深化預算執行審計研究

摘要：在政府信息日趨公開化、透明化的背景下，預算執行審計是我國新時代政府事業發展的需要，也體現了政府部門對工作認真負責的態度，黨的事業發展日趨專業化的表現。本文就目前形勢下預算執行審計工作如何進一步深化進行了研究，主要是在預算執行審計深度和廣度、提升審計整改效果、預算執行績效審計實施、審計協同方面的問題進行分析，并有針對性地提出了深化措施，以期能夠完善預算執行審計工作。

關鍵詞：預算執行審計；全覆蓋；績效審計；審計協同

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.057

1預算執行審計文獻概述

在預算執行審計的理論研究方面，申長平、賈俊耀（2009）闡述了我國地方預算執行審計存在亟須解決和制約預算執行審計發展的八個問題，并進行了系統的分析和研究。付忠偉、黃翠竹（2015）等將審計全覆蓋分解為五大機制，從審計對象、審計主客體、審計權力監督、大數據和審計整體性五大機制研究分析，試圖建立體系，把審計全覆蓋落到實處。張耀鼎（2017）從審計的目標設定、內容深化、組織統籌、成果提升、方式創新、基礎夯實六個方面進行深化研究，促進了部門預算執行審計發展和改進。審計署成都特派辦理論研究會課題組（2019）通過對績效審計的現狀進行分析，結合2015-2017年審計報告的數據，從宏觀頂層設計、大數據審計技術、人才培養、審計機制建立等方面提出了改進措施，深化了預算執行審計的路徑。郭旭（2022）在根據中國審計召開的深化預算執行審計的會議的內容，將預算執行審計面臨的新問題、新形勢進行了概括總結和分析，并提出了如何從預算執行審計全覆蓋、審計協同、審計整改效果改進、開展研究性審計等措施，深化預算執行審計。

在預算執行審計的應用方面，董伯坤（2007）基于數據式審計的視角，以杭州市審計局的預算執行審計為應用案例，在審計實踐中建立了數據式審計的總體框架、路徑與成效。湖北省審計廳財政審計處課題組（2016）以湖北省數字化審計應用項目為例，從數字化審計全覆蓋的做法和成效，進行歸納總結，認為在數據報送和分析上要提高廣度、深度、精確度，統一數據格式，減少現場審計、提升審計效率。徐寅嘯（2016）結合自己多年審計工作實踐，在新常態下從預算執行審計關注點和做法入手，提出多種改進審計措施，促進預算執行審計的完善和發展。李杰（2022）通過開展數字化審計在醫院的應用，從醫院數字化審計目標、審計數據信息采集、分析審計數據等方面進行研究，得出數字化審計的引入，提高了審計的可視性和效率，降低了違紀違法問題，加強財政資金的收支管理。

2深化預算執行審計的意義

2.1有利于進一步推動社會的民主和法治

對財政資金預算執行審計，是代表人民群眾對政府機關依法控制政府財政活動的一種監督機制。通過有效地審計，既可以發現資金的使用效果，為下一步預算資金的執行決定范圍和方向。深入推進預算執行審計可以加強對資金和政策效果的監督，同時通過推進審計結果公開，有利于進一步規范政府預算執行行為，促進依法理財，可以制度化、系統化地回應公眾關注的問題，更是人民當家做主民主化、法治化的體現。

2.2推進國家治理現代化和專業化

財政資金通過預算分配在國家建設的各個領域，反映著政府職能的范圍和國家下一步的發展方向，同時財政資源應用的提質增效，可以反映出國家建設和治理水平。總而言之，通過深化預算執行審計，將國家預算執行更加規范化，提升預算資金執行的科學化、系統化、指標化，可以提升財政資源配置效率、加強國家事業開展的執行能力，進而更好推動政府職能實現，促進國家治理體系的現代化和治理能力的專業化。

2.3有助于保障人民利益和改善民生

由于疫情侵襲，各行各業停工停產，對于社會經濟的發展起到很大的制約作用，財政收入逐年減少，要讓人民群眾物質需求，精神需要得到滿足，使人民的生活得有幸福感，就要堅持財政資金取之于民用之于民的，將有限的財政資金花在刀刃上，節約資金辦好事業。讓財政預算資金在民生項目的支出產生效益，這就要求在審計過程中不僅要關注資金是否投入使用、項目是否完工，更要重視以財政資源的產出、效益為導向，強化財政資金使用的經濟效益、社會效益、環境效益等，進一步提高公共服務質量和水平，保障人民的利益，改善民生。

3預算執行審計存在的問題

雖然預算執行審計在持續發展和逐步完善，但是目前在預算審計全覆蓋、預算支出績效、審計成果的應用、審計協同作用等方面還不能完全符合社會經濟高質量發展的需要，主要存在以下問題。

3.1預算執行審計的深度和廣度不夠

一是在預算執行審計的深度方面，預算執行審計主要關注預算和決算編制、重大項目資金的使用和管理、預算資金的支出情況等方面，其審計主要反饋的問題也主要是預算編制是否合理、預算資金執行的快慢、預算資金執行的比例、資金的使用是否合規、報銷手續是否規范等。部分基層審計機關對審計政策研究不夠，將全覆蓋理解片面，將部門的一級預算單位覆蓋認為全覆蓋，追求審計中審計項目的數量、審計中發現問題的數量，縱向比較近幾年的審計報告提出問題趨同化嚴重，提出的問題沒有不具有代表性，不能提供具有建設性的審計意見。缺乏更深層次的問題研究，對體制機制問題沒有深入分析，在宏觀決策、政策頂層設計、加強預算監督作用方面有待加強。

二是在預算執行審計的廣度方面，目前中央一級預算單位實現了審計的全覆蓋，但是對于二級、三級及以下的基層預算單位的審計沒有覆蓋到。尤其是部門預算執行審計，二級單位數量較多，一般采用對重大項目、單位抽檢的方式進行審計。基層審計機關由于審計力量有限，只對資金量大或執行重大項目預算的項目單位進行審計，對資金量小或者不存在重大項目的單位未進行審計，審計監督存在盲區。為加大審計的廣度，很多審計部門將大數據技術運用到預算執行審計工作中，借助信息技術進行審計數據篩查，由于審計數據種類來源多，沒有統一規范的標準，審計人員專業素養水平參差不齊，造成審計數據的質量不高，在基層審計機關單位中此種現象更加突出，這導致審計質量和效率難以保證，審計廣度受到制約和限制。

3.2預算執行績效審計落實不到位

隨著“十四五”規劃的制定，預算管理制度的改革，以及一系列預算執行審計法規文件的出臺，對預算執行審計都提出了更高的要求，預算執行績效審計受到審計機關和部門的重視，并將其應用到預算執行審計工作中。但預算執行績效審計的實施還不夠完善，其主要體現如下：

一是尚未形成科學的評價指標體系和標準體系。績效管理文件的指導指標分行業，但是具體到項目時這些指標顯得宏觀、不具體，定量指標缺少參考依據，定性指標具有隨意性，沒有完整可用的指標體系和量化標準。

二是審計結果運用機制不完善。預算執行績效審計結果有時是被審計單位根據預算執行情況自己填寫進行上報，數據的應用沒有明確的標準進行參考。預算績效審計結果的應用流于形式，僅是作為一項機械的工作環節，沒有實質性的融于審計工作，績效評價的結果與預算執行的聯動反饋機制沒有真正建立。

三是預算執行績效審計覆蓋難度較大。地方審計機關對于預算執行績效審計認識不充分，沒有認識到績效審計發揮的作用，同時缺少相應的工作激勵機制。導致基層審計單位對績效審計的投入力量較少、重點不突出，審計報告中績效問題篇幅不多，缺乏針對性和建設性，無法充分發揮促進財政資金提質增效的作用。

3.3審計成果應用的建設性作用不顯著

一是問題整改機制不完善。由于整改機制的環節缺失，審計結果應用在的整改計劃和采取的措施不系統，不能對從體制機制方面入手查找原因，發現問題。

二是部分審計報告中的問題集中在預算收入與支出、預算的執行比例等方面，在政策落實、資金使用效果、風險防控方面的問題關注較少。對審計成果的分析研究和挖掘提煉不夠深入，審計建議的針對性、可行性不足，影響了審計整改效果。

3.4預算執行審計與政府財務報告審計缺少協同作用

將預算執行審計與政府財務報告審計進行協同，可以完善提升政府財務報告編制質量和效率，同時將預算執行審計的結果進行“一果多用”，降低審計成本，提高審計效率，但目前二者的協同還存在一些問題。

一是政府財務報告審計與預算執行審計結合未建立政策指引和具體實施辦法，各地政府和各部門的政府財務報告編制質量不盡相同，很難協同。

二是政府部門財務報告是對單個二級預算單位財務主體的微觀反映，政府綜合財務報告是對地區或部門的宏觀體現，政府財務報告審計監督需要兼顧多個主體，而審計機關各業務處室依據審計對象行業屬性劃分職責，協同配合需要進一步研究。

4深化預算執行審計的實現路徑

4.1經濟主體橫向全覆蓋，各級預算單位縱向全覆蓋

在進行預算執行審計工作時涉及財政資金使用的機關事業單位、企業等經濟主體進行橫向全覆蓋，在部門預算中，不僅要包含一級預算，還要涉及二級及基層單位的縱向全覆蓋。在審計的實際工作中，找準突破口，突出審計核心和重點，兼顧質量和效率，例如對國有企業審計要重點抽查“三重一大”的款項支出情況，對日常財政資金的流動，審計要覆蓋一定比例，對于專項預算資金的審計要延伸到項目完成后的實際使用情況和效果。加強預算執行審計與基層審計、社會審計等各方面審計的統籌融合力度，形成網格化的審計體系，實現高質量的審計監督全覆蓋。

4.2加強分析研究，完善機制體制

目前預算執行審計的核心內容，是提高財政資金使用質量和效率，幫助建立現代財政制度。增強預算執行審計的系統性、整體性，加強審計內容在全口徑預算編制、硬化預算約束、全面實施預算績效管理方面的問題，促進各級各部門提高預算管理水平，提升財政資金使用績效和政府的相關政策在預算執行中的實施效果。

審計人員應系統分析研究，深入剖析預算執行審計中發現的具有普遍性、傾向性問題產生的原因，提出能夠促進體制機制完善、具有可操作性和建設性的意見和建議。

4.3運用信息技術，提升審計工作效率

一是加強預算執行審計信息化的基礎設施建設。實施數據規范化標準化建設，有效收集數據資源，利用政務資源整合的成果，不斷擴展審計信息數據采集廣度，建立電子數據集中管理、分析的平臺。依托云計算、大數據等先進科學技術，加快完善金審三期工程，為審計工作做好支撐保障。

二是改進審計數據技術方法運用。根據預算執行審計內容的需要選擇不同的大數據分析方法，提高運用信息化技術查找線索、綜合分析的能力。根據分析方法產生的效果，審計工作的實際情況，及時對方法進行總結歸納和改進。

4.4建立預算執行績效審計評價指標體系

一是根據審計實踐工作的需要建立定量化的一級指標、二級指標、三級指標、年度指標、實際完成值、得分等。在一級指標中設置產出指標、效益指標以及定性化的滿意度指標；二級指標中可以設置定量化的數量指標、質量高指標，定性化的可持續影響指標、服務對象滿意度指標等；三級指標根據執行的項目構建分行業、分領域具體化、明細化的指標。通過三級指標的構架既可以進行實現宏觀的可調節性，還可以進行微觀的可操作性，為績效審計的開展提供標準、規范和指導。

二是建立預算執行績效審計的打分體系，根據為預算執行建立的績效指標，根據年度指標值和實際完成值進行對比分析，進行打分，并且總結出偏差原因及改進措施。分值的設置重點結合預算執行的關鍵點，對政府政策的執行力度、預算執行實際水平、預算執行產生的效果、預算執行中使用人的滿意度為抓手，主要是體現預算執行的效率和效果。以績效為導向，建立定量化的績效審計的打分體系。

4.5完善審計結果運用的監督機制

將績效審計結果應用納入預算執行審計工作報告中，績效審計結果運用直接與下年度預算下撥建立聯動機制，建立整改臺賬、問題清單、明確整改時效，如果不將審計結果進行很好的整改，進行問責和行政處罰，完善強化績效審計監督機制，更好發揮預算績效審計在優化財政資源配置中的積極作用。

4.6健全預算執行審計和政府財務報告審計協同機制

在實踐審計工作中，將預算執行審計工作和財務報告審計工作協同開展，地方審計委員會了解各個地方審計組織的實際情況，可以參與協調并加快將預算執行審計和政府財務報告審計工作的融合。建立反應迅速高效的基層審計組織，提升二者的融合度，將審計工作的高效率更進一步。可以參照“辦法+指引”的方式逐步建立二者協同審計相關制度體系。

5結語

深化預算執行審計在社會經濟發展、國家治理的提升上起著重要作用，通過對國家機關、政府部門的大額資金、三重一大項目的監督檢查，既可以保障財政資金的安全使用，又可以提高資金產出效益，有利于推動我國事業順利實施；本文通過分析深化預算執行審計，從依托信息技術對財政資源預算執行審計全覆蓋的背景下，進行高質量、高效率地提取審計所需的關鍵數據，深入分析，及時反饋，充分利用預算執行審計結果，完善監督的閉環管理，使財政資源的使用提質增效。

參考文獻

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作者簡介：李海洋（1991-），男，回族，新華通訊社河南分社中級會計師/會計，研究方向：預算執行審計。