漯河市實施以人為核心的新型城鎮化戰略的研究

宋璟

摘 要：2021年10月，河南省第十一次黨代會提出：全面實施“十大戰略”，要將實施以人為核心的新型城鎮化戰略作為“十大戰略”之一，為河南新型城鎮化和經濟社會高質量發展提供戰略支撐，也為現代化漯河建設指引了方向。

關鍵詞：以人為核心的新型城鎮化戰略;漯河市

城鎮化是經濟發展的兩大引擎之一，我國的城鎮化不僅是我國經濟增長，同時也是世界經濟增長的重要力量。改革開放以來，我國的城鎮化率從不足20%快速提高到60%以上，在擁有近14億人口的發展中國家以年均2000萬左右人口實現著城鎮化，堪稱世界城鎮化發展史上的一個奇跡。黨的十八大提出，堅持走中國特色特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路。2013年12月，召開改革開放以來第一次中央城鎮化工作會議，習近平總書記發表重要講話，首次系統提出了新型城鎮化理念。2015年第四次中央城市工作會議召開，為新型城鎮化工作指明了方向、提供了基本遵循。黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化，對新時代城鎮化發展作出重要部署。2020年10月29日黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“推進以人為核心的新型城鎮化”，明確了新型城鎮化目標任務和政策舉措。國家發展改革委根據每年新型城鎮化規劃編撰《國家新型城鎮化規劃》。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》進一步強調，要“堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”。這為我國深入推進以人為核心的新型城鎮化指明了發展方向，擘畫了宏偉藍圖。2021年10月，河南省第十一次黨代會提出：要確保高質量建設現代化河南，確保高水平實現現代化河南，全面實施“十大戰略”，在新征程上奮勇爭先，更加出彩。要將實施以人為核心的新型城鎮化戰略作為“十大戰略”之一，要堅持龍頭帶動和整體聯動相結合，推動中心城市“起高峰”、縣域經濟“成高原”，加快形成以中原城市群為主題、大中小城市和小城市協調發展的現代化城鎮體系，為河南新型城鎮化和經濟社會高質量發展提供戰略支撐，也為現代化漯河建設指引了方向。

一、2021年漯河市實施以人為核心的新型城鎮化戰略的取得的成就

城鎮化是伴隨工業化發展、非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是國家現代化的重要標志。在各部門的努力下，我市實施以人為核心的新型城鎮化戰略取得了重大歷史性成就。

（一）常住人口城鎮化率穩步提升

根據第七次全國人口普查結果，2020年我市常住人口城鎮化率達到54.8%。與2010年相比，2020年常住人口城鎮化率提高了15.6%。城鎮化進程加速明顯，城鎮化建設實現了“加速跑”，大規模的農業農村人口向城鎮遷移流動的趨勢仍在延續。初步預計，2021年常住人口城鎮化率與2020年相比，將提高1.5個百分點。

（二）新型城鎮化質量明顯提高

我市產業升級打出組合拳，在做強做大城市經濟的同時，激發縣域經濟活力，城鎮化的產業支撐動力明顯增長，為城鎮化提供了有力支撐。全市主要經濟指標增速位居全省前例，第三產業增加值增長11.5%，居全省第1位.中大恒源生物科技股份有限公司成功創建國家級企業技術中心。3家（中大恒源，豫中新材料，樂通源德福）企業成功申報為國家級專精特新“小巨人”企業，20家企業入選全省“專精特新”中小企業庫。全市郵政業務增速居全省第1位，快遞業務量增速居全省第5位。服務產業發展提質提速。全市服務業增加值同比增長11.5%，居全省第1位。通過協調推進百城建設提質工程和文明城市建設，全面提升城市建管水平。2021年完成129個老舊小區，29個棚戶區改造項目穩步推進，在建18個，全年新開項目2個，基本建成項目4個。漯河生活垃圾處理方式實現由填埋向焚燒發電的歷史性轉變。全市新建5G基站1066個，占年度任務的101%，實現了城市主城區連續覆蓋、重點區域全面覆蓋、5G產業發展和應用示范區域優質覆蓋。市全民健身活動中心建成開放。全市2021年新建雨污分流管網272公里。交通基礎設施不斷完善，公路、鐵路和水運等重大基礎設施建設有序推進。綠色城市建設扎實推進。環境空氣質量不斷改善，優良天數達到262天，比2020年增加9天。水生態環境質量穩定向好，全市8條國省控河流斷面水質達標率100%，澧河飲用水水源地水質持續穩定達標率100%。

（三）城鄉融合發展程度持續提高

我市堅持統籌落實新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略。2021年，我市居民人均可支配收入增長9.4%，居全省第3位。我市全面啟動鄉村建設行動，建立健全工作推進機制，在鄉村基礎設施建設、農村基本公共服務體系建設、農村人居環境整治提升等方面，順利實施了一批項目，推動城鄉融合發展。強力開展農村垃圾、生活污水、廁所革命、村莊清潔等專項治理行動。2021年新改建農戶廁所40339戶，農村生活垃圾有效治理率達到100%，黑臭水體基本消除，我市連續五年榮獲全省農村人居環境整治工作先進市。

二、漯河市實施以人為核心的新型城鎮化戰略存在的問題與挑戰

（一）存在的問題

1、新型城鎮化總體水平偏低

根據第七次全國人口普查結果，2020年全省常住人口城鎮化率為55.4%，而2020年我市常住人口城鎮化率僅為54.8%，還沒超過全省城鎮化率平均水平。根據《河南統計年鑒》，2020年我市GDP僅為1573.9億元，在全省排15位，與周邊的許昌、周口、駐馬店等地相比，仍有較大差距，居民收入和消費水平整體偏低，影響我市輻射帶動能力。

2、新型城鎮化發展內生動力不足

我市存在的人口紅利衰減，創新能力不足等問題，導致新型城鎮化發展的支撐能力不足。其中創新效能不高，人口吸引力不強。根據本市全國第七次人口普查公報數據，漯河常住人口相比2010年第六次全國人口普查時減少，成為人口凈流入城市。

3、縣城綜合承載能力不足

我市下轄兩縣——臨潁縣和舞陽縣。兩縣城鎮常住人口比重偏低。產業結構有待優化，服務業占比偏低，產業內部結構需要完善。舞陽縣第三產業在全市的排名偏低，產業基礎相對薄弱，人口就業吸納能力有限。兩縣產業仍以資源型、農產品加工型為主，傳統產業占比高、高新技術產業占比低、戰略性新興產業還未形成有效支撐，科技創新能力不足，新技術、新產品、新業態、新模式仍然較少。

4、人口老齡化問題嚴重

根據河南省第七次全國人口普查公報數據，我市60歲及以上占常住人口比重21.03%，高出0-14歲占常住人口比重0.96%，其中65歲及以上占常住人口比重16%，超出全省平均值，位居全省省轄市第2位。所以說本市是河南省老齡化程度較深的城市據調查顯示，全市2021年老年人口49.78萬人，共有各類養老機構102家，床位9922張，入住機構老年人5772人，護理人員1184名，護理員證書人員349名。根據國家標準和未來需求，我市養老護理人員數量偏少，專業護理人才嚴重不足，滯后于養老服務業發展。

（二）存在的挑戰

1、新型城鎮化建設面臨速度和質量的雙重壓力

從“九五”、“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”（不含2020年）這五個五年規劃的實際看，城鎮化率的年均增長分別為1.44、1.35、1.39、1.23和1.13個百分點，在保持快速增長水平的同時，也顯示出逐漸放緩的跡象。“十四五”時期城鎮化的速度將進一步趨緩。城鎮化速度不斷趨緩，為城鎮化品質提升和高質量發展提供了機會，這也成為我國城鎮化未來發展的主要特征。河南省作為農業人口大省，新型城鎮化發展將面臨速度和質量的雙重壓力。一方面，戶籍人口和常住人口城鎮化率均較低且相差較大，城鎮化任務較重。根據第七次全國人口普查數據，2020年河南省常住人口城鎮化率為55.43%，比全國平均城鎮化率低8.46個百分點，與北京（87.5%）、上海（89.3%）、天津（83.48）、浙江（72.17%）的城鎮化水平差距更大。在總體城鎮化速度放緩的背景下，河南城鎮化任務更加艱巨，壓力更大。另一方面，隨著經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段轉變，高質量發展成為新型城鎮化重心。這就倒逼河南省城鎮化從根本上轉變發展方式，從資源投入粗放、資源環境成本較高、居民需求滿足度較低的城鎮化模式，快速向“以人為本”、低耗費和低成本、資源高效配置的高質量發展方式轉變。

2、各類傳統和非傳統風險對城市運行帶來挑戰

隨著城鎮化進程的不斷發展，人口和各類要素的集聚，城市面臨的不確定性和各種風險也在不斷疊加，且集聚的規模和強度越大，面臨的風險和挑戰越大，風險管理已成為城市治理的重要內容。這些風險和挑戰主要包括突發性傳染病、地震、火災、洪涉、極端氣候災害、恐怖襲擊、群體性事件、金融危機、交通擁堵等傳統和非傳統安全風險和挑戰。河南省城鎮化率雖然較全國平均水平低，但也超過了55%，經濟社會快速向以城市型社會為主體轉變，大中小城市同樣面臨各種傳統和非傳統安全風險和挑戰，特別是2021年夏季鄭州、新鄉、開封、焦作、鶴壁、安陽、洛陽等城市遭遇百年難遇的極端暴雨災害天氣，給城市運營管理帶來巨大的風險和挑戰，暴露了城市運營管理的脆弱性和風險性。

3、城鎮化進程中面臨的資源環境約束日益突出

改革開放以來，我國城鎮化進程快速推進，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2020年的63.89%。然而，縱觀過去40多年城鎮化的推進模式，其是一種典型的粗放外延發展模式，集中表現為各城市熱衷于攤大餅式的“土地城鎮化”，土地開發過于粗放，能源消耗上以石化能源為主，高污染、高消耗、高排放，資源環境代價大、成本高，資源環境約束問題突出。作為欠發達地區，河南省城鎮化水平低、任務重，面臨的資源環境約束也比其他地區更加突出。

三、漯河市實施以人為核心的新型城鎮化戰略的對策建議

河南省第十一次黨代會報告指出，前瞻30年，謀劃15年，立足這5年。在新的歷史起點上，漯河市錨定“兩個確保”，全面實施以人為核心的新型城鎮化戰略，充分釋放城鎮化紅利，是加快建設現代化漯河的必然要求和有效舉措。

（一）主動融入鄭州都市圈

（《河南省新型城鎮化規劃（2021—2035年）》提出：推動鄭州都市圈擴容提質。優化重塑鄭州都市圈“1+8”空間格局。推進鄭州與開封、洛陽、平頂山、新鄉、焦作、許昌、漯河、濟源加速融合發展，著力構建“一核一副一帶多點”的空間格局。所以在此政策上，我市要主動融入鄭州都市圈。

1、發揮我市的產業優勢，做大做強

打鐵還需自身硬。第一加快培育食品龍頭企業步伐。支持雙匯、衛龍等龍頭企業通過兼并重組等方式走出國門，扛起行業領軍大旗。重點扶持一批市場前景較好、發展勢頭強的食品企業，培育一批50億以上的次龍頭企業或食品行業“單項冠軍”，為打造鄭州都市圈食品生產基地備足后勁。第二搭建國內一流食品產業發展平臺。第三強化食品名城宣傳推介。采用多種形式讓中國食品名城”品牌走遍全國。積極挖掘漯河本土特色食品，以各種形式用各種媒體平臺進行宣傳，讓我市更多產品傳遍祖國大地。

2、推進產業發展協同互補

第一立足我市食品產業、裝備制造、農業種植、綠色建筑、冷鏈物流等園區產業優勢，以雙匯、衛龍、南街村等本士企業為龍頭，加強與鄭州相關產業園區對接，大力發展“飛地經濟”“總部一生產基地”、產業鏈合作、整體搬遷等模式，謀劃一批合作項目，著力構筑鄭漯產業帶，以產業帶產業，以產業促產業，將我市產業園區打造成為鄭州都市圈產業協同、產業轉移最佳園區，為全省打造萬億級產業集群提供漯河支撐。第二支持我市優勢產業食品、物流、醫療器械等主動與鄭州開展產業對接，并向許昌、平頂山、周口等周圍城市互通互補。

3、發揮我市區位優勢，著力打造豫貨出海口

漯河是一個區位優越、交通發達的樞紐城市，素有“水旱碼頭”之稱，是國家二類交通樞紐城市。距鄭州新鄭國際機場不足一小時車程，石武高鐵、京廣、漯寶（豐）、漯阜（陽）4條鐵路和京港澳高速、寧洛高速、107國道及5條省道貫穿全境，構成全省重要的鐵路和高速公路“雙十字”交通樞紐。第一公路方面，加快推進107新線建設工程，并對漯河周邊路網進行延伸拓展。第二鐵路方面，努力打造鄭州都市圈經濟繁榮、通江達海的“南大門”。第三水運方面，著力提升漯河港航運能力，為承接鄭州集裝箱以及大宗貨物出江達海、順接“海上絲綢之路”提供堅實基礎，打造豫貨出海口。

（二）完善城市綜合功能，提升城市承載力

1、全面提升城市功能和品質

高質量編制國土空間規劃、城市總體規劃、市域一體化規劃，科學劃定“三條控制線”，合理規劃生產、生活、生態空間布局。提升城市功能和品質的重點是教育、醫療和住房保障。第一通過大力發展職業教育和基礎教育，為產業發展提供優質勞動力，并吸引周邊縣市農民工到漯河定居生活。第二大力發展高水平醫療，吸引更多人到漯河定居養老。第三提供價格優惠的公租房，吸引周邊農民到漯河就業。

2、加快完善新型城鄉關系

習近平總書記指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。現階段，漯河正處于城鎮化加速與提質、大力推進鄉村建設和鄉村振興的關鍵時期，加快完善新型城鄉關系，對實現以城帶鄉、城鄉融合發展，意義重大。構建新型城鄉關系，目的是通過城鄉在經濟、社會、文化、生態等領域的融合發展，有效解決城鄉收入差距明顯、城鄉要素流通不暢、城鄉基礎設施和公共服務均等化水平不高等問題，從而打破城鄉二元結構壁壘，釋放巨大的發展紅利。第一推進城鄉基本權益平等化。第二推進城鄉基本公共服務均等化。第三推進城鄉居民收人均衡化。第四推進城鄉要素配置合理化。第五推進城鄉產業融合化。

（三）提高農業轉移人口市民化水平

1、加大人才培養力度

第一將教育事業擺在優先發展的戰略位置。持續培養青年人才。依托漯河職業技術學院、漯河食品職業學院、漯河醫專、漯河技師學院、漯河第一中專等院校的食品加工技術、食品營養與檢測、護理等品牌專業優勢，以及信息技術、電子商務、電子技術應用特色專業，聚焦我省先進制造業、生產性服務業，加快培育更多技能人才、產業工人，打造技能人才培養基地。第二聚焦用工矛盾突出行業，強化企業主體作用，面向新生代進城務工人員大規模開展職業技能培訓。第三加強進城務工人員就業創業服務，推進勞務輸出工作信息網絡建設，提升用工培訓、管理維權等服務質量，持續開展“春風行動”等公共就業服務專項活動。

2、鼓勵和支撐人才落戶

第一深化戶籍制度改革，全面開放落戶限制。第二探索實施農村大學生、退伍軍人“來去自由”的落戶政策及返鄉創業就業人員落戶政策改革，推動城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，健全“人錢掛鉤、錢隨人走”和“人地掛鉤、以人定地”的政策體系，深化財政轉移支付、公共服務資源配置、農村“三權”、行政區劃優化等配套政策，推進常住人口社會保障、基本公共服務全覆蓋。第三優化人才落戶政策，提高人才落戶補貼福利。出臺更多富有吸引力的引才用才政策，在資金項目支持、住房保障、未來規劃、子女教育等多方面為人才提供全方位保障。第四加大“人人持證、技能河南”工作力度。

參考文獻：

[1]河南城市發展報告。2022：構建城鎮化發展新格局/王成哲，王建國主編。--北京：社會科學文獻出版社，2021.12（河南藍皮書）。

[2]2022年漯河市政府工作報告。

[3]河南省第七次全國人口普查公報。