英國發展戰略出現重要轉向

郭語

5月16日，英國外交、聯邦與發展事務部（FCDO）發布了《英國政府的發展戰略》（以下稱《發展戰略2022》），這是英國自2015年以來發布的首份發展戰略，也是英國脫歐以來的首份發展規劃。約翰遜政府自2020年起對英國發展機構與財政預算進行大刀闊斧改革，英國發展事務的目標、規模、導向等都發生重大變化，引起國際社會和發展領域的廣泛關注。

發展目標從減貧轉向維護本國經濟、外交利益

英國迄今共制定了六份發展戰略規劃，分別是《海外發展：英國對外援助政策中心的改變——給最貧窮國家更多幫助》（1975年）、《消除世界貧困：21世紀的挑戰》（1997年）、《消除世界貧困：使全球化為窮人服務》（2000年）、《消除世界貧困：使治理為窮人服務》（2006年）、《英國對外援助：在維護國家利益同時應對全球挑戰》（2015年）以及《發展戰略2022》。上述六份戰略規劃文件中，前四份均突出強調減貧對于發展的重要性。到了2015年，英國發展戰略的重點從減貧轉向了“在維護國家利益的前提下應對全球挑戰”。約翰遜政府2019年上臺后，英國對外援助越發強調“本國利益優先”。2021年底，剛剛履新的英國外交大臣特拉斯公開表示，投資和經濟伙伴關系將是英國新發展戰略的重點。

《發展戰略2022》共包括五個部分：除前言和摘要外，第一章“一份新的國際發展戰略”，闡述未來一段時期英國發展事務的優先領域為投資伙伴關系、婦女女童、人道主義援助與全球衛生等;第二章“我們的路徑和獨特性”，提出英國發展事務具有四個獨特性：即耐心實現長期變化、向國別項目傾斜、注重英國專長及全球路徑;第三章“在伙伴關系中提供發展”，闡明英國發展援助將減少官僚主義、以人為本等原則。

《發展戰略2022》明確提出將英國經濟利益置于發展政策的中心位置，在文件第一章提到的四個優先領域中，首要的優先領域是維護和拓展英國的投資伙伴關系，發揮英國作為世界金融中心的優勢，強調援助與貿易、投資相結合，甚至利用援助為貿易與投資服務。與優先領域轉向經濟關系相適應，英國發展事務的重點地區轉向“印太這一最具經濟活力和地緣重要性的區域”。在《發展戰略2022》中，非洲仍然是重點地區，但戰略明確了“印太”地區“對于英國的經濟、安全和價值觀都具有重要意義”，重要性顯著提升，指出地區重點為印度、印度尼西亞、東盟國家、澳大利亞等與英國“志同道合”的伙伴國家。

發展事務的戰略地位明顯下降

長期以來，發展援助一度是英國履行全球責任、協調全球事務、保持世界大國地位的重要手段，英國也十分重視在國際發展合作領域領導地位，曾將發展視為與防務、外交并列的對外政策三大支柱之一。但約翰遜上臺后，發展事務的戰略地位明顯下降，主要表現為援助規模急劇下降。為了促進發展中國家經濟發展，聯合國大會曾為發達國家援助的規模設定過目標，即占國民總收入（GNI）比重的0.7%。2013年，英國首次實現官方發展援助（ODA）占GNI比重超過0.7%的目標，是唯一實現這一目標的七國集團成員。2015年英國又通過《國際發展法案》，以法律形式將這一承諾固定為長期任務。但到了2020年11月，約翰遜政府表示由于新冠疫情導致財政緊縮，英國難以繼續維持ODA占GNI 0.7%的水平。2021年7月，英國下議院又投票通過了將ODA在GNI占比降至0.5%的動議。2022年4月，FCDO發布數據顯示，英國2021年ODA金額為115億英鎊（占GNI比重為0.5%），較2020年的145億英鎊降低了20.6%。

在援助資源整體下降的前提下，英國對外援助服務將更加聚焦于服務本國經濟利益。對外援助服務本國經濟利益的路徑無外乎兩個：一方面，將援助資源集中用于經濟領域，注重發展政策與“英國投資伙伴關系”“發展中國家貿易計劃”“清潔綠色倡議”等經濟項目之間的統籌協調，使援助資金進一步向對外貿易、對外投資、基礎設施建設、數字經濟等方面傾斜;另一方面，強調私營部門在發展尤其是發展融資中的作用，拓寬資金渠道，除政府財政資金外，加強與資本市場、主權財富基金及其他商業資金的合作以擴大發展融資規模，這是成立英國國際投資公司的初衷，也是《發展戰略2022》為發展融資設定的目標。根據《發展戰略2022》，至2025年英國國際投資公司發展融資規模達到80億英鎊（120億美元）。

2021年9月，英國首相約翰遜第二次改組內閣，原國際貿易大臣特拉斯改任外交大臣。圖為2021年9月15日特拉斯離開唐寧街。

服務外交、貿易的導向得到強化

發展事務在對外戰略中的重要性降低，發展主管部門的地位隨之下降。英國曾是為數不多將發展部門主管提升為內閣成員的國家，原英國國際發展部（DFID）擁有獨立預算和內閣級別，具有較強的資源調度能力和較大的政策空間。2021年6月，DFID被并入原外交和聯邦事務部，成立外交、聯邦和發展事務部，結束了英國23年來援助事務擁有獨立主管部門的歷史。新的外交、聯邦和發展事務部成立后，援助事務的外交導向得到強化。同樣，2021年11月，外交大臣特拉斯宣布改組英國聯邦發展公司（CDC），成立英國國際投資公司（BII），體現出援助事務注重本國經濟利益、服務國內經濟議程的傾向。

英國脫歐后，約翰遜政府的首要目標是盡快恢復并建立新的對外經濟關系，塑造“全球英國”和貿易立國的國家形象，這在政府高層的人事變動上也有所體現。2021年9月，約翰遜第二次改組內閣，原國際貿易大臣特拉斯改任外交大臣，原商業、能源和產業戰略部國務大臣特里維萊改任國際貿易大臣兼貿易委員會主席。特拉斯是英國脫歐后促成英國與新西蘭、澳大利亞等國家簽署一系列自貿協定的主要推動者，而特里維萊此前曾擔任DFID部長，上述任命意味著英國的外交、發展與貿易之間的聯系更加緊密。

總的來說，《發展戰略2022》在內容上體現了英國發展戰略的重要轉向，是脫歐后的英國面對國際、國內需求在發展領域作出的應對。