新時代鄉村治理體系路徑研究

王園園

摘要：黨的十九屆六中全會指出，黨始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略，而鄉村有效治理是鄉村振興的重要基石，通過完善鄉村治理體系，可以助推鄉村振興戰略取得顯著成效。

關鍵詞：鄉村治理;鄉村多元主體;鄉村基層組織

新時代，推進鄉村振興戰略可以有效全面升級農業、全面發展農民、全面推進農村，可以解決社會主要矛盾，是推進偉大中國夢的必然要求。近年來，依靠精準扶貧、美麗鄉村、新農村建設等政策，鄉村發展持續發力，鄉村的經濟、基礎設施、公共服務等改善較大，但鄉村治理存在較多問題。鄉村治理體系是一項涉及政治、經濟、文化、社會、環境等多種因素的系統工程，需要多元治理主體平等參與，通過平衡利益、共享資源，使資源合理利用，公共利益實現最大化。新時代，需要以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，以自治、法治和德治相結合的治理模式為基礎，不斷探索并修正完善。

一、全球化視野中的鄉村治理模式

鄉村治理是現代化國家為了維護鄉村穩定、促進鄉村和諧、推進鄉村善治，對鄉村進行的從上而下的宏觀治理與鄉村社會自身從下而上推行自我改革相結合的策略。西方發達國家結合自身的發展情況，已逐漸形成了符合自身特點的鄉村治理模式。根據區域劃分，比較突出的是以日本、韓國為代表的東亞鄉村治理模式，以德國、荷蘭、瑞士、法國為代表的西歐鄉村治理模式，以美國、加拿大為代表的北美鄉村治理模式。

（一）東亞鄉村治理模式

日本和韓國鄉村治理的背景相似，都是因為長期執行城市優先發展、重點發展工業的戰略，導致鄉村發展落后、農業經濟衰退。為了振興鄉村，日本立足鄉土、結合各鄉村的實際情況，在政府的幫助和扶持下，通過大量資金注入，各個鄉村因地制宜培育出了自己的特色，比如菌類產業基地、魚類產業基地、羊產業基地等，并對這些農產品進行深加工，提高農產品的附加值，從而打造出了各個鄉村的品牌產品。韓國也是依靠政府的扶持，全面改善基礎設施，提高鄉村環境，同時優化農業生產方式，提高農業收入，并通過提高鄉民知識水平，讓鄉民提高能力，逐漸實現自我治理，從而激發鄉村振興的內生動力，實現農業現代化。

（二）西歐鄉村治理模式

西歐國家各國人口較少，隨著城鎮化的發展，留在鄉村的人口逐漸減少，為振興鄉村，西歐國家將美化鄉村環境，提高鄉村的生態價值作為重點。如德國在原有鄉村的基礎上，融合更多的文化、藝術和生態元素，通過長期的發展，鄉村實現了整體有序發展。還有瑞士，為實現鄉村社會的繁榮發展，通過政府投資和民間自籌的方式，提高鄉村的基礎設施和公共服務體系，并將鄉村與周圍風景融為一體，已經成為休閑娛樂、戶外旅行的常去之地。

（三）北美鄉村治理模式

北美鄉村治理模式包括美國城鄉共生性模式和加拿大伙伴協作型兩種模式，各有特點。美國的城鄉共生型模式主要是因為城市人口膨脹，過于擁擠，因此通過完善小城鎮的基礎設施，加強小城鎮的生態環境建設，分流城市人口。美國的城鄉共生型模式主要是在經濟高度發達的基礎上，通過區位優勢來實現鄉村發展。而加拿大的伙伴協作型模式改變了其他國家的那種政府主導型，主要通過整合各部門，建立與鄉民的新型伙伴關系，通過給鄉民提供更好的服務幫助鄉村發展，促進鄉村繁榮。

經過幾十年的完善，針對鄉村治理西方發達國家結合本國的實際情況采取了不同的措施和政策，盡管也有一些彎路，但是成效顯著，基本都已經實現了城鄉一體化。因此，我們應該學習國外鄉村治理的幾個成功經驗：一是要充分尊重鄉民的意愿，積極引導他們參與鄉村治理。二是保障鄉村治理的財政基礎。三是明確鄉村治理的核心是為以人為中心，為人民服務，這些對推進我國鄉村治理能力和治理體系現代化具有重要借鑒意義。

二、鄉村治理中政府的職能定位

黨的十九大首次提出鄉村振興戰略，并寫入黨章。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公共參與、社會保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序”，建設和完善鄉村治理新體系，作為鄉村振興戰略探索的一個重要組成部分，政府必須在其中發揮主導作用，既要從頂層設計，也要各地區因地制宜制定符合地方特色的規劃和措施。

（一）制定和完善相關法律法規

法治鄉村是鄉村治理的基礎，但當前針對鄉村的法治規范不足，鄉村部分領域存在規范空白或修訂不及時，鄉村不少糾紛的解決缺乏有效的法律法規支撐。這需要政府根據鄉村的實際情況，制定和完善各種法律法規。首先要完善選舉方面的法律法規，根據公正、公平、公開原則，細化選舉流程、監督等方面的法規，保證各環節有法可依。同時要增強村干部和鄉民的法治意識，美國法學家玻爾曼認為：“法律必須被信仰，否則它形同虛設”。由于長時間人治思想的影響，人治大于法治的理念已經深深植根于鄉民的心中，而要增強村干部和鄉民的法治意識，需要從以下幾個方面著手：一是專門組織司法機關等有關人員對鄉村干部以及鄉民進行法律宣傳，可以通過電影、戲劇、小品等群眾喜聞樂見的形式，讓鄉村干部和鄉民都能夠學習更多的法律知識，對法律敬畏，不敢越雷池半步，也學會用法律保護自己的權益，避免被侵犯。二是通過法律實踐體驗。在法院審理有關鄉村的案例，例如土地糾紛、鄰里糾紛、打架斗毆案件等，可以將這些案件的審理現場移到鄉村，有關鄉村干部和鄉民都可以到現場旁聽，讓他們親身體驗什么是法律，怎樣是違反法律及違反法律的后果。三是在鄉村可以建立法律咨詢中心。可以聘請司法部門等有關部門以及律師、法律教師等人員作為兼職人員，為鄉民提供有關問題的法律咨詢，讓鄉民學會用法律維護自己的權益。

（二）加強和完善鄉村基層制度建設

新時代，隨著社會主要矛盾的轉化，基層政府需要進一步加快職能轉變，進一步提升為人民服務、促進社會發展的能力，理清與村“兩委”之間的關系，簡政放權、還權于民，逐漸引導村民自我治理，依法實行自治。一方面，完善自治組織建設，創新自治機制。在現有的“兩委”以及監委的基礎上，建立健全群體組織、社會組織、經濟組織、合作社組織等。另一方面，提高鄉村基層工作者的待遇和職業發展空間，吸引優秀人才。“為政之要，莫先于用人”，千百年來的歷史告訴我們，政治之中最核心的就是人。鄉村治理中，基層工作者發揮著重要的引領和支撐作用，而要激發他們的工作熱情。為更好地激發他們的工作熱情，必須建立一套完善的激勵機制。首先可以借鑒經濟發達地區的經驗，選擇一些村兩委班子團結、集體經濟收入高、鄉村發展穩定的鄉村試行村干部職業化。參照當前的公務員管理辦法，村干部崗位職業化，享受與公務員相似的薪酬、社會保險等。對于工作特別突出的人員可以選拔到基層政府單位進入領導班子。破解了職業發展的天花板，保證了收入的提高，對于吸引更多優秀人才參與到鄉村治理提供了良好的基礎，也會激發他們干事創業的熱情。同時提高鄉村干部的收入水平，并給予完善的社會保障和福利，解決后顧之憂。其次，完善相關政策，吸引城市精英回鄉或下鄉競選鄉村干部。目前，按照我國法律有關規定，不是本村的人要參與選舉必須在本村居住一年以上，且經過全體村民或代表同意。

（三）加大政府投入，引入社會資本

為了給鄉村治理提供更加穩定的財政基礎，必須完善目前以競爭性為主導的項目制鄉村治理資金提供模式，應以均等化、普惠制標準提供鄉村治理的資金，也就是說既要注重項目的競爭性經費，同時普惠性提供鄉村治理經費，這是發達國家和地區的普遍做法。而對于能夠獲取利潤的項目，應以政府資金加社會資金，或全部引入社會資金的模式為主。政府的資金有限，而社會資金是龐大且追逐利潤的，鄉村和政府應加大宣傳，吸引更多社會資本參與到鄉村治理中來。

（四）正確引導新鄉賢，整合鄉村社會資本，充分發揮傳統文化治理和引領作用

新鄉賢，是新時代擁有豐富的資金、人脈、技術等資源，并愿意為鄉村經濟政治社會發展貢獻自己力量的人士。從來源而言，新鄉賢主要是政府、企事業單位人員。如何使他們能回來、干得好、留下來，是當前鄉村治理中的一項重要人才工作。

首先，政府主導。目前，雖然人才流動是市場的指揮棒在發揮作用，但政府可以通過實施一系列政策，為新鄉賢的回歸、發展提供幫助。一是加強人才引進。結合地方特色，制定符合實際需要的新鄉賢標準，通過配套的物質、精神等激勵方式，吸引更多愿意參與鄉村建設的新鄉賢人才回故鄉建設。二是完善創新創業政策。政府應將利益作為吸引新鄉賢的一個重要著力點，不斷優化創新創業政策，在稅費、用地、金融保險等具體領域給予照顧，讓這些新鄉賢能夠充分發揮其積累的財富和經驗，服務于鄉村建設。三是建立完善保障體系。為給新鄉賢提供更好的工作環境，消除后顧之憂，應與當地的與社會保障有關的各部門結合，為他們提供醫療、交通、住房等福利，避免因為流通造成福利障礙的不便。

其次，社會培育。新鄉賢不僅需要引進，同時也要做好培育工作。一是將基層政府工作中具有豐富治理經驗的退休人員聘到鄉村，既可以充分發揮他們的余熱，也可以讓他們老帶新，將其工作的經驗和知識傳授給工作在鄉村的新人，助力新鄉賢的成長。二是定期邀請工作在各領域的在外新鄉賢回鄉，讓他們對鄉村的各項工作給予指導，或者召開培訓班，讓他們將其先進的觀念和技術傳授給村干部和廣大村民，為鄉村培育一批新鄉賢。三是與有關機構合作，如科研機構、企業、高校等與鄉村有關的機構，可以將鄉村作為實訓基地，定期回鄉從事相關的研究工作，以此為契機，為鄉村社會培育更多的新鄉賢人才。

最后，文化涵育。新鄉賢文化來源于傳統文化，代表著崇德向善、見賢思齊等內涵，是鄉村文化建設的重要組成部分。通過營造和禮敬新鄉賢文化，塑造新鄉賢的文化涵育機制。一是充分挖掘傳統鄉賢文化中的積極因素。在傳統社會，鄉賢在鄉村治理中發揮了重要作用，長期形成的鄉賢文化已經深深地融入村民的生活習慣，如其中的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。結合各鄉村特點，繼承傳統鄉賢文化中的積極因素，通過開展尋找新鄉賢等活動，形成一種禮敬鄉賢的文化氛圍。二是創新鄉賢文化，增強鄉村凝聚力。新時代，學習和弘揚社會主義核心價值觀是時代主旋律。新鄉賢文化就是要將社會主義核心價值觀與傳統的鄉村民俗、家風、村規等結合起來，向鄉民展現更加積極健康的價值觀，消除過去那種鋪張浪費、封建迷信等價值觀，塑造風清氣正的鄉風，增強新鄉賢在鄉村的文化號召力，增強鄉村的凝聚力。三是通過文化建設增強新鄉賢參與鄉村治理的氛圍。隨著市場經濟的深入，人在生產關系中逐漸的作用逐漸增大。通過營造濃烈的文化氛圍，加強文化傳播，提升新鄉賢積極參與鄉村治理的積極性和效能。

三、提高社會組織化程度，實現鄉村多元主體治理

（一）維護鄉民在鄉村治理中的主體地位

在經濟社會發展的過程中，鄉村逐漸成為各種利益的交織點，社會矛盾的多發地，鄉民作為公共政策和公共服務的接受者，將他們作為治理的主體是鄉村善治的重要渠道。而信息公開是鄉民參與鄉村治理的前提。掌握更加全面真實的信息是鄉民在鄉村治理中擁有話語權的基礎。有關鄉民利益的各種信息必須以鄉民能夠了解的形式展開，比如面對面的溝通，而不是書面的報表，讓鄉民真實了解資金的來源和使用情況、項目的建設情況以及為鄉民帶來的福利，不僅讓鄉民的知情權得到保障，更加愿意參與鄉村治理，也避免了謠言的產生和傳播。同時，基層政府在治理中應充分重視鄉民的作用，給予他們更多的信任，鼓勵他們參與到鄉村治理的各個環節，鼓勵他們主動提出自己的意見和建議。最后，建立制度化平臺回應鄉民的訴求。通過積極反饋鄉民的合理訴求，讓鄉民感受到自己的見解能夠被聽到、自己的問題能夠被解決、自己的利益被維護，從而吸引更多的鄉民通過法治化平臺參與到鄉村治理中，避免了鄉村的不穩。

（二）重視合作社組織在鄉村治理中的重要作用

鄉村合作社組織是一種農業經營性主體，代表著鄉村經濟發展的新興勢力，他們擁有更多的資金和更先進的技術。通過合作社組織參與鄉村治理，可以建立良好的信任平臺，為鄉村建設籌措更多的資金，推動產業振興，保障鄉民的各種權益，充分帶動鄉民參與的積極性。同時通過合作社組織將鄉民組織起來，提高鄉民的話語權，壯大鄉村社會力量，提高鄉村治理的公共性，構建國家與鄉民之間的平衡點。

（三）調動城市、學校、企業及鄉村金融機構參與鄉村治理的積極性

鄉村治理的動力分為內生動力和外源動力，在充分激發內生動力的同時也要擴展外源動力。因為鄉村發展缺乏工業化階段，動力不足問題長期存在，外部來源僅依靠政府的力量是遠遠不夠的，因此，當前主要任務就是拉動社會力量與鄉村資源相結合。例如城市、學校、企業以及鄉村金融機構都屬于外生動力但又嵌于鄉村社會為鄉村提供專業化服務。一方面，通過自身擁有的各種資源推動鄉村發展。另一方面，通過發揮自身優勢拉動內生動力成長。比如，學校、企業等機構可以利用自身擁有的技術、管理經驗、人才等優勢加強對鄉村鄉民、村干部、新鄉賢的培訓，提高鄉村內生動力能力。城市、金融機構可以通過服務外包等形式，幫助發展鄉村集體經濟。基層政府可以將村級活動、糾紛化解等事務交給鄉民自組織，提高鄉民自組織的存在價值，發揮其更多的社會功能。企業作為鄉民直接服務的對象，一方面通過工資性收入幫助鄉民提高收入，同時可以通過開展文化建設幫助鄉民學習文化、法制、道德等各種教育知識，提高各種能力，提升他們對企業、對鄉村、對社會的認同感。

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（作者單位：中共濟源市委黨校）