“后扶貧時代”中政策落實跟蹤審計:一個文獻綜述

周容冰

摘要：隨著脫貧攻堅戰完美收官，中國即將進入“后扶貧時代”，防止返貧、緩解相對貧困等一系列矛盾是新時代的前進方向，在新進程中政策落實跟蹤審計將發揮不可忽視的作用。本文從相關文獻中提煉出“后扶貧時代”以及政策落實跟蹤審計的概念、特征、問題等方面的主要研究結論，試圖概括“后扶貧時代”中政策落實跟蹤審計的作用機理，以期提供一定的借鑒。

關鍵詞：后扶貧時代；政策落實跟蹤審計；文獻綜述

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.052

1政策落實跟蹤審計的定位與意義

1.1跟蹤審計的定位及現狀

王平波（2013）將政策落實跟蹤審計（以下簡稱為“跟蹤審計”）定義為順應當前國家治理發展的要求而產生的創新審計工作形式，劉家義（2012）也認為國家審計的本質內容不斷變化，審計要與經濟社會發展結合起來，此時跟蹤審計也成為國家審計推動完善國家治理體系的重要手段（王彪華，2012）。跟蹤審計作為黨和國家監督體系的關鍵組成部分，其作用不言而喻。習近平在中央審計委員會第一次會議上指出“要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度。”在《“十四五”工作規劃》中，審計署從審計內容和組織方式上進一步深化了跟蹤審計的落實情況。

楊桂花、王瑩娟（2021）將其描述為一種貫穿政策全程的審計，從制定、設計、實施以及最后的成果驗收，到評價反饋，其本質上是績效審計（王慧，2015）。為了適應政策的動態性特征，跟蹤審計執行過程必然也是動態的，以此來解決由于變動帶來的“審計滯后效應”（李曼、陸貴龍，2012）。

1.2跟蹤審計的意義

1.2.1監督政策落實，推動政令暢通

在政策落實過程中，各級政府人員可能會為了個人政績，出現目光短視、以權謀私的情況，阻礙了政策執行（顏盛男等，2019）。為了杜絕此類問題的發生，汪慧研等（2021）認為需要跟蹤審計發揮監督作用，對權力進行制約，確保政策精準執行。跟蹤審計作為一項經常性監督制度安排，通過自上而下的實施路徑，使政策逐級貫徹，能有效消除執行過程中的障礙，有助于抑制機會主義行為發生，減少政策效應的遞減性（史吉乾，2016）。

1.2.2保證信息透明 確保政策有效

政策頒布后，在宣傳、推廣以及執行過程中存在著信息不透明、不對稱現象，會導致道德風險和逆向選擇等一系列問題。顏盛男等（2019）認為跟蹤審計能保證信息透明真實，打通政策落實“最后一公里”；還能對政策執行情況進行跟蹤并及時反饋，第一時間糾正偏差，有效破除政策執行“中梗阻”現象，提升落實效果。

2“后扶貧時代”的辨析與問題

2.1“后扶貧時代”的辨析

程明等（2020）將“后扶貧時代”定義為從提出脫貧攻堅的目標后，持續至2050年前后，貧困對象能夠可持續穩定脫貧，進一步消除相對貧困、最終實現共同富裕。盧黎歌和武星星（2020）指出在“后扶貧時代”我國的扶貧工作將邁入“以轉型性次生貧困為特點”的新階段。“后扶貧時代”中相對貧困現象是一個焦點問題，曾福生（2021）將其描述為一種脆弱性、無發言權、社會排斥等社會層面的“相對剝奪感”。曾晨晨（2010），張青（2012）則將相對貧困定義為由于收入水平低于社會平均水平，導致無法維持正常社會聯系的一種狀態。

2.2“后扶貧時代”面臨的問題

2.2.1返貧可能性大

我國目前脫貧成果不夠穩定，脫貧群體極易返貧。曾福生（2021）就從自然、社會、生理三方面對返貧原因進行分析：首先，大部分貧困地區自然條件惡劣，容易發生自然災害；其次，由于社會主義初級階段的性質，全國不同區域的福利制度存在差異，且短時間內無法消除；關于生理因素，所剩貧困人口大多為老弱病殘的難就業人群。

2.2.2相對貧困治理難

治理相對貧困面臨“兩難兩易”的挑戰（曾福生，2021）：“難識別”，相對貧困具有多維度特點，如健康，福利等，無法精確衡量，也就難以識別；“難平衡”，區域產業發展不平衡、貧富差距較大；“易增長”，受人口老齡化的影響，相對貧困人口容易增加；“易再生”，大多扶貧產業都處于初級加工階段，同質化嚴重，產品銷售依賴于扶貧干部社會關系。

2.2.3扶貧產業難以可持續發展

許多貧困地區都發展起了扶貧產業，但無法可持續發展。鄭會霞（2020）將原因歸為三點：第一，產業基礎薄弱，企業少、規模小、發展滯后；第二，扶貧資源多以外援力量為主導，脫貧地區“羸弱”的內生發展能力無法支撐產業發展；第三，基礎設施雖有改善，但基本公共服務方面，如醫療水平、養老保障、教育資源等方面還有待提高。

2.2.4扶貧對象“等靠要”

扶貧政策大多以“輸血”的形式執行，導致扶貧對象的主動性、積極性較弱，依賴心理較為嚴重。部分扶貧對象“等靠要”“饞懶散”，不能正確客觀地看待扶貧工作，甚至會產生“我弱我有理”的錯誤思想（鄭會霞，2020;程明等，2020）。

2.2.5保障制度無法長期運行

我國是人口大國，治理貧困的任務十分艱巨：第一，相對貧困人數眾多；第二，輻射范圍廣；第三，返貧風險高，社會保障機制不完善（鄭會霞，2020）。

3跟蹤審計在實踐中的問題

3.1缺乏規范性文件指導

跟蹤審計面臨的問題與常規審計不同，但是目前跟蹤審計沒有規范指導文件，導致審計人員在實務中遭遇許多阻礙，如多種審計流程并存、對于資料的分析與評價不一致、審計證據獲取不充分等情況發生，最終造成審計質量參差不齊，審計過程效率低下，審計風險大大增加（王慧，2017；王彪華，2012）。

3.2事后審計為主，具有滯后性

跟蹤審計以事后審計為主，“滯后效應”較為顯著，還存在著“假賬真查”的現象（朱智鴻，2017。鄭小榮和韓雨肅，2020）。一些項目成果與預期的目標有偏差，也說明了審計機關是在執行單位上報后才介入監督，失去了時效性。

3.3評價體系不完善——重資金，無法全覆蓋

實踐中多使用傳統審計方法，很難獲取量化數據支撐審計評價，政策執行效果分析就缺少客觀性，還會重資金輕政策（李曉冬、馬元駒，2021）。此外，王慧（2015），鄭小榮和韓雨肅（2020），都認為評價體系不完善，導致了審計內容無法做到全覆蓋，尤其是難以量化的指標，如扶貧對象滿意程度、醫療保障水平等。

3.4績效考核體系不全面

審計機關現行的考核依據是大案要案數量以及違規金額，這與跟蹤審計的目標——審計的預防性與建設性功能相悖（王彪華，2012）。魏明、席歡（2020）發現跟蹤審計評價政策效果時，主要依賴審計人員的專業判斷，但是現行考核方法缺乏對于審計人員自身素養的評價，缺乏科學性和系統性。

3.5審計人員能力和精力不足

首先，審計人員對于跟蹤審計的概念和職責了解不足，對于政策解讀不夠全面深刻，在審計實務中可能會出現偏差；其次，由于要對大量項目、措施以及資金進行連續地跟蹤審計，需要占用大量審計資源，但是現有審計力量不足，也會影響審計成果（王慧，2015）。

4基于政策落實跟蹤審計的治理建議

4.1建立健全防止返貧的長效保障與監管預警機制

為了建立一個長效保障機制，鄭會霞（2020）認為可以從三方面著手：（1）科學分析貧困標準，制定新幫扶范圍；（2）促進現有社會保障制度進一步整合；（3）對貧困戶進行內生激勵，使他們從思想發生轉變。

一個嚴密、科學的監管機制是防止返貧的根本保障（程明等，2020）：（1）監督主體多元化，可引進第三方機構；（2）制定透明并且可執行的監管細則，在執行時也要進行有效監督；（3）利用人工智能、大數據等信息技術，對信息全面收集并且科學分析。

4.2與鄉村振興精準銜接，推進可持續發展

要依托鄉村振興戰略，建立穩定脫貧的長效機制，積極鞏固脫貧成果，促使農民收入持續穩定增長，進一步提升脫貧質量；精準扶貧與鄉村振興要從政策、資源進行有效銜接，推進農業農村現代化（中科院農村發展研究所課題組等，2020）。鄭會霞（2020）提出要從政策、產業、項目三方面進行有效銜接。鄉村振興戰略有助于優化城鄉資源配置，有效推進城鄉融合發展以及社會福利均衡，是“后扶貧時代”可持續發展的著力點。

4.3深化政策研究，制定操作指南

在對政策進行跟蹤審計前，需要對政策反復研究，才能把握意圖和走向，并及時對政策的研究結果和審計重點進行公布（王慧，2015），有助于審計工作順利開展。此外，審計署等權力機關應該盡快制定出跟蹤審計的操作指南等規范性文件，明確實踐中審計人員的行為規范，需要實施的審計程序、關注審計的重大風險、獲取的審計證據以及必需的溝通等內容。規范性文件能大幅度提升審計質量，提高效率并降低審計風險。

4.4推動審計全覆蓋，促進監督合力形成

構建科學有效地權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效，一直是習近平主席對審計工作提出的要求。在跟蹤審計中，政策資金來源、管理和使用經手的部門繁多，資金流通軌跡長、中轉次數多、核準時間長（呂勁松等，2018）。當前審計力量不足以完成如此大的工作量，所以需要建立以審計部門為樞紐、多部門協作的監督機制，形成審計合力，促進政策的精準實施。

4.5改進審計評價體系與績效考核指標

為了提升跟蹤審計的審計質量，王慧（2015）認為評價體系應該定性與定量相結合，既關注政府政策執行的措施制定以及落實情況，又兼顧群眾的滿意程度。朱智鴻（2017）也提出要做到“五個轉變”：將審計重點轉變到政策落實情況上，轉變到政策績效評價上；扶貧類型要轉變為多種形式；審計主體應該多元參與；更加關注與貧困人口切身利益相關的項目。

跟蹤審計的考核重點是對政策執行進行追蹤，防止成果產生偏差。所以王慧（2015）提出要進一步提升審計在促進被審單位加快開展工作活動、改進部門決策等方面的成果在績效考核中的比重。

4.6增強審計力量，善用信息技術

第一，提升現有審計人員的綜合素質。通過培訓、專家講座等方法，培養審計人員的宏觀政策意識，提升分析政策的能力（王慧，2015，2017）。此外，還要壯大審計力量。王善平等（2013）提出可適當引入第三方審計，既能滿足對審計資源的需求，又能增強審計獨立性。

信息化是未來審計工作的發展方向，秦榮生（2014）認為大數據、云計算等信息技術，會對總體審計模式產生影響。以大數據平臺為依托，在“后扶貧時代”進一步擴大大數據覆蓋范圍，不僅運用于分析領域，還可用于數據的綜合運用，使得審計工作朝著信息化和數字化大步邁進（孫達新，2019）。

5總結

在“后扶貧時代”，解決相對貧困、降低返貧風險，已成為新的治理重點，跟蹤審計在其中發揮的作用不言而喻。但是影響“后扶貧時代”中貧困問題的因素較多，并且難以識別，造成了扶貧工作無法有效開展。此外，跟蹤審計目前的工作機制也存在著一定的局限性，不利于政策的落實。因此，本文從相關文獻中對“后扶貧時代”以及跟蹤審計二者的概念、特征、各自面臨的困難和挑戰進行綜述，同時也從文獻中提煉出能有效應對現存問題的對策與建議，以期為未來的貧困治理工作提供一定的借鑒。

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