整體智治：技術嵌入視野下基層治理現代化的路徑選擇

樊佩 陳建平

摘要：【目的/意義】推進基層治理體系和治理能力現代化，把制度優勢更好地轉化為治理效能，是實現國家治理現代化和落實鄉村振興的有效路徑。【方法/過程】圍繞技術的“效度”和“限度”，針對目前移動互聯網、大數據、區塊鏈等數字化技術“下沉”基層治理的賦能效果及數字化轉型的困境，提出相關對策建議。【結果/結論】研究認為：有效整合協調多元主體協同治理、轉變基層公職人員的治理理念、深化塊數據的集成整合、完善大數據技術、建立數字社會，實現整體智治，是加快基層治理數字化轉型的可行路徑。

關鍵詞：基層治理;整體智治;數字關系;塊數據

中圖分類號：F299.27 ???文獻標志碼：A ???文章編號：1637-5617（2022）02-0021-06

Overall Intelligent Governance：Path Selection of the Modernization of Grassroots Governance under the Vision of Technology Embedding

FAN Pei1，CHEN Jian-ping1，2

（1. College of Public Administration，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002，China;2. Rural Integrity Construction Research Center of Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002，China）

Abstract：【Objective/Meaning】It is an effective way to realize the modernization of national governance and implement the rural revitalization by modernizing the community-level governance systems and capacities and better translating the institutional advantages into the governance effectiveness. 【Methods/Procedures】By focusing on the “validity” and “limit” of technology，in view of the enabling effect of the “sinking” grassroots governance of digital technologies such as the mobile Internet，big data and block chain and the dilemma of digital transformation，some relevant countermeasures and suggestions were put forward for solving these problems. 【Results/Conclusions】The research showed that the feasible path to accelerate the digital transformation of grassroots governance was to effectively integrate and coordinate the collaborative governance of multiple subjects，change the governance concept of grassroots public officials，deepen the integration of block data，improve big data technology，establish the digital society，and realize the overall intelligent governance.

Key words ：grassroots governance ;overall intelligent governance ;digital relationship ;bulk data

整體智治是公共治理創新與信息技術革命的互動融合[1]。整體智治離不開整體治理和智慧治理，整體治理強調治理主體之間的有效協調，包括政府、社會組織、市場機構、自治組織和民眾個人協同治理，形成治理合力;而智慧治理強調治理主體對數字技術的廣泛應用。隨著社會的進步和人民生活水平的提高，互聯網、物聯網、微信群、QQ群等在基層社會得到廣泛使用，特別是在新冠疫情期間，充分運用“網格化+基層治理”的治理體系，廣泛動員廣大基層網格員積極投身疫情防控阻擊戰，為疫情防控工作提供了堅實保障。但是從現實來看，智能化技術在賦予基層治理新動能的同時，也給基層治理帶來了新的問題和挑戰。為此，本研究將在技術嵌入視野下，分析基層社會治理存在的問題及原因，探討大數據背景下推動基層治理現代化發展的路徑。

1 ???技術嵌入：基層治理現代化的一種路徑

基層治理現代化的實現是國家治理能力和治理體系現代化的前提。作為與人民群眾聯系最密切的政府治理主體，基層政府提供公共服務能力與水平的高低直接決定著其現代化水平，基層治理的目的就是為了滿足人民群眾的多樣化需求，實現公共利益。而智能技術是實現基層治理現代化的重要推手，近幾年，互聯網、物聯網、大數據、人工智能等現代化技術逐漸下沉到基層，電子政務的推行、門戶網站的開放、政府熱線的開通，有效推進了基層政府治理模式的轉變[2]，提高了基層政府資源整合的能力，加快了基層政府的辦事效率，提升了基層政府的服務能力和水平，增強了政府的威信力和公信力。總的來說，智能技術嵌入基層治理主要帶來以下變化。

1.1 ???一元主管轉向多元共治

黨的十九大報告指出，要加快構建共建共治共享的治理格局，在基層治理中，人人有責，人人負責，要充分發揮基層群眾的廣泛參與作用。隨著城鎮化進程加快，大量的農村人口外出務工，社區的流動人口也大量增加，這些人參與鄉村、社區事務的主動性很低。而隨著智能技術下沉到基層社會，大數據技術、微信群、QQ群在鄉村、街道廣泛使用，發揮了智能技術多元互動的功能，使廣大群眾能夠直接通過手機移動客戶端參與社區管理，更加方便地提出自己的利益訴求和參與評議。智能技術的嵌入，加快推進了基層社會的多元共治。

1.2 ???經驗決策轉向數據決策

在傳統的基層管理模式中，政府在作決策之前往往以人力來收集鄉鎮街道的數據信息，數量少且耗時長，數據參考價值有限，所以政府經常是憑借其經驗判斷做出決策，而這些政策制定往往因為不符合當地實際或者未能抓住問題的核心而被終止，這也降低了政府的辦事效率。今天，基層政府可以通過大數據等技術對鄉鎮街道海量的數據進行收集和分析，快速得到數據處理結果和機制信息，及時掌握第一手資料，科學決策，也降低了決策失敗的風險。

1.3 ???精細管理轉向精準服務

智能手機的普及，使基層社會進入到利益和思想多元時代，人民群眾的主體意識和權利意識有了很大提升，基層群眾的需求也日益多樣化、個性化，這對基層政府的服務水平和能力有了更高的要求。基層治理的目的就是最大程度地滿足人民群眾的個性化需求，解決人民群眾當下最關心的熱點問題。而基層政府往往因為不能及時掌握公眾的需求信息，影響其辦事效率，導致治理效能低下，造成不作為、慢作為的現象，也降低了政府的公信力。隨著智能技術的下沉，廣大公眾可以通過政務熱線和網上評議等平臺表達自己的訴求，基層政府通過大數據技術收集、分析鄉鎮街道的海量數據，篩選出有用信息，及時掌握社會公眾的利益訴求和個性化需求，并迅速作出回應，提供精準服務，解決群眾最關心的問題，提高公眾的幸福度和滿意度。

2 ???技治“失靈”：基層治理現代化中技術之治的限度

智能技術的介入優化了基層治理的管理方式、提高了基層治理的能力和水平，但就現實而言，也給基層治理帶來壓力和挑戰，包括技術應用的“碎片化”、技術嵌入后的新形式主義和官僚主義、治理信息的“不安全”風險、治理效果的“內卷化”等，未能充分發揮以大數據為主的新興技術手段的效能。

2.1 ???基層治理現代化中技術嵌入可能存在的“失靈”

2.1.1 ???技術應用的“碎片化”????作為國家最底層的一線政府，鄉鎮街道處于上級政府目標任務和民眾訴求的雙重壓力之中，一方面要服從上級政府的命令，落實上級政府分配的各項任務，另一方面直接面向民眾提供公共服務，要滿足群眾利益訴求。“上面千條線，下面一根針”就是對基層政府職能地位的形象表達，基層政府對接多個職能部門，特別是隨著社會治理重心的下移，基層政府承擔著越來越多的行政事務和責任，這對基層治理的水平和能力有了更高的要求。而智能技術的下沉，通過技術協同治理提高了基層治理的有效性，加快了基層政府的辦事效率，提升了基層政府的服務能力和水平。但同時，也帶來了技術治理的“碎片化”，主要表現在：（1）基層政府對接多個職能部門，在技術治理的推動下，各種政務APP、微信公眾號的推出在提高辦公效率的同時，也增加了基層干部工作負擔，致使基層工作人員每天疲于應付各種工作APP，并沒有關切群眾，忽視了群眾的利益訴求，而社會問題也并未得到真正解決，基層治理效能也并未得到提升;（2）智能技術的介入，提高了政府數據收集、資源整合的能力，但是各職能部門根據已掌握的信息和數據，各自為政，形成信息孤島，難以進行跨區域、跨部門的協同治理，造成公共信息管理機制碎片化，難以發揮技術協同治理的有效性。

2.1.2 ???技術嵌入后的新形式主義、官僚主義 ???技術嵌入基層治理雖然提高了政府的辦事效率，為群眾提供了方便，但也產生了新的形式主義、官僚主義，具體表現以下兩方面：（1）智能技術的下沉，在增加基層工作人員數據處理壓力的同時，也會使基層社會中的一些隱性問題暴露出來，進而增加了基層政府的工作量，特別是以智能技術作為信息數據平臺，其自身帶有的透明性和留痕技術也要求基層政府工作人員要按照規則章程辦事，導致政府在為公眾提公共服務時缺乏自由裁量的余地，無法滿足人民群眾的個性化需求，降低了基層政府治理效能，造成基層治理彈性“弱化”。（2）在技術治理推動下，各職能部門相繼推出各種政務APP、微信群、微信公眾號等，要求基層干部及時報送工作痕跡，而各職能部門缺乏信息資源整合，導致一些基層工作重復“打卡”，也使得廣大基層干部因為疲于應付各種APP，而忽視對群眾的關切，致使“互聯網+”性質主義仍然存在。

2.1.3 ???治理信息的“不安全”風險 ???隨著智能技術的普遍應用，電子政務在全國推行，基層政府為提高辦事效率，采用“線下+線上”的辦公方式，以起到便民利民、更好地為人民服務的目的。然而無論是政府網上辦公，還是公眾在通過手機移動終端辦理業務時，包括政務信息、個人信息等都會在網上留痕，由于網絡治理的不完善使得這些信息極易泄露，而信息泄露事件的發生也給予了不法分子可乘之機，例如近幾年，由于個人信息的泄露，各種網絡詐騙橫行，給人們的生命財產安全帶來嚴重的威脅，也給政府嚴厲打擊詐騙的工作增加了壓力。

2.1.4 ???治理效果的“內卷化”????治理效果的內卷化是指智能技術介入基層治理之后，并未取得預期效果，治理效果并為得到顯著提升，反而日益遞減，例如網格化管理技術在提高基層治理能力和水平的同時也造成治理效果的“內卷化”[3]。具體來說，基層治理“內卷化”主要表現在兩個方面：一方面，可以看到，智能技術的介入優化了基層政府的硬件設施，推動基層政府的管理方式逐漸精細化，但在滿足人民群眾利益訴求方面成效甚微，那基層治理效能也未能得到很大的提升;另一方面，國家多次推動基層自治組織的“去行政化”[4]改革，以增強基層組織自治的內生動力，然而，基層自治組織的行政化傾向卻不斷強化，造成村委會、社區居委會等自治組織疲于應付行政事務，缺少時間、精力與群眾溝通。“內卷化”現象使基層治理的成本不斷增加，基層治理的實際效果卻沒有明顯改善，從而增加了基層社會的潛在風險。

2.2 ???基層治理現代化中技術嵌入“失靈”的成因邏輯

2.2.1 ???基層社會治理理念相對滯后 ???為加快推進基層治理現代化，實現全面建成小康社會，國家一直在加大資源投入，促使互聯網、物聯網、大數據、人工智能等現代信息技術下沉到基層政府，進而推動基層治理創新;但是一些基層治理部門和工作人員不愿意改變以往的工作方式，缺乏大數據意識和互聯網思維;甚至受條塊關系影響，一些基層政府部門不愿將已掌握的數據進行公開、共享，容易形成“數據壁壘”，導致人民群眾日益個性化以及多元化的需求無法得到有效滿足，社區事務難以有效推進;大數據思維與固有的基層治理方式難以科學結合，行政效能低下。特別是村委會、居委會的干部，文化程度較低且年紀較大，信息數據觀念淡薄，不懂也不愿意接觸新事物，不情愿更改他們做事的慣例，使得許多信息化平臺沒有發揮出應有的作用，影響了基層社會治理水平提升。

2.2.2 ???大數據技術尚未成熟 ???隨著互聯網時代的到來，大數據技術也逐漸應用于基層，旨在更好地為人民群眾提供公共服務，滿足其多樣化需求，實現公共利益。而智能技術的應用確實提升了基層治理的能力和水平，如在新冠肺炎疫情期間，村委會、社區利用網格化管理，堅守疫情防控“最后一米"，網格化+基層治理的治理體系在抗擊疫情中成效顯著。大數據技術賦能基層治理，提升了基層發現、收集問題的能力，但實際上基層治理缺的并不是發現問題的“眼睛”，而是解決問題的“手腳”[5]，智能技術的應用反而使基層治理面臨更大的壓力和挑戰。其次，智能技術的介入在滿足個性化需求方面成效甚微，降低了基層治理的彈性。

大數據技術尚未完全成熟主要體現以下幾方面：（1）基層治理硬件設施與大數據運用契合度不高。近幾年，國家提出打造智慧社區，充分發揮技術治理效能，但事實上有部分社區存在硬件設施落實不到位，缺少電腦、移動終端設備以及具有數據采集及處理功能的大數據綜治中心等[6]，不足以支撐智慧化社區的建設。（2）基層治理中缺乏大數據專業人才，基層政府在培養公職人員的大數據思維和能力方面，缺乏相應的培訓機制和激勵機制，使得智能技術未能充分發揮其治理效能。（3）智能技術賦能基層治理時，未能充分考慮部分地區實際情況，因地制宜，進而造成治理效果的“內卷化”。

2.2.3 ???法制化建設仍不完善 ???我國在推動基層治理現代化的進程中，不斷加大資金投入力度，推動技術創新，完善了基層政府的管理方式，提高了為公眾提供服務的能力和水平，隨著電子政務的推行，政府網上辦公、政府與公眾的網上互動也越來越頻繁，公民個人的身份信息、隱私就會有泄露的風險。習近平總書記指出網絡空間是億萬民眾的精神家園，網絡空間天朗氣清、生態良好，符合人民利益;網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化，不符合人民利益。近年來，公民個人隱私頻繁泄露，網絡詐騙時有發生，說明我國基層政府在網絡治理方面的法律法規還很不健全，法制化建設還很不完善。

3 ???走向整體智治：技術嵌入視野下基層治理現代化的優化路徑

基層治理現代化任重道遠。技術協同治理同樣也存在弊端，為進一步提高基層治理效能，提升基層政府服務能力與水平，充分發揮智能技術協同治理的作用，我國基層政府應該從加強基層社會多元主體治理、創新基層社會治理理念、深化塊數據的集成整合、完善大數據技術、建立數字社會等方面入手，走向整體智治。

3.1 ???加強基層社會多元主體治理

黨的十九大報告明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，黨的十九屆四中全會提出要建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。鄉村、社區是社會的基本單元，也是社會治理的最后一公里，更是黨和政府聯系群眾、服務群眾的神經末梢。營造共建共治共享的社會治理格局，實現基層治理從政府治理向合作治理再向自主治理轉變，必須加強基層社會多元主體治理，特別是發揮群眾在基層治理中的主體作用。（1）以“互聯網+黨建”引領公眾參與。堅持黨建引領[7-8]，基層黨組織是貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，充分發揮黨組織核心引領、凝聚人心的作用，廣泛調動社會組織、人民群眾參與基層治理，形成基層齊抓共管治理新格局。新冠疫情期間，基層社區黨組織積極響應中央的決策部署，依托互聯網、大數據等信息平臺，號召廣大人民群眾完成社區人員信息摸排，堅守疫情防控“最后一米”。（2）以“區塊鏈”技術激發公眾參與。運用區塊鏈技術，加強基層社區多元主體治理[9]。社區組織對接部門多，工作繁重，無法及時有效地滿足社區成員的多樣化需求，區塊鏈技術可將無法通過中心化手段組織起來的各種主體組織在一起，以區塊鏈技術作為承載社區治理活動的信息平臺和信息記錄系統，其上鏈數據的不可篡改性也保證了信息發布的真實性，從而激發了多元主體參與基層治理的積極性;以區塊鏈作為溝通內外部資源的橋梁，統籌、整合社區內外資源，將碎片化的社區服務提升為整體性社區治理。

3.2 ???創新基層社會治理理念

村委會、社區居委會的許多干部年紀較大，信息數據觀念淡薄，不懂也不愿意接觸新事物，因而轉變這部分人的治理理念，培養其信息化大數據理念顯得尤為重要，特別是必須使其認識到信息化發展對基層治理起著不可逆的影響，必須主動適應這個大環境。創新基層社會治理理念，（1）要培養基層干部的大數據意識和互聯網思維。當前正處于大數據、信息化時代，誰掌握了大數據，誰就掌握了主動權，所以廣大基層干部應該自覺摒棄數據“小農意識”，拓寬自己的格局視野，主動適應大數據時代，而政府也應該積極引導廣大基層干部樹立互聯網思維，如積極聘請大數據專門人才，開展相關培訓，組織廣大基層干部調研學習，借鑒成功經驗，樹立大數據思維。（2）要確保基層政府智能化設備的落實，以日常工作信息化促理念轉變。可以為基層干部配備移動設備來辦理相關業務，進而培養信息數據觀念。

3.3 ???深化塊數據的集成整合

當前我國部門內部、部門之間、區域政府之間數據共享依然不足，“塊狀孤島”現象仍然在。塊數據作為大數據發展的更高形態，主要表現為平臺化、關聯性集聚和數據開放共享[10]。塊數據賦能基層治理，有利于實現基層治理信息的精準瞄準和分布式共享，通過賦權公民和社會組織，也有利于形成多元共治的社會治理格局，塊數據技術嵌入基層治理為實現整體智治奠定了技術基礎。所以，實現整體智治，必須深化塊數據的集成整合。深化塊數據的集成整合需要從3方面入手：（1）塊數據的采集，充分利用互聯網、物聯網、大數據等信息技術手段來收集第一手數據;（2）塊數據的有效集成，即對所收集的信息進行審查、分析、評估和提取，使其更好地滿足基層服務需求;（3）建立公共數據平臺，加強對數據的開放、共享，打破部門分割所形成的“信息壁壘”。通過塊數據的集成整合，為基層政府的科學決策提供信息基礎，進而實現社會的整體智治。

3.4 ???利用大數據技術，實現整體智治

大數據技術社會治理的本質是技術手段對基層社會治理主體的賦能[11]。黨的十九大提出要加快打造共建共享共治的基層大數據社會治理格局，實現大數據技術對政府和居民的雙向賦權。就居民而言，增加了表達合理治理訴求的渠道和方式，增進了政府工作的透明度和反饋效率;就政府而言，提高了辦事效率，提升了服務能力和水平。大數據的介入使得基層政府能夠更及時、準確地掌握民眾的利益訴求，從而提供精細化、智慧化的大數據社會治理服務，讓全民共享大數據技術進步所帶來的成果。為充分發揮大數據在基層治理中的效能，應從以下幾方面入手：（1）培養基層大數據專業人才。基層政府應優化相關培訓機制、激勵機制和考核機制，利用智能技術創新多種培訓方式，提升工作人員大數據方面的知識和能力。智能技術只是一種工具、手段，只有基層工作人員具備大數據思維和能力，智能技術才能真正賦能。（2）以大數據構建智慧社區，除了提升相應的硬件和軟件設施外，還應把保障和改善民生作為根本出發點和落腳點，堅持以人為本[12]，這就要求基層政府要把群眾最關心的問題放在心頭，聚焦公眾利益相關的熱點問題。基層政府可以借助微博、微信公眾號等新媒體平臺與公眾實時互動，開展線上、線下協同辦公[13]，廣泛收集公眾的看法與建議，并利用大數據技術分析公眾的多元化需求，為其提供精準服務。借助大數據分析結果，基層政府還可以快速準確地找到自身工作中存在的問題和不足，及時作出相應的調整與補充。（3）智能技術下沉到基層治理，還應做到因地制宜[14]。各個鄉村、社區的實際情況不一，治理模式千差萬別，只有適合自身發展條件的措施，才是最接地氣和可操作的方案。（4）針對互聯網的發展給人們的隱私安全造成的威脅，基層政府應該依托大數據技術，加強對網絡空間的法制化治理，嚴厲打擊網絡黑客、網絡詐騙、侵犯公民個人信息等涉網違法犯罪，同時通過“網上案件網上審理”模式，發揮互聯網審判職能作用。

3.5 ???推動建設數字社會，實現整體智治

我國基層政府積極探索數字技術背景下有效的治理機制，為實現整體智治奠定了堅實的技術基礎。2022年，浙江省德清縣堅決貫徹省政府要求和省市民政部門部署，借助疫情防控契機，在全縣推進地名地址庫建設，為實現“整體智治”的現代政府奠定了堅實基礎。為激勵基層群眾參與到公共治理過程中，北京市實施“接訴即辦”機制[15]，通過賦能政府服務熱線，在市民和政府之間建立了溝通渠道，基層政府能夠及時有效地掌握公眾的利益需求，在政策實施過程中也能得到及時的反饋與回應，提高了基層治理的效能。整體智治是數字社會建設的結果，數字社會建設是整體智治的前提。所以要實現整體智治，必須建立數字社會。數字社會就是利用物聯網、大數據、人工智能等現代信息技術，實現社會關系的網絡化，進而打通現有社會各領域條塊分割格局，推動社會的共建共治共享，實現社會協同和公眾參與。基層政府要充分利用大數據技術，打破條塊分割，建立各部門協同參與的數據管理共享平臺，實現聯動治理。科學設計條塊協同機制，以強化各職能部門的資源聯動為目標，依托現代信息技術，實現各部門數據共享，整合、優化基層政府人才、技術與設備配置結構，提升基層政府綜合管理能力，進而推動建設數字社會，實現整體智治。

4 ???結語

基層政府直接面向人民群眾，基層社會治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。黨的十九屆四中全會明確提出將信息技術提升到社會治理體系支撐作用的地位。近年來，互聯網、物聯網、大數據、人工智能等信息技術發展，在改進基層管理方式的同時，也給基層治理帶來壓力和挑戰，例如基層治理缺乏彈性、治理效果的“內卷化”等。為推進基層治理現代化，加快實現整體智治，基層政府工作人員一要轉變治理理念，培養互聯網思維;二要積極學習新時代“楓橋經驗”[8]，利用“互聯網+黨建”，引領基層治理機制創新;三要利用大數據技術，賦能基層治理，廣泛調動社會成員主動參與社會治理，加快推進數字社會的建立。

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