排污權交易政府監管的現存問題及完善進路

黎映彤

摘要：政府監管作為排污權交易中基礎的一環，發揮著重要的作用。但目前排污權交易政府監管法律制度存在著法律法規不完善、政府權力邊界不明確、尚未形成完備的監測體系等問題，成為排污權交易制度推行的困難之一。如何科學發揮政府的監管作用，應有一個解決路徑，首先須建立健全排污權交易立法；其次具體規定政府監管責任；最后應完善政府監管相關配套制度形成完備監測體系，各環節相輔相成。

關鍵詞：排污權交易；政府監管；法律完善進路

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.21.077

0引言

我國在20世紀80年代就開始對排污權交易進行研究試點，但至今還未能在全國推廣。政府作為排污權交易的監管主體具有正當性和必然性。首先，政府在排污權交易的兩級市場中都發揮著重要作用，在初級市場中需要政府做好初始分配工作；在二級市場中要監管排污主體雙方的交易活動，包括交易前、交易中和交易后的全過程。其次，政府具有其他社會組織所不具備的組織能力和優勢，其所具備的專業度是其他社會組織所不能及。最后，市場配置資源可能會出現失靈的情況，在市場失靈的情況下，政府能夠實行宏觀調控，實現資源的有效配置。排污權交易制度未能在全國推行的原因眾多，就目前關于政府監管的現狀來說，一方面，在立法層面尚無專門規定排污權交易制度的法律法規。只在《大氣污染防治法》中規定了要推進排污權交易，但并無具體詳細的規定。另一方面，在實踐中，2015年生態環境部門對試點地區進行過深入調查。結果表明，在排污權交易中，政府干預過多，排污權交易的條件不明確，排污權交易市場不活躍，未能激發企業積極性等。總之，政府監管由于法律法規的不完善，政府缺少行動指南，在實踐中不是越權管理就是監管不力。

1排污權交易政府監管存在的問題

1.1排污權交易政府監管法律制度不完善

首先，迄今為止我國尚未確立一部高位階的法律，專門對排污權交易進行規范。目前關于排污權交易政府監管的規定，僅在于《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》里的幾個條文。內容僅為原則性的規定，例如可以進行排污權交易、政府負有監管職責等，實則未對排污權交易的運行、政府監管的內容、方法、限度等做出詳細具體的規定。這將導致政府無法可依，政府權力邊界模糊，進而可能導致政府失靈。2014年，國務院辦公廳印發《關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，但內容依舊多為原則性的規定，在指導實踐方面的作用有限。其次，現有關于排污權交易地方立法也未成體系，各成一派。

上無高位階法律文件作為保障，下有規定但不統一，無疑會影響排污權交易政府監管部門職責的履行，難以形成統一的規范格局?？偠灾?，法律體系的不完善阻礙了排污權交易政府監管法律制度建設的進展，排污權交易的推行步履維艱。

1.2政府權力邊界不明確

排污權交易制度的關鍵在于充分發揮市場機制的作用，激發排污主體的活力，積極提升技術節能減排，以有更多的排污權余額在市場上交易，無須再通過政府提高排污稅收或者責令停產停業來減少對環境的破壞，在不阻礙經濟發展的前提下還能夠保護環境。但是我國的市場機制尚未達到高度成熟，在排污權交易試點初期，需要政府這只“看得見的手”進行引導無可厚非。因此在試點初期，幾乎都是由政府部門來幫助排污主體完成的排污權交易，排污企業之間大多服從于政府部門的安排。如此就很容易出現政府越權現象，難以盤活二級市場。同時，政府的不當干預還會滋生“權力尋租”的現象。政府在排污權交易過程中無法找準自己的角色定位，就容易濫用權力，一方面會對社會造成不利影響，另一方面更無法推進排污權交易的發展，更甚之無法解決現有環境問題。

根據目前排污權交易的現狀來看，因無法明確政府的權力邊界，導致政府容易越權或者監管不力。盡管也有較為成熟的排污權試點地區，但是依舊未能形成具有代表性的模式。在排污權交易市場，如何既能夠給予政府適度且必要的行政干預，同時又能夠限制政府的不當干預，使政府這只“有形的手”在合理邊界內發揮作用，這需要明確政府的權力和職責。

1.3尚未形成完備的監測系統

首先，從企業層面來看。我國“三同時”制度中，明確規定了重點排污企業或單位要安裝污染物實時監控系統的法律義務。但根據企業在安裝自動監控系統的情況來看，一方面，因在履行安裝監控系統義務需要耗資的同時沒有獲得補貼，出于盈利的考慮，許多企業會采取措施致使檢測系統無法正常運轉，或者進行數據造假；另一方面，許多企業由于技術水平和專業度不夠高，往往不會運行和維護這種高技術水平的監測系統，如果聘請專業技術人員進行操控，將會是一筆巨大的耗資，但就中小微企業來說，由于成本問題他們甚至不會安裝自動檢測系統，這將存在很大隱患。當然，目前市場上也有專門從事運行維護自動監控系統的第三方公司，但在2014年，國務院就已經取消了自動監控設施運維的資質審批事項，這意味著該行業的入行門檻降低，操作人員的專業水平將會降低，運維的質量也將無從保證。

其次，從政府監管來看，現階段政府部門在對排污單位的監管上主要存在兩個層面的問題：對污染物的跟蹤監測與核實工作不到位，及監測數據不透明。在跟蹤監測與核實工作方面，存在以下問題：

第一，僅對重點污染源監測，這將會導致一些排污嚴重的小微企業成為漏網之魚。

第二，對排污點的設置不完善，例如主要是對排出口的污染物進行監測，但是污染物排出后則無后續跟蹤，這會對環境造成很大隱患。

第三，政府部門對監測數據的真實性和透明度有待加強。

2美國排污權交易政府監管經驗

2.1立法和政策

立法方面，最初美國國會就先通過了一系列立法，例如《清潔空氣法》和《空氣質量法》，明確規定了排污權交易的法律地位。在有法律保障的支持下，為后面推行的“酸雨計劃”等一系列排污權交易實踐掃清了障礙。除此之外，還出臺了一系列政策，包括補償政策、氣泡政策、凈得政策和存儲政策。政策方面，美國排污權交易政策經歷過傳統政策階段，就是設定排放標準，排放主體必須嚴格按照排放標準、選擇適宜的排放技術進行排放。這個政策的弊端就是會限制經濟的發展，在一些地區為了改善空氣質量要禁止一些企業的入駐。還有補償政策階段，就是鼓勵一些地區排放污染源削減到排放標準以下，超量削減的部分經過環保局認可之后變成“排放削減信用”。這些“信用”可以在市場上銷售，想進入該地區的新企業，可以購買足夠的削減信用，使得新企業入駐該地區后總排放量依舊低于之前，就可以進駐該地區。這一政策其實就是較早的排放權交易的形式之一，彌補了傳統政策的不足，既能夠保證空氣質量，也沒有阻止經濟發展。自此后，美國環保局還嘗試建立了補償政策、氣泡政策、銀行政策和容量結余政策?？傮w上都取得了較成功的成果，為后續的排污權交易實踐提供了經驗。

2.2政府角色定位

排污權交易制度是一項環境經濟政策，離不開環境政府部門的統籌和監測。美國環保署從開頭到結尾都設置了比較嚴格的監測。在一級市場：

首先，制定總排污量，也即總量控制計劃的制定。將排污額向各州和地方政府分配，各州和地方政府再向下分配到所轄區域的排污主體處，并且引導和促進其進行排污權交易。

其次，排污權交易許可證。排污主體必須要獲得環境規劃署的許可證授權，才能夠獲得對排污權進行交易的權利。在二級市場，少干預市場作用的發揮并持續監測。在整個排污權交易運行的過程中，美國環保署等政府部門很少干預市場機制的運行。但為了市場失靈，也提前制定了一些宏觀調控的政策，如果排污權交易市場運行中有失靈的情況，政府就會進行適度干預。然而這一干預的前提，離不開政府部門設置的嚴密的監測體系。同時，對于違反排污權交易規則的排污主體進行嚴格責罰。

3完善進路

3.1完善排污權交易政府監管法律制度

首先，在國家法律層面上確定排污權交易的法律地位。抓住《生態環境法典》修訂的契機，將排污權交易制度寫入法典，確立其法律地位，為后面排污權交易的推行掃清法律層面上的障礙。同時，可以通過行政法規對排污權交易制度進行專門規定，明確排污權交易制度當中的具體細節，建立健全排污權交易體系。在排污權交易制度法律體系完備的情況下，政府監管法律制度建設將得到實質性的進展。

其次，在《生態環境法典》中的政府監管一章，加入政府對排污權交易的監管，如此排污權交易政府監管制度便有了基本法的保障。同時，在專章規定中應該具體細化排污權交易政府的監管職責、范圍大小、監管方式、監管程序、監管責任等的內容。以保證政府在排污權交易的監管中能夠有法可依，為政府執法提供明確指導，尤其是在監督方式和手段上。

3.2明確政府監管責任

首先，當排污權交易政府監管制度的地位被法典確定后，就可以通過各種行政法規、部門規章及地方性法規，對排污權交易市場中政府監管責任進行具體化，使之具有可操性。

其次，可以制作政府監管權限清單?！胺o規定不可為”，排污權交易市場中政府監管的權限范圍也可以仿照市場準入清單，制定一個政府監管權限清單，將政府能夠行使的權限羅列出來，超出這個范圍的權限則不可以行使。不可以越權的部分實則是市場機制要素能夠發揮作用的范圍，如此便能夠讓政府的“有形之手”科學有效地監督到市場“無形之手”所起不到作用的部分，以及能夠發揮其在市場失靈時的宏觀調控作用。“陽光是最好的防腐劑”，政府監管權限清單的實施情況和成果都應該進行總結且公開透明，以便于上級行政機關、公眾、環保組織、媒體等都能夠進行監督，防止濫用權力，在排污權交易市場中形成良好的風氣。

再次，要建立政府監管責任問責機制。只要有權力行使的地方，就免不了會有濫用或者懈怠的情況。對于權力濫用和不履行責任的行為，都需要進行問責。一方面，這個問責機制能夠讓政府監管部門相關工作人員時刻警醒，不踩紅線，認真履職；另一方面，在相關工作人員真的出現行政不作為或者越權行為時，要依照法律法規或者規章制度對其進行處罰，既不能放縱，也不能隨意處置。政府監管責任問責機制應該嚴格明確規定問責對象、問責內容、問責程序等方面內容。

3.3完善政府監管監測體系

首先，提高我國的監測技術。從美國排污權交易的成功經驗來看，其能夠順利推行，主要是其有先進的跟蹤監測技術，以及完備的監測系統。我國目前正是由于技術上的不足，無法建立全面的在線監測系統，只能夠對一些重點污染排放企業進行監測，對于一些排放嚴重的小微企業則心有余力不足。因此，目前急需提高我國的監測技術，擴大對污染源排放單位和地區的監管范圍。這不僅是有益于排污權交易的推行，更是在綠色發展觀理念下的應時之舉。同時，當前強調環境執法跨區域聯合協調防治，在這樣的背景下，確立監測信息共享制度指日可待。讓監測信息在各地政府部門、各司法機關之間共享，一方面，連通了各地政府部門，便于跨區域執法；另一方面，便于司法機關取證，提高司法效率。當監測信息能夠共享，就能夠推動排污權的跨區域交易，活躍二級市場。

其次，應該完善相應的配套制度，來保障政府部門監管的執行。第一，對排污企業安裝監測系統進行補貼。重點污染物排放企業安裝自動監測系統的，應給予相應財政補貼，這能夠提高企業履行義務的積極性；同時，應分次予以補貼，以免企業一次性拿到補貼之后不履行義務。第二，建立排污權交易信用評價制度。包括獎勵機制和懲戒機制。關于獎勵機制，對于遵約守法的排污企業進行表揚，對于超出標準減排的企業予以獎勵。這樣一方面可以提高排污主體提升技術節能減排的積極性；另一方面會增加社會公眾及媒體對該企業的好感，從而產生經濟效應。關于懲戒機制，就像民事訴訟領域的失信被執行人制度，制定失信被執行人名單，督促其盡快履行義務，否則無論是在市場中還是在生活中都將寸步難行。當排污主體不按照法律法規規定、合同約定履行排污義務時，可以將其列入失信排污名單，在排污權交易市場中公示，且對其予以懲罰；當其將污染情況恢復到原來甚至優于之前時，可將其從失信排污名單移出，但如果二次檢查時依舊不予改正，則可以限制其在排污權交易市場中的交易，或者作出更嚴厲的處罰。這樣的失信懲戒機制一方面可以對違法違約主體進行懲罰，另一方面可以對其他企業起到警示作用。兩個機制相互配合，在排污權交易市場中發揮積極作用。第三，加強政府各部門跨區域協同合作。環境問題并非某一個地區的問題，而是全國甚至全世界的問題，排污權交易也包括跨區域的交易，因此加強政府部門間的合作協同，加強政府部門跨區合作協同，不僅是排污權交易制度的要求，更是解決環境問題的重要手段。為此，政府應該完善信息共享機制，進行區域政策和資源的整合共享；制定實施統一的排污政策；同時在政策統一的情況下，結合不同地域的情況使用不同的方法和手段進行監管。

4結論

2022年3月5日，政府工作報告中指出：要激發市場活力，一方面政府要給企業減稅，另一方面政府要給市場加油。在減稅方面，也重點提到要對生態環保業提高稅收優惠。排污權交易制度在這一背景下的推行顯得更為重要，因為它不依賴于政府的排污征稅，在不限制經濟發展的情況下，能夠緩解經濟發展和保護環境之間的矛盾。因此，首先應抓住《生態環境法典》修訂的契機，將排污權交易制度寫入法典確定其法律地位，為后面的推行掃清障礙；其次，要明確政府權力職責范圍；最后，要建立健全完備的監測體系及相關的配套制度，加強跨區域合作。

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