語句有歧義等，影響調解協(xié)議的執(zhí)行。將不符合規(guī)范的調解協(xié)議書拿到法院申請司法確認時也會被法院拒絕。

2.司法確認制度具有局限性。《中華人民共和國調解法》規(guī)定當事人達成的調解協(xié)議具有法律約束力，但在人民調解協(xié)議實際執(zhí)行過程中，這種約束力具有局限性，大多時候還得依靠當事人的自覺和人民調解委員會的監(jiān)督。根據(jù)最高院相關司法解釋，雙方當事人協(xié)商達成的人民調解協(xié)議具有民事合同性質，簽訂協(xié)議后一方當事人拒不履行或反悔的，另一方當事人可以通過訴訟途徑，請求法院審查協(xié)議的合法性。只有經(jīng)得起法院的依法審查，調解協(xié)議的效力才能得以證明。對于人民調解員而言，竭力促成的調解協(xié)議有時卻得不到法院確認，容易產生挫敗感。而從糾紛當事人角度看，更是深感浪費時間精力，對調解工作產生誤解，認為調解本就是“假把式”，客觀上會降低鄉(xiāng)村人民調解委員會的公信力，不利于鄉(xiāng)村人民調解工作的有序推進[7]。

三、鄉(xiāng)村人民調解運行的實踐考察與經(jīng)驗啟示

在人民調解模式開拓方面，江蘇昆山、江西共青城、貴州桐鄉(xiāng)等地區(qū)走在改革前列，其調解模式各具特色，相關成熟經(jīng)驗值得國內其他地區(qū)借鑒。

（一）鄉(xiāng)村人民調解運行的典型實踐

1.江蘇昆山的“互聯(lián)網(wǎng)+”模式。昆山市人民調解委員會搭建了智慧社區(qū)線上服務平臺，并在其中設置了“人民調解”預約板塊。平臺收到群眾訴求后，準確定位糾紛發(fā)生地，就近指派人員了解情況，在規(guī)定期限內調處完畢并提交反饋報告。當調解無效或在調解過程中遭遇瓶頸抑或有特殊情況發(fā)生時，可向平臺提交申請，按規(guī)定程序將糾紛回流，調處中心評估后另行安排。微信公眾號、微信群可承擔傳送調解告知書、證據(jù)材料及調解協(xié)議的任務，后臺還免費提供法律咨詢服務。這種“一站式”服務模式能讓群眾享受到更精準更快捷的服務，有效提高了人民調解委員會的法律服務水平。

2.江西共青城的“鄉(xiāng)賢會”模式。鄉(xiāng)賢會是由各區(qū)（縣）鄉(xiāng)賢自主自愿聯(lián)合組成的集咨詢與解紛為一體的社會組織[8]，主要有以下兩種工作模式。一是服務參事，會員上報個人基本情況，會長依據(jù)其居所和個人特長為其定向分配服務崗位，使會員們各盡其能，為附近居民提供服務。二是活動參事。鄉(xiāng)賢會內部分為若干小組，有協(xié)助調解糾紛的“和事佬”、為村民答疑解惑的“知心隊”、為鄉(xiāng)風文明建設把關的“督導組”、為困難家庭提供志愿服務的“公益團”、指導村民擇業(yè)致富的“導師組”等，助力村民生活的方方面面。同時，鄉(xiāng)賢會還充分利用騰訊會議等線上平臺，建立日常溝通機制，隨時隨地交流工作進展，反饋群眾意見。

3.貴州桐鄉(xiāng)的“分片包保”模式。為了調動村委會成員及人民調解員的工作積極性，加強責任意識，桐鄉(xiāng)市在農村工作考核體系中增設了糾紛化解能力一項，與其他村務工作同部署、共審查，并嚴格獎懲。一方面，明確責任主體，村支書和駐村干部為第一責任人，村民小組組長作為直接責任人參與并監(jiān)督調解工作。領導干部劃區(qū)指導，包協(xié)調、包解決、包穩(wěn)定，保障其分管區(qū)域內調解工作的有序推進。另一方面，桐鄉(xiāng)設立了人民調解專項工作督導組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委和組織辦干部帶頭，組織人員對各村調解委員會的解紛能力進行督查考核，每月通報，每季度排名公示，并于年終啟動綜合評分機制，促使鄉(xiāng)村人民調解委員會不斷精進業(yè)務水平。

（二）鄉(xiāng)村人民調解運行的經(jīng)驗啟示

1.開發(fā)智慧鄉(xiāng)村線上調解平臺。近年來，信息技術的發(fā)展和智能手機的普及為線上調解工作的開展提供了可能。各地應積極開發(fā)智慧鄉(xiāng)村線上調解平臺，不斷優(yōu)化平臺設計，擴展適用人群，使更多村民享受更高效周到的調解服務。另外，線上調解可以作為線下調解的補充在特殊時期發(fā)揮作用。例如，自2020年春節(jié)至今，受新冠肺炎疫情的影響，線下調解多有不便，若能充分利用線上調解平臺，諸多矛盾糾紛就能更快得以解決。各村人民調解委員會還可以開設普法宣傳教育小窗口，開展線上有獎問答活動，充分發(fā)掘微信公眾號等新媒體的效用。

2.鼓勵鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村糾紛調解。鄉(xiāng)賢這一群體與農村社會調解員內在契合度較高。首先，鄉(xiāng)賢熟悉本鄉(xiāng)本土情況，且有深厚的生活智慧，分析和解決問題能力較強，在調解過程中能快速厘清糾紛原委，定位問題根源，并及時用村民易于理解和接受的語言提出解決建議。例如，鄉(xiāng)賢可以將繁復的法律條文轉化為簡潔平實的語言，有助于當事人在較短時間內理清頭緒，將損失降到最低。其次，鄉(xiāng)賢在村內的威望不是由政府或其他機構賦予的，他們或學識淵博，或財力雄厚，或智慧過人，或人脈廣泛，因而受人尊重，在村內的影響力毋庸置疑。相比普通村民，他們更具“法律明白人”的潛質，可通過培訓發(fā)揮其村民與政府之間的橋梁和紐帶作用。

3.建立分組定期排查維穩(wěn)制度。桐鄉(xiāng)的成功經(jīng)驗啟示我們，以村級人民調解委員會為中心，建立糾紛定期排查維穩(wěn)制度大有裨益。首先，創(chuàng)建糾紛排查網(wǎng)絡，明晰權責并細化分工。在村委會干部的監(jiān)督下，全村劃片分區(qū)，人民調解員分組排查化解矛盾，每月開會匯報總結[9]。其次，嚴格責任追究，強化對各小組的督察。實行定期考核制，完善通報教育和誡勉談話程序，調動人民調解員工作積極性。再次，各調解小組在調解工作中遇到困難的，要向村人民調解委員會反饋，情況特殊的，應及時將調解動態(tài)上報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導小組辦公室，經(jīng)領導小組商議后給出處理意見。

四、鄉(xiāng)村人民調解運行的路徑選擇

（一）完善人民調解委員會機構人員設置

鄉(xiāng)村人民調解委員會機構建設不是一蹴而就的，要實現(xiàn)各級調委會功能和價值的最大化，首先要完善村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級人民調解委員會人員設置，明確兩級調解委員會的責任分工，實現(xiàn)二者的有效銜接。當前，一些自治能力尚不成熟的鄉(xiāng)村，其人民調解委員會進退維谷，功能難以發(fā)揮，村糾紛調解的任務實際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民調解委員會代為承擔[10]。因此，鄉(xiāng)村人民調解委員會的角色回歸應從劃清村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級調委會管轄范圍著手，并重視兩方的溝通和對接。根據(jù)兩級調解委員會的設置初衷及實際需求，村級人民調解委員會調解村民在日常生產生活中出現(xiàn)的小摩擦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會則主要負責各村調解委員會上報的棘手、復雜糾紛，并出面調和跨村、跨隊、跨組的糾紛。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調解委員會還應承擔對村級調解委員會進行業(yè)務指導的責任，逐步提升村調解委員會處理糾紛的能力和水平。

（二）提升人民調解員的職業(yè)化、專業(yè)化水平

1.提高人民調解員的遴選標準。一方面，優(yōu)化各學歷層級的招收比例，為人民調解員隊伍儲備人才。在高校召開宣講會，鼓勵畢業(yè)生加入人民調解員序列，逐漸提高學歷門檻。同時，在選拔高校畢業(yè)生時，應著重組建專業(yè)結構合理的調解團隊，盡可能多吸納法學專業(yè)的畢業(yè)生，使其學有所用。另一方面，適當降低兼職調解員比重，增加專職調解員人數(shù)，提升調解員隊伍的整體業(yè)務能力，實現(xiàn)專兼職優(yōu)勢互補。此外，還應建立科學合理的薪酬激勵機制以吸引人才、留住人才，如設置績效考核獎金、定期開展評優(yōu)表彰活動等。同時還應擴大遴選圈層，發(fā)揮退休的法務工作者如法官、檢察官、律師、警察的知識優(yōu)勢和經(jīng)驗優(yōu)勢，協(xié)助解決專業(yè)性較強的矛盾糾紛。

2.重視人民調解員的培訓工作。基層人民法院與司法行政部門應通力配合，搭建多層次培訓網(wǎng)絡，建立定期聯(lián)絡制度。司法行政部門對調解工作開展全面系統(tǒng)指導，包括日常工作督導、應急預案管理、調解員技能水平監(jiān)督等，制定計劃、增加頻率、提升效果；基層人民法院應從具體業(yè)務上對調解委員會進行科學指導，通過個案講評、法院旁聽學習、案件結果反饋匯報、座談會交流經(jīng)驗等形式，提高指導工作的專業(yè)性和實效性。對于一些專業(yè)技能，如與特殊群體（未成年人、聾啞人等）溝通的技巧、突發(fā)事件的應急處理、心理分析等，應組織針對性培訓和演練。還可選拔部分村人民調解員擔任人民陪審員和人民監(jiān)督員，在法庭上參與案件審理，通過實踐訓練培養(yǎng)其法律思維。此外，對人民調解員進行培訓時，應注重榮譽感和歸屬感的等思想層面的教育，通過宣傳先進人物事跡的方式，調動人民調解員的擔當精神和使命意識。

（三）強化人民調解處理矛盾的功能作用

20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了依靠民眾化解矛盾的“楓橋經(jīng)驗”，堅持矛盾不上交，及時就地解決，“捕人少，治安好”。就堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，習近平總書記多次作出重要指示，鼓勵各級黨委和政府發(fā)揚優(yōu)良作風，重視基層工作，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制[11]。新時代“楓橋經(jīng)驗”在人民調解的基礎上，更突出了法治思維和法治方式的運用。解紛方式是有適當分層的，司法手段處于金字塔尖，應當作用于較為復雜的矛盾糾紛，而村莊內部沖突大多較為簡單，應盡量在訴訟外化解。

從各地實際來看，有些地區(qū)的司法機關在糾紛調處問題上不堪重負，而人民調解則處于“門前冷落車馬稀”的窘境，主要原因是訴訟門檻和成本較低，且村民看重司法手段的強制效力。針對部分民事案件，人民法院會建議當事人選擇訴前調解方式。為提高普通糾紛的解決效率，有些基層法院還將法院調解與人民調解相銜接，設立人民調解窗口，但窗口調解員對村民關系不甚了解，解紛不夠及時有效，案件分流效果不理想。針對這一情況，應適當采用強制性方法調控訴訟門檻。一是“提門檻”，將案件按不同類別設置不同的收費標準，將部分普通常見案件的訴訟費用適當拔高，凸顯人民調解的低成本優(yōu)勢。二是“加門檻”，對于某些數(shù)量大、案情簡單的鄉(xiāng)村糾紛，如相鄰糾紛、家庭糾紛等，將人民調解程序前置，強制當事人訴前先接受人民調解，發(fā)揮人民調解“第一道防線”的基礎性作用。由此可重構金字塔型調處化解糾紛體系，為踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”提供保障，提高村民自治水平，實現(xiàn)解紛資源的良性配置。三是在鄉(xiāng)村內部開展利民惠民服務，組織一些村民喜聞樂見的文娛活動，改善村民委員會的邊緣化狀態(tài)，增強村集體凝聚力。

（四）采取多種措施保障調解協(xié)議的執(zhí)行力

1.人民調解協(xié)議司法確認制度應由司法審查制度取代，即允許雙方當事人在調解協(xié)議生效后30天內向法院申請司法審查，法院僅就調解程序的正當性、協(xié)議內容的合法性開展形式審查。人民調解協(xié)議具有民事合同性質，是平等的雙方當事人自愿達成合意的結果。協(xié)議由人民調解員幫忙起草，但協(xié)議內容完全是雙方當事人的真實意思表示，并未摻雜第三方的判斷。根據(jù)《中華人民共和國調解法》規(guī)定，調解協(xié)議自雙方當事人簽訂、人民調解員簽名并加蓋調解委員會印章之日起生效，這表明人民調解委員會對調解協(xié)議內容已經(jīng)進行過確認和審查。為了保障和解成果，尊重人民調解員的辛勤付出，應當保障調解協(xié)議的強制執(zhí)行力，并由調解委員會負責監(jiān)督。對于已經(jīng)調解結案的案件，應當明確專人進行跟蹤回訪，確保調解協(xié)議按時履行[12]。對拒不履行協(xié)議的當事人，人民調解委員會應做好督促工作，督促后仍拒不履行的，再選擇訴諸法院。據(jù)統(tǒng)計，在人民調解委員會的督促下，絕大多數(shù)達成調解協(xié)議的當事人都自覺依照協(xié)議履行了約定，僅有1%左右的當事人拒不履行[13]114，可見調解委員會具有獨立行使職能的能力。司法審查若能代替司法確認，不但可以降低案件再返法院審理的概率，也對調解工作提供了有力的監(jiān)督，更能體現(xiàn)正義與效率。

2.采取公證的手段保障調解協(xié)議的執(zhí)行力。協(xié)議雙方當事人可以依照法定程序，對涉及債權內容的調解協(xié)議向公證機關提出公證申請，通過公證方式確認其強制執(zhí)行力。公證機關接到申請后，由公證人員對調解協(xié)議內容的真實性、合法性展開全面核查，對符合公證條件的調解協(xié)議賦予強制執(zhí)行力。協(xié)議雙方如有任何一方違約，守約方即可依此向法院申請強制執(zhí)行。可見，公證方式一舉多得，不僅能使部分調解協(xié)議取得國家強制力保障，而且能為人民調解委員會和司法部門減輕工作壓力，也可以為當事人免除后顧之憂。

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責任編輯：趙春燕