德國新政府外交政策百日評述

李超

2022年6月28日，德國總理朔爾茨在參加七國集團峰會后出席新聞發布會。

德國總理朔爾茨領導下的三黨聯合政府2021年12月8日正式成立至今，執政已逾半年。新政府成立時“躊躇滿志”，卻在上任不足百日時，就遭遇俄烏沖突這一改變國際格局的重大地緣事件，其外交與安全政策面臨巨大挑戰。半年來，新政府對外政策主要圍繞俄烏沖突展開，并就此進行了重大調整，有不少突破歷史的舉動。德國外交能否繼承默克爾時代的遺產，并進一步取得新成績，廣受外界關注。

對外政策轉向強硬

俄烏沖突可謂是冷戰結束后全球最為重大的地緣政治事件之一。朔爾茨在沖突爆發后發表的首次政府聲明中，稱俄烏沖突為“時代的轉折”，德國必須采取更為強硬的對外政策來應對變局下的挑戰。

沖突爆發后，德國政府迅速決策，一改往常對外政策相對謹慎克制的傳統，做出了兩項突破歷史的舉動。

一是實施“再軍事化”。德國宣布今年起，軍費開支達到北約規定的標準（占國內生產總值比重的2%）。這意味著德國軍費開支將由目前的每年約500億歐元增至750億歐元，由此成為歐洲第一大、世界第三大軍費開支國。同時，由于德國數十年來在軍事上自我限制，軍備狀況十分老舊，沖突爆發后德國宣布將設立1000億歐元的“特別基金”，專用于改善軍備。這一計劃已經由聯邦議院投票以修憲形式予以法律確認。“特別基金”的用途主要包括：與歐洲伙伴合作推進新一代裝備研發，如與英國共同開發新型火炮系統和彈藥;與法國、西班牙繼續聯合研發下一代戰機和主戰坦克;與荷蘭共同開發新型護衛艦等，此項投入可達340億歐元;將投入更大份額的資金用于聯邦國防軍裝備購置和更新，如200億歐元用于補充彈藥，超過150億歐元用于更新老舊的“歐洲戰斗機”以及無人機、重型運輸機，30億歐元用于更新軍隊數字通訊系統，6億歐元改造“愛國者”防空系統等;還將斥資20億歐元購買由以色列和美國聯合研制的“箭—3”導彈防御系統，這一軍購項目已獲得美國和以色列方面的批準。與默克爾政府相比，提升軍事“硬實力”成為政府的當務之急。

二是改變了堅持數十年的“不向戰亂地區輸送致命性武器”的傳統。德國在俄烏沖突的第三天就決定向烏克蘭提供1000枚反坦克火箭發射器、500枚“毒刺”地對空導彈以及多門榴彈炮，這是德國戰后對外安全政策的一次重大突破。此后，隨著沖突升級，北約加大向烏輸送武器的力度。4月26日，美國在德國法蘭克福的拉姆施泰因空軍基地召開國際防長會議，40余國的國防部長參會，協調共同向烏克蘭提供武器。這對德國形成了一定捆綁刺激作用。4月28日，聯邦議院以586票贊成、100票反對的壓倒性多數授權政府向烏提供重型武器，這又創造了一個新的歷史。6月底，德國在本土培訓烏軍士兵的同時，正式向烏方移交了首批重型武器。

與此同時，德國參與海外軍事行動也更加積極。2月7日，在俄烏局勢日益緊張之際，德國宣布向德國領導的北約駐立陶宛多國部隊增兵，并向羅馬尼亞增派戰機，增強北約東翼的防御力量。在德國的大力推動下，歐盟于3月21日出臺了《安全與防務戰略指南針》，提出建立5000人規模的靈活、獨立的快速反應部隊，德國承諾提供主要兵力。5月26日，德國派出護衛艦參與北約北翼防御任務。

加緊調整大國關系

俄烏沖突的爆發，意味著德國“穩定周邊、塑造全球”的外交政策目標遭遇重挫，其對俄、對華、對美等大國政策亦需隨之調整。

德國長期以來追求緩和與俄關系的政策基調受到根本性挑戰。沖突爆發后，德國政界深刻反思對俄政策，對俄一直較為溫和的總統施泰因邁爾公開承認“建設‘北溪-2天然氣管道是個錯誤”，默克爾時代不斷增加對俄能源依賴的做法也受到廣泛批評。在此背景下，新政府不惜經濟代價，力推能源“脫俄”，不僅停止了“北溪-2”認證進程，還破例支持歐盟對俄實施了史無前例的嚴厲制裁，包括金融制裁和煤炭、石油禁運;副總理兼經濟部長哈貝克緊急赴卡塔爾、阿聯酋等中東國家尋氣，赴美協商購買液化天然氣事宜;總統、總理先后訪問非洲，與南非、塞內加爾等多國建立能源伙伴關系;尋求與日本、印度等國就天然氣、氫氣等新能源的開發合作。朔爾茨還與法國總統馬克龍、意大利總理德拉吉一道訪問基輔，釋放給予烏克蘭歐盟候選國的信號，展示“歐烏團結”。雖然德國依然沒有放棄與俄對話的努力，但正如朔爾茨說，“只要普京執政，德俄關系就不可能恢復正常”。

在德國新政府成立之初，外界就預期其對華政策中將更加顯露強硬一面。俄烏沖突爆發后，對俄能源依賴促使德國進行了反思，尋求擺脫對華依賴的愿望更加強烈。由于德國在工業生產的原材料、上游零件和服務等方面對華依賴高，其擔憂對華關系也可能會因某些不可控因素出現類似德俄關系惡化的狀況，進而影響其供應鏈穩定。據此，朔爾茨上任以來，一改默克爾時代將中國作為德國東亞首訪國的做法，先去了日本，緊接著又與印度召開了政府磋商，頻頻表態要“均衡布局產業鏈”“避免過于依賴單一國家”。

德國要應對中俄帶來的“挑戰”，最重要的倚重對象自然是美國。朔爾茨就任后首訪美國時，俄烏沖突尚未爆發，他在對烏援助、制裁“北溪-2”等問題上表態曖昧，而沖突爆發后德美則展現了空前的“團結”。德國“再軍事化”的一系列做法受到美方贊賞，德國還放棄了原先堅持裝備歐洲戰機的原則，準備購置大量美制“F-35”戰機及重型運輸直升機，在安全政策上加大與美捆綁。德美借北約、七國集團、跨大西洋貿易與技術理事會等機制頻繁協調立場，除直接協助烏克蘭應對俄羅斯外，還將聯手加強在高新技術及其標準制定等方面的合作，確保西方領先優勢不被中國超越。

打造外交新平衡

俄烏沖突大背景下，德國外交與安全政策顯現出的不少新變化，特別是一系列重整軍備的做法，引起人們對德國將走“軍事霸權”道路的擔憂。我們應當如何評價朔爾茨政府的外交表現，默克爾時代留下的外交遺產能否得到延續？

首先，面對危機，新政府展現出轉變的意愿，采取了相對強硬的態度和手段，其外交政策工具更加豐富多元。新任外長貝爾伯克說，“如果世界在改變，我們的政治就必須改變。”德國過去自詡“文明力量”“規范性力量”，在國際事務上一貫強調發揮軟實力、規則制約，在使用制裁、武力等強制性手段上十分克制。但逐漸地，德國意識到這已束縛了其應對危機的政策靈活性，必須調整。在此次俄烏沖突中，德國就不惜犧牲經濟代價對俄實施金融制裁，推動能源“脫俄”。未來德國在“規范性”力量和“強制性”力量的平衡中，將更多地選用后者，德國的外交轉型將進一步得到延續。朔爾茨政府短期內在軍事問題上做出的突破歷史的決策，是全面踐行德國作為“正常國家”、開展獨立自主外交的重要體現。雖然這一轉變是危機倒逼形成的結果，但德國一旦邁出了第一步，未來就有可能在軍事自主的進程中加快步伐，其軍事力量突破束縛、走向“正常化”是大勢所趨。當然，德國所謂的“再軍事化”也并非一日之功，其總的態度仍將保持謹慎，主要是在依靠美國和北約的同時，在盟友體系內部更多出力，在這一過程中盡力提升自身及歐盟的戰略自主能力。

其次，務實與平衡仍是德國政府對外政策的根本出發點。默克爾執政16年，一直以務實與平衡的外交風格為外界稱道。目前來看，新政府也是在繼承默克爾遺產的基礎上進行適度調整，而非“徹底顛覆”。對抗本身并非德國本意，對話與外交手段仍是其主要的主張。朔爾茨在6月16日訪烏之后，仍堅稱與俄對話無論如何都十分必要。在制裁問題上，德國也依然重視在“理想與現實”之間保持適當平衡。雖然制裁不可避免，但德國還是盡量頂住美國、中東歐等國家的壓力，反對對俄實施全面能源禁運和立即切斷與俄天然氣貿易聯系。在輿論不斷施壓政府向烏克蘭提供重型武器時，朔爾茨政府著重強調“不可強行出頭”“要與盟友協調”，反對德國在這一問題上“冒進”“走特殊道路”。即使聯邦議院授權政府向烏克蘭提供重型武器，聯邦政府也是“能拖則拖”，并不積極。在對華合作上，德國也仍強調在氣變、貿易等領域“需要中國”。

2022年2月7日，德國宣布向德領導的北約駐立陶宛多國部隊增兵。圖為2022年2月14日，德國第一批增派部隊抵達立陶宛。

第三，德國的領導作用弱于默克爾時代，未來德國將更多依靠西方聯盟發揮“集體的力量”。新政府閣員基本屬于政壇新人，即使像朔爾茨這樣的政壇老手，此前也鮮少參與國際政治與安全議題。在此次斡旋俄烏沖突的過程中，德國明顯讓位于法國，法國總統馬克龍充當了“歐盟代言人”，與俄烏領導人的溝通頻次高于朔爾茨。在整個沖突進程中，德國發揮的作用并不突出，反應謹慎的朔爾茨一再被外界批評，甚至被譏諷為“隱身人”。可以看出，德國更多還是置身于西方聯盟中，與盟友共同發聲，并強調采取一致行動。因此，長遠來看，朔爾茨領導下的德國將主要透過西方聯盟和提升自己在聯盟內的地位發揮對外影響力，其外交政策的意識形態屬性將更為鮮明。