康復服務經費問題的表征、致因與消解對策

馬力 谷中原 周蓉

摘要：康復服務經費問題，指接受康復服務所面臨的經費方面的各種問題。本文采用邏輯分析方法對康復資金問題的表征與致因進行了理論揭示，并以此為據提出了消解康復資金問題的主體策略、行動策略、制度策略、介入策略。

關鍵詞：康復服務；康復救助資金；對策

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.051

0引言

兒童在成年人主導的社會中是弱勢群體，而兒童中的殘疾兒童更是弱勢群體中的弱勢群體。如何恢復殘疾兒童身體機能，實現生活自理，是殘疾兒童康復事業面臨的實際問題。這類兒童是一個規模較大、問題突出、特別需要救助的群體。當前我國康復救助政策不夠完善，殘疾兒童在生活、醫療、經費、教育等方面存在許多困難。其中康復服務經費問題是非常嚴重的突出問題。據2006年中國第二次全國殘疾人抽樣調查顯示，未曾接受任何服務或救助的殘疾兒童約占50%以上。其在輔助器具、康復訓練、經費補助與減免等方面仍有大量的需求。絕大多數殘疾兒童未享受到康復救助待遇，是因政府提供的康復救助資金十分有限。加之，康復服務和康復訓練費用比較昂貴，不是中低收入的殘兒家庭所能負擔得起。足見康復經費問題是一個情況非常復雜的、解決難度較大的現實問題。因此，探究康復服務經費問題并提出改善對策，具有顯而易見的實踐意義。

1康復服務經費問題的表征

康復服務經費問題指殘障兒童接受康復救助服務所面臨的經費方面的各種問題，具體表現為如下癥狀。

1.1康復救助資金短缺

當前康復服務經費問題，表現為康復服務資金嚴重不足。

一是政府對康復救助的財政預算撥款較少。

就湖南而言，其殘疾兒童康復救助制度規定殘疾兒童救助資金最低標準為每月1500元。地方政府對殘疾兒童康復救助資金撥款最高的長沙市僅2000/元。據調查發現，50%的殘疾兒童家庭為兒童康復所花費的資金遠遠超過2000元/月，說明政府提供的康復救助資金不能保障這類兒童的救助經費。

二是社會力量對康復服務捐贈較少。

由于地方政府還無法廣泛發動社會及公眾的力量關注殘疾兒童這個特殊的社會群體，因此，國內的慈善組織、企業、社會團體等鮮為參與康復救助事業。在殘疾兒童康復資金籌措上，地方政府還未能充分整合民間資源、發動民間力量，以其靈活多樣的方式保護殘障兒童。

三是絕大多數殘疾兒童家庭缺乏為自己的孩子提供充足的康復服務和輔助器具購置資金的經濟能力，長期的康復經費拖垮了家庭財政。

1.2康復救助資金配置不均

當前出現了康復救助資金分配不合理的問題。

一是康復服務經費地區分配不均。

就湖南省而言，各市州間的經濟發展存在較大差距，導致各市州政府對殘疾兒童康復救助撥款存在一定的懸殊。經濟相對發達的地區，如長沙市財政的康復救助的預算撥款較高；而經濟相對落后地區，如湘西自治州財政對殘疾兒童康復救助的預算撥款較少，造成各地殘疾兒童康復治療資金配置不均。

二是殘疾兒童康復治療經費縣域分配不均。

株洲、湘潭、郴州、永州、衡陽、邵陽、婁底、益陽的撥款分1000-1500、1501-1600、1901-2000元三個區間；岳陽、常德市政府對轄縣殘疾兒童康復救助資金的撥款分1000-1500、1601-1700、1901-2000元三個區間；張家界、懷化市對轄縣康復救助資金的撥款分1000-1500、1501-1600、1701-1800元三個區間。

1.3康復救助資金申請與結算欠妥

目前康復服務救助資金審核與結算不科學。

一是康復治療救助申請審核程序復雜。

殘疾兒童家長或監護人向殘聯組織申請時，須提交殘疾兒童診斷證明書以及申請表，這個環節若出現原始照片模糊、表格信息不完善如未簽字，未注明審核意見等情況，則無法領取救助金。如果在申請過程中殘疾兒童沒有監護人或者當地相關部門不主動作為，則無法辦理相關證明書。

二是康復救助經費結算周期過長。

目前，湖南省實行地方殘聯組織與定點康復機構一年結算一次康復救助資金的制度，忽略康復機構資金周轉壓力，康復機構不僅需要承擔機構日常運行所需的費用如場地租用費、機器設備以及教師工資的發放，還需墊付康復救助業務經費，造成康復機構資金鏈斷裂。

1.4康復救助資金使用缺乏監督

一是康復救助資金使用的公開透明度不夠。

地方殘聯政府資金公開透明度不高，所呈現的是數據總計的結果，未列出具體經費的明細支出項目。就聽障兒童群體而言，聽障兒童康復救助資金的對外公布沒有涉及康復服務器具的明細支出項目，僅公開康復救助資金總額、康復輔助器具如助聽器和人工耳蝸的總投入、對康復機構總投入等情況，沒有公開各定點康復機構的具體金額、每位聽障兒童享受到的具體金額，使得殘障兒童家庭無法了解其具體支出情況。

二是康復救助資金使用的監督體系不完善。

對定點康復機構的監督，缺乏一套全面監管體系和績效評估措施，甚至出現部分地區為了向上級政府申請更多的康復救助款，謊報當地殘疾兒童數量的現象。

2康復服務經費問題的致因

2.1康復救助資金短缺的致因

造成康復救助資金短缺原因主要是公共資金對殘疾兒童康復救助不足。從公共收入用于公益事業來看，地方政府財政收入和福利彩票公益金是殘疾兒童康復救助資金的主渠道，但很少用于殘疾兒童康復救助。

第一，就地方政府財政用于殘疾兒童康復救助而論，政府財政撥款非常有限。以湖南省為例，2020年湖南省一般公共預算收支平衡。這些公共財政主要保證經濟社會重要戰線的開支，沒有多余的預算給予殘疾兒童康復救助充足的經費支持。

第二，就福利彩票公益金用于殘疾兒童康復救助而論，福利彩票公益金很少用于殘疾兒童康復救助領域。如2019年，中央彩票公益金支持湖南省社會福利事業專項資金達1.6227億元，但是中央彩票公益金下撥到湖南的資金沒有安排殘疾兒童康復救助。公益資金分配體制不合理，是造成康復救助資金嚴重短缺的主要致因。

2.2康復救助資金配置不均的致因

2.2.1各地康復救助的經濟基礎不同

殘疾兒童康復救助資金主要來自地方政府預算撥款、殘兒家庭收入儲蓄。而地方政府對康復救助的預算撥款和家庭對康復救助的投入受制于其經濟基礎；各地經濟基礎取決于地方經濟的發達程度和發展水平。全國各省、市、縣由于歷史政策、區位、投資和人口素質等因素，其經濟發展水平存在著一定的差異。經濟基礎較好的地方政府對殘疾兒童康復救助的撥款、家庭對殘疾兒童康復救助的投入較多；反之，會少一些。就湖南而言，長沙、株洲、湘潭、岳陽等是湖南經濟發展水平較高的地區，擁有殘疾兒童康復救助較好的經濟條件和基礎，給予殘疾兒童康復救助的資金較多。

2.2.2殘疾兒童康復救助對象規定使然

就湖南省出臺的《殘疾兒童康復救助辦法》而言，對殘疾兒童享受康復救助的年齡、家庭收入進行了限制。將救助對象限定為家庭經濟困難的0-6周歲殘疾兒童，包括0-6周歲的城鄉最低生活保障家庭兒童、建檔立卡貧困家庭的殘疾兒童、兒童福利機構收留托養的殘疾兒童。這種限制導致非低保、非建檔立卡戶家庭的殘疾兒童無法享受到康復救助待遇，人為地造成殘疾兒童康復救助資金分配不均。

2.3康復救助資金結算問題的致因

殘疾兒童康復救治流動空間擴大、流動頻率增大，是康復救助資金結算困難的最主要誘因。殘疾兒童流動就醫，主要源自兩種情況：

一是大量農民工為尋求就業機會涌入城市，在異地他鄉就業、定居、生活，但是受戶籍限制，許多入城農民工并沒有取得當地戶口導致所生殘疾兒童成為非籍城市居民。這類殘疾兒童只能在原籍申請辦理殘疾證和康復救助金，在其家長打工城市接受康復治療和訓練。

二是部分殘疾兒童家長將孩子送到康復技術較好的大城市康復機構去治療。這兩種情況使殘疾兒童跨區康復服務越來越多、康復救助空間半徑越來越大。若殘疾兒童擁有該縣戶籍且成功申請到當地康復救助，為保證資金發放的有效性，即使該殘疾兒童不在本縣進行康復，其戶籍所在地的縣市區政府也須派人去申請者接受康復治療的外地康復機構進行審核。這一過程不僅加重康復救助資金審核成本，更使康復救助資金結算變得更麻煩。

2.4康復救助資金使用監管問題的致因

其主要致因是缺乏康復救助資金使用監管工具。監管康復救助資金使用情況的工具是康復救助資金使用監督管理措施和康復救助資金使用績效評估體系。由于缺乏一套完整的殘疾兒童康復救助資金使用績效評估體系，在康復機構申請康復救助項目和經費時，易出現康復救助資金使用流程不公開、不透明現象，加深了康復救助資金使用信息不對稱程度，難以進行監督。在申請康復救助經費時應辦理必要的手續，經由各級主管單位核實查明，經醫院評估符合救助標準才可獲得康復救助經費。但在審核過程中，各市縣區殘聯組織無監管工具，無法對康復機構獲得的康復救助資金使用情況進行評估，殘聯組織、財政部門往往在沒有掌握康復機構使用康復救助資金的情況下，就撥付了康復救助經費，這易造成聽障兒童康復救治資金使用監管問題。

3康復服務經費問題的消解策略

3.1消解康復救助資金短缺問題的主體策略

首先政府要提高康復救助經費的財政投入力度。各級政府可根據年度收支情況及受助情況，在已有基礎上逐步增加每年的資金投入。不僅安排康復治療資金，還要安排一定的專項資金用于殘疾兒童家長因康復治療過程中產生的生活、住宿和交通等費用，進而減輕殘疾兒童家庭的經濟壓力。

社會醫療保險部門提供醫療資金補助服務。與其他（主要是私人）保險形式相比，醫療補助計劃可為殘疾兒童家庭所需的特殊醫療產品和服務提供更充分的保障；殘疾人福利基金會應為殘疾兒童康復治療提供醫療資金補助服務。提高公募水平，殘疾人福利基金會應將籌措所得來的資金成立一個專項賬戶，并將其中的資金明細進行公示，鼓勵大家共同籌資監督。

福利彩票發行管理中心應將殘疾兒童康復救助納入資金供給領域，提高康復救助資金支持額度；民間組織作為支持殘疾兒童康復救助的重要社會力量，對康復、治療等方面都有一定的支持。加強相關制度、法規、管理體制建設，為民間組織介入康復救助事業，促進民間組織介入康復救助資金捐獻活動。由此形成政府、社會醫療保險部門、殘疾人福利基金會、福利彩票發行管理中心、民間組織等得力主體共同參與的消解康復服務資金短缺的主體策略。

3.2消解康復救助資金配置問題的行動策略

為解決康復救助資金配置不均有以下幾點問題：

一是探索殘疾兒童家庭租賃付費方式。即家長可以通過信用資金支付其所需服務和設備，通過這種方式不僅可以獲得輔助器具及手術的延付費用，還可以申請減免或者信用貸款。

二是建立殘障兒童家庭低息貸款制度。有專家提出政府可以專門為殘障兒童家庭設立低利率貸款，在取得貸款期間，允許家長分期繳納設備款項。同時，針對制造輔助器具的制造商和經銷商的政策可以減少他們的稅收，并鼓勵他們提供較低利率的貸款。

三是給予殘疾兒童生活補助。借鑒澳大利亞國家殘疾人保障計劃（NDIS），協助康復機構給予殘疾兒童生活補助，如飲食、交通、住宿費用，減少家庭的經濟負擔。

四是放寬康復救助限制。主要是放寬殘疾兒童康復救助對象在年齡、家庭等方面的限制。不僅是0-6歲，還可以將6-17歲的殘障兒童劃分進來，以采取措施消解康復救助資金配置問題。

3.3消解康復救助資金結算問題的制度策略

在解決康復機構周轉金困難的問題上修改救助資金年結制度，建立康復資金月結或季結制度。既然康復救助資金結算困難是因殘疾兒童家長外出務工造成，那應建立殘疾兒童康復救助資金居住地撥付與結算制度。由于絕大多數殘疾兒童家長會遠赴他鄉打工掙錢，并在打工城市的殘疾兒童康復機構進行治療。但是，現行康復救助制度實行的是按照兒童的戶口所在地撥付康復救助資金，救助資金會撥付給戶籍所在康復機構。這就產生康復救助資金結算的困難。最佳的措施就是實行按照兒童居住地撥付康復救助資金并結算康復救助資金制度。由此形成由康復救助資金月結或季結制度、康復救助資金居住地撥付與結算制度等制度措施構成的消解殘疾兒童康復救助資金結算問題的制度策略，為康復服務營造有支持力度的制度體系。

3.4消解康復救助資金監管問題的介入策略

介入康復救助資金使用監管工具建設過程就是殘聯組織動員相關專家制定康復救助資金使用監督管理的有效措施、建構康復救助資金使用績效的評估體系。

一是使用監管工具對康復機構開展的康復項目和業務進行定期評估或不定期抽檢，對沒有達到救助標準的康復機構進行處罰。

二是定期公示康復救助資金使用情況，接受社會監督。

三是定期對康復機構的康復效果進行評估，根據評估結果撥付下年度的康復救助資金。

總之，殘聯組織可以通過安排康復專家打造康復救助資金使用監管工具，然后使用康復救助資金使用監管工具對康復機構使用康復救助資金的情況進行監督檢查，確保康復救助資金產生預期的康復效果，為康復服務治療營造有支持力度的監管體系。

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基金項目：湖南省殘疾人聯合會重點康復項目“湖南省殘疾兒童康復救助制度實施現狀及對策研究”（2020XK002）。

作者簡介：馬力（1998-），女，湖南桑植人，中南大學公共管理學院農業功能拓展與利用中心研究員，主要從事社會工作、生活福利研究；谷中原（1963-），男，湖南張家界人，管理學博士，中南大學公共管理學院教授，博士生導師，主要從事民生保障研究；周蓉（1980-），女，湖南長沙人，省殘疾人康復研究中心主任，主要從事殘疾人康復研究。