從TICAD看日本對(duì)非洲多層級(jí)公共外交

王一晨

2022年8月28日，塞內(nèi)加爾總統(tǒng)薩勒、突尼斯總統(tǒng)賽義德和日本外相林芳正在“第八屆東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”閉幕式后舉行新聞發(fā)布會(huì)。

8月27～28日，日本在突尼斯舉辦“第八屆東京非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議（TICAD）”，聯(lián)合國(guó)、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、世界銀行、非盟委員會(huì)以及非洲54國(guó)代表出席會(huì)議。TICAD是1993年日本與多個(gè)國(guó)際組織共同建立的國(guó)際對(duì)非全方位合作平臺(tái)。近來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)非洲的關(guān)注度高漲，非洲也成為一些大國(guó)角逐國(guó)際影響力的競(jìng)技場(chǎng)。日本一直相當(dāng)重視對(duì)非合作，特別是注重對(duì)下層民眾的援助，以在非洲民間樹立自身形象，形成了具有日本特色的多層級(jí)公共外交模式。

日本的多層級(jí)公共外交

1972年，日本在外務(wù)省下設(shè)獨(dú)立行政法人——國(guó)際交流基金，以開展對(duì)外文化交流，這被視為日本實(shí)施公共外交的嘗試。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，日本政府愈加重視公共外交的作用。2004年，外務(wù)省設(shè)立“廣報(bào)文化交流部”，后幾經(jīng)改革，發(fā)展為“廣報(bào)文化外交戰(zhàn)略課”，作為公共外交政策的主要負(fù)責(zé)部門?！皬V報(bào)”主要指對(duì)外宣傳等公關(guān)活動(dòng)，“文化”則側(cè)重民間人文交流，二者成為日本早期公共外交的基本要素?！肮餐饨弧币辉~也于2004年最早出現(xiàn)在日本《外交青書》（即“藍(lán)皮書”）的官方表述中。

隨著公共外交的發(fā)展，日本學(xué)界對(duì)之的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。在公共外交的實(shí)施主體上，從原有的“國(guó)家”拓展為包括地方自治體、民間交流團(tuán)體、企業(yè)個(gè)人等在內(nèi)的“多層級(jí)非政府主體”;在實(shí)施方法上，從原有的“單一文化交流”逐漸發(fā)展為“以項(xiàng)目宣介政策”的多元化路徑選擇。這兩個(gè)層面呈現(xiàn)的多層級(jí)化發(fā)展趨勢(shì)在日本對(duì)非洲等發(fā)展中國(guó)家公共外交上有著明顯體現(xiàn)。

對(duì)非“一體兩翼”式公共外交

在對(duì)非公共外交方面，日本逐漸形成了在政府引領(lǐng)下以官民協(xié)作為主體，以開發(fā)援助、人文交流為兩翼的多層級(jí)公共外交格局。

2013年，日本政府出臺(tái)首部《國(guó)家安全保障戰(zhàn)略》，將開展對(duì)外宣傳提升到國(guó)家戰(zhàn)略的范疇。時(shí)任首相安倍晉三更明確了首相官邸在公共外交中“官邸主導(dǎo)”的“司令塔”作用。外務(wù)省作為政府公共外交主要負(fù)責(zé)部門，由外務(wù)大臣親自牽頭統(tǒng)領(lǐng)部署公共外交工作?！皬V報(bào)文化外交戰(zhàn)略課”的整合改編突出了其對(duì)公共外交的戰(zhàn)略引導(dǎo)職能。此外，總務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、文部科學(xué)省、文化廳、觀光廳等機(jī)構(gòu)也在不同領(lǐng)域承擔(dān)了公共外交職能。內(nèi)閣府還專門成立了“國(guó)際廣報(bào)聯(lián)絡(luò)會(huì)議”，由國(guó)家戰(zhàn)略擔(dān)當(dāng)大臣和外務(wù)大臣共同主持，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各省廳及機(jī)構(gòu)在公共外交領(lǐng)域的相關(guān)政策。例如2012年的兩次聯(lián)絡(luò)會(huì)議在確立日本通過(guò)TICAD平臺(tái)引領(lǐng)對(duì)非公共外交上發(fā)揮了重要作用。此外，目前日本各都道府縣已同1782個(gè)外國(guó)城市建立友好關(guān)系，其中不乏非洲城市，“地方外事”在開展對(duì)非民間公共外交領(lǐng)域也發(fā)揮了重要作用。

“官民協(xié)作”的特點(diǎn)在日本公共外交領(lǐng)域非常突出。在官方層面，著力將駐外使領(lǐng)館打造成海外公共外交前線據(jù)點(diǎn)。目前日本駐外使館總數(shù)達(dá)153個(gè)，30年來(lái)增長(zhǎng)了40%，位列世界第五，其中在非洲54國(guó)均設(shè)有使館。館內(nèi)還設(shè)立了“公共外交專員”一職，統(tǒng)一協(xié)調(diào)日本各駐外機(jī)構(gòu)、企業(yè)共同開展公共外交工作。在半官方層面，為弱化官方背景，避免引起當(dāng)?shù)孛癖姷囊蓱]和抵觸情緒，日本主要通過(guò)由外務(wù)省主管的國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）、國(guó)際交流基金以及由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主管的貿(mào)易振興機(jī)構(gòu)等獨(dú)立行政法人，分別從對(duì)外援助、文化交流以及經(jīng)貿(mào)合作三大領(lǐng)域開展國(guó)家公共外交。在民間層面，日本政府在制定政策時(shí)注重通過(guò)舉辦懇談會(huì)等形式提高企業(yè)、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、民眾等社會(huì)各界的參與度，特別是發(fā)揮非政府組織（NGO）在公共外交中的獨(dú)特作用。例如2014年建立了“非洲開發(fā)會(huì)議市民網(wǎng)絡(luò)”平臺(tái)，網(wǎng)羅30余個(gè)NGO團(tuán)體共同參與討論TICAD議程設(shè)定，既為日非合作吸引更多關(guān)注，也在無(wú)形中拉緊NGO主動(dòng)為政府站臺(tái)。

日本在援助合作、文化交流領(lǐng)域?qū)Ψ撬龅墓餐饨活H為細(xì)致深入。一是打造在非洲的一線公共外交樞紐。日本通過(guò)外務(wù)省下轄的半官方機(jī)構(gòu)——JICA，在非洲28國(guó)設(shè)立事務(wù)所，統(tǒng)領(lǐng)對(duì)非援助合作，形成公共外交樞紐。JICA根據(jù)當(dāng)?shù)氐讓用癖娦枨?，與地方政府共同在民生領(lǐng)域開展援助行動(dòng)，同時(shí)通過(guò)下設(shè)的公共關(guān)系協(xié)調(diào)部細(xì)做媒體工作，緊拉當(dāng)?shù)赜浾邔?duì)援助項(xiàng)目持續(xù)宣傳報(bào)道，并開設(shè)社交媒體賬號(hào)以放大宣傳效果。二是強(qiáng)調(diào)人與人之間的互動(dòng)交流。日本認(rèn)識(shí)到非洲人不排斥外來(lái)理念灌輸，但高度需要外人尊重認(rèn)可，因此要求赴非技術(shù)合作人員以及人文交流志愿者均須同當(dāng)?shù)孛癖姽餐詈凸ぷ?。這種做法讓非洲人在日常生活中潛移默化地了解和接受了日本的理念和文化。三是重視宣傳日非友好中的個(gè)人真實(shí)故事，前首相安倍就多次在公開場(chǎng)合講述百年前微生物學(xué)家野口英世赴非進(jìn)行醫(yī)療考察并在當(dāng)?shù)厝静∪ナ赖墓适?，并設(shè)立“野口英世非洲獎(jiǎng)”，在新冠疫情期間大加宣傳，將之打造為日非抗疫合作的一面“招牌”。

日本對(duì)非公共外交中的涉華因素

中國(guó)迄今已連續(xù)12年穩(wěn)居非洲最大貿(mào)易伙伴國(guó)地位，中非合作論壇長(zhǎng)期引領(lǐng)國(guó)際對(duì)非合作，因此中非合作也日益成為日本調(diào)整對(duì)非合作的重要變量。非洲國(guó)家對(duì)西方一味強(qiáng)調(diào)所謂“民主自由”的價(jià)值觀早已出現(xiàn)厭煩心理，對(duì)附帶條件的“價(jià)值觀外交”也并不很感興趣。因此日本也做出相應(yīng)調(diào)整，在對(duì)非公共外交中特別強(qiáng)調(diào)將“印太視域下的共同國(guó)際秩序”作為日非合作的理念共識(shí)。在2016年以來(lái)的TICAD峰會(huì)上，日方還在多個(gè)成果文件中夾帶了部分涉東海、南海航行自由安全等相關(guān)內(nèi)容，試圖以所謂“國(guó)際秩序準(zhǔn)則”拉攏非洲國(guó)家認(rèn)可其理念并為其站臺(tái)，并不斷將中國(guó)形象歪曲為“國(guó)際法規(guī)則下的挑戰(zhàn)者”，繼而彰顯自身所謂“國(guó)際秩序維護(hù)者”的形象。繼中國(guó)任命首位“非洲之角”事務(wù)特使后，岸田文雄在此次突尼斯TICAD會(huì)議上也宣布任命日本的“非洲之角”特使，在彰顯對(duì)非洲地區(qū)安全重視的同時(shí)，著力對(duì)沖中國(guó)在東非的影響力。

當(dāng)下，日非合作整體規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中非合作。為扭轉(zhuǎn)這一形勢(shì)，日本在國(guó)際對(duì)非多邊合作場(chǎng)合不斷抹黑中國(guó)，將非洲“債務(wù)危機(jī)”歸責(zé)于中非合作，甚至還提出向非洲派遣債務(wù)專家以緩解非洲困境等。日本此舉既是迎合美國(guó)等西方國(guó)家對(duì)于所謂中國(guó)“債務(wù)陷阱”的不實(shí)論調(diào)，也仍是出于與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)利益考量?？梢灶A(yù)料，隨著中美博弈的影響持續(xù)外溢到非洲，日非峰會(huì)后所謂“中國(guó)因素”將在日本對(duì)非各個(gè)層級(jí)的公共外交中愈發(fā)凸顯。