新形勢下高質量普惠托育服務體系的建設路徑

洪秀敏 趙思婕

編者按：推進高質量普惠托育服務體系建設對保障“幼有所育”和促進人口長期均衡發展具有重要意義。借鑒國際社會在托育服務質量建設與評估上的有益經驗，有助于我們更好地思考如何推動我國普惠托育服務體系高質量發展。本期由北京師范大學洪秀敏教授主持的“托育服務質量研究”專欄為我們展現了韓國、OECD及其他國家或研究機構為發展托育服務、提升托育質量所做的努力，呈現了托育服務發展的國際趨勢與研究共識，希望能夠引起我國托育領域政策制定者、研究者與實踐者的廣泛關注，為托育工作的高質量開展做參考。

［摘 要］ 在當前新的發展理念與發展格局的大背景下，建設高質量普惠托育服務體系不僅是國際托育服務發展的重要趨勢，而且是服務于我國實施積極應對人口老齡化國家戰略的有力支撐，是促進我國托育服務健康發展的必然要求。為應對超低生育率與重度老齡化的人口危機，滿足民眾日益增長的托育服務需求，韓國政府制定并實施了多個托育服務體系建設規劃，其“優結構”“增投入”“聚合力”“建課程”“強督評”的多重舉措使韓國已基本建成了“可獲得”“可負擔”“有質量”的普惠托育服務體系。結合我國國情，借鑒韓國有益經驗，我們應緊扣普惠發展主旋律，推進普惠托育資源擴容增效；聚焦隊伍建設，完善托育人才發展支持體系；實現課程引領，規范托育機構課程設置；加強質量管理，強化托育機構服務質量督導評估。

［關鍵詞］ 托育服務；普惠托育；托育質量；韓國經驗

黨的二十大報告指出，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”，“發展是黨執政興國的第一要務”。習近平總書記強調：“必須堅持在發展中保障和改善民生。”[1]“要著力補齊民生短板，破解民生難題，兜牢民生底線，辦好就業、教育、社保、醫療、養老、托幼、住房等民生實事，提高公共服務可及性和均等化水平。”[2]“發展普惠托育服務體系……推進嬰幼兒照護服務專業化、規范化發展，提高保育保教質量和水平”，作為《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》實施積極應對人口老齡化國家戰略的重要體現，是“十四五”時期我國經濟社會高質量發展的應有之義，同時也面臨著高質量發展帶來的挑戰。在東亞地區，韓國人口轉變歷程及人口生育政策變遷與我國有諸多相似之處，[3]建設高質量普惠托育服務體系是韓國應對超低生育率與重度老齡化危機采取的重要舉措。審視我國高質量普惠托育服務體系建設現實訴求，學習借鑒韓國有益經驗，在此基礎上提出符合我國國情的托育服務體系建設路徑，有利于進一步適應人口發展新形勢變化，推動高質量發展。

一、新形勢下高質量普惠托育服務體系建設的現實訴求

在新發展階段、新發展理念、新發展格局的大背景下，探索我國高質量普惠托育服務體系建設路徑，澄明其現實訴求成為首要之義。國際托育服務趨勢、國家重大戰略實施以及托育服務健康發展需要構成了我國高質量普惠托育服務體系建設的現實訴求。

（一）順應國際托育服務發展的重要趨勢

老齡化和少子化已成為當今世界大多數國家面臨的人口結構困局。事實上，老齡化和少子化并不是相互孤立的人口現象，兩者是典型的互嵌和互構關系，少子化是老齡化發生發展的主要機制之一。[4]國際經驗表明，養育成本過高是抑制家庭生育意愿的主要因素，而強化國家托育服務體系建設責任，為嬰幼兒提供可獲得、可負擔、有質量的托育服務，有利于實現養育成本合理分擔，減輕家庭尤其是多孩家庭撫養嬰幼兒的經濟和人力負擔，支持家庭良性運轉，[5]從而激勵生育潛力釋放，緩解日益嚴重的老齡化和少子化問題。[6]基于此，構建具有普惠特征的托育服務體系，并不斷提升托育服務質量逐漸成為各國優化生育相關配套支持政策的重要選擇，這集中體現在托育服務供給、籌資和監管方面，[7]即通過拓展普惠托育服務資源、多渠道增加資金投入、強化人才隊伍建設、規范課程設置、構建督導評估制度等途徑實現高質量普惠托育服務體系建設的政策意圖。近年來，大多數經濟合作與發展組織（Organization for Economic Co operation and Development， 簡稱OECD）國家3歲以下嬰幼兒進入公共托育機構的比例呈上升趨勢，歷來主張托育服務市場化的自由主義福利體制國家也在不斷增加托育服務體系建設財政投入，韓國、美國、澳大利亞等國均建立了規范的早期教育課程、保育人員專業化發展和質量評估標準。

（二）服務國家重大戰略實施的有力支撐

2015年，習近平總書記在關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》說明中深刻指出，當前，我國人口年齡結構呈現明顯的高齡少子化特征。[8]第七次全國人口普查充分印證了習近平總書記關于人口國情的重大論斷。目前我國總和生育率僅為1.3，遠低于世代更替水平2.1，面臨“超低生育率”風險，[9]對國家人口安全、社會安全、經濟可持續發展形成嚴峻挑戰。[10]我國普惠、優質托育服務資源短缺的現狀，容易衍生出嬰幼兒無人照護、養育成本偏高、女性工作—家庭平衡難等一系列問題，制約青年家庭生育潛能的釋放，[11]由此可能導致少子化和老齡化程度加深。為促進人口長期均衡發展，十九屆五中全會明確提出，“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，并在此戰略中指出“優化生育政策……發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本”。國務院辦公廳在《關于促進養老托育服務健康發展的意見》中提出“大力發展成本可負擔、方便可及的普惠性養老托育服務……提高服務質量，提升可持續發展能力”。2021年7月20日，中共中央、國務院發布《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，指出“實施三孩生育政策及配套支持措施”，并要求“發展普惠托育服務體系……推動建設一批方便可及、價格可接受、質量有保障的托育服務機構”。2022年4月15日，十三屆全國政協召開第60次雙周協商座談會，圍繞“加快發展普惠托育服務體系”協商議政，中共中央政治局常委、全國政協主席汪洋強調，要深入領會習近平總書記關于促進人口長期均衡發展和保障幼有所育的重要論述，從戰略和全局高度認識做好托育工作的重要性，把握普惠托育的基本要求。2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，指出“發展普惠性托育服務”。2022年10月16日，黨的二十大報告進一步強調，“優化人口發展戰略，建立生育支持政策體系，降低生育、養育、教育成本”。通過一系列國家政策文件和會議精神可以發現，“普惠”“優質”是我國托育服務體系建設的基本定位與改革重點，通過建設高質量普惠托育服務體系全方位實現“幼有所育”，是服務于我國實施積極應對人口老齡化國家戰略的有力支撐。

（三）促進托育服務健康發展的必然要求

2019年國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了促進嬰幼兒照護服務發展的總體要求、主要任務、保障措施和組織實施。在《指導意見》的有效引導下，托育服務行業發展進入“快車道”，托育機構和入托嬰幼兒數量明顯增加。國家有計劃、有步驟地頒布了《托育機構設置標準（試行）》《托育機構管理規范（試行）》《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》《托育機構登記和備案辦法（試行）》《托育機構保育指導大綱（試行）》《托育機構嬰幼兒傷害預防指南（試行）》《托育機構負責人培訓大綱（試行）》《托育機構保育人員培訓大綱（試行）》等指導性和規范性文件以推進托育服務體系建設。然而，在托育服務行業發展迎來新機遇的同時，托育服務供給總量不足、結構性供需失衡、扶持和優惠政策落地見效難、人才隊伍專業化程度低、課程缺乏規范、質量與公平缺失等發展瓶頸也逐漸顯現。[12][13][14]加之受新型冠狀病毒肺炎疫情突發、反復影響，大量托育機構剛投入運營就面臨著資金短缺、招生恢復困難、行業信任度低等多重壓力挑戰。問題的外在表現是行業抗風險能力不足，其內在原因則是托育服務普惠程度和質量水平偏低。托育服務作為一種特殊的公共產品，僅依靠市場化機制往往無法保證精準而有質量的供給。[15]因此，促進托育服務健康發展，迫切需要供給側結構性改革，通過制度設計將“普惠”有機地融入到托育服務體系建設之中，切實提高服務質量，增強托育服務行業的可持續發展能力。

二、韓國高質量普惠托育服務體系建設的舉措與經驗

進入21世紀以來，為應對超低生育率與重度老齡化危機，滿足民眾日益增長的托育服務需求，韓國政府開始制定實施托育服務體系建設規劃。《第一個中長期托育服務總體規劃（2006—2010年）》的基本目標是為擴大公共托育服務資源和提高托育服務質量奠定基礎；2008年新政府成立并公布了反映新國情理念和托育服務政策環境變化的《關愛兒童規劃（2009—2012年）》，該規劃則基于需求的普遍性，為滿足個性化支持而實現托育服務的多樣化。[16]在前兩項規劃實施期間，韓國政府主要依托市場化策略擴大托育服務供給規模。2006—2012年，韓國托育機構數量從29 233所增至42 527所，同期3歲以下嬰幼兒入托率也從30.6%提升至62.0%。[17]與此同時，私營部門主導的供給模式對托育服務公平和質量亦造成一些負面影響，導致財政資金的社會效益和經濟效益未充分發揮。[18]為改進早期托育服務體系建設過度市場化的弊端，韓國進一步強化托育服務體系建設中的國家責任，著力拓展普惠托育服務資源，注重提升托育服務質量。2013年至今，韓國相繼實施《第二個中長期托育服務總體規劃（2013—2017年）》和《第三個中長期托育服務總體規劃（2018—2022年）》。第二個中長期規劃將托育服務補助對象由中低收入家庭嬰幼兒擴展至全體3歲以下嬰幼兒，通過加強托育服務質量管理以促進需求者對托育服務的參與和信任；第三個中長期規劃旨在提升托育服務的公共性，向嬰幼兒家庭提供優質的托育服務。[19]在規劃指引下，韓國圍繞托育服務資源結構調整、財政投入、隊伍建設、課程設置、督導評估等方面進行了一系列的制度改革和創新，以下將圍繞上述方面展開具體論述。

（一）優結構，兼顧托育服務供給效率與公平

在托育服務資源供給方面，韓國堅持政府、市場和用人單位等多方力量相協同的原則，在提高托育服務普及率、增加家庭多樣化選擇的同時，不斷優化托育服務供給結構，擴大普惠托育服務覆蓋面，努力讓更多嬰幼兒家庭獲得公平的服務。

首先，大力發展公辦托育機構，發揮兜底保障作用。韓國《托育服務法》（Child Care Act）指出，國家和地方政府有責任以適宜的方式照護嬰幼兒，并努力以穩定的方式確保財政資源；地方政府應確保其管轄區域內有適當的托育機構，同時建立和運營一定比例的公辦托育機構，這部分機構要充分考慮嬰幼兒家庭收入、服務需求，優先為貧困、單親、多文化家庭以及殘疾患病的嬰幼兒提供服務。由此可見，韓國公辦托育服務具有明顯的扶弱性質，主要發揮兜底保障作用。為進一步拓展公辦托育服務資源，韓國《第三個中長期托育服務總體規劃（2018—2022年）》明確提出“將公辦托育機構擴充至40%”的發展目標。公辦托育機構優先建設在弱勢地區，如低收入人口密集的城市居住區以及農業、漁業社區和工業園區；嬰幼兒家庭方便可及的住宅區（500戶及以上的公寓）義務設置托育服務設施；國有用地和建筑、學校閑置空間等優先建設公辦托育機構。[20]

其次，引導優質民辦托育機構轉型，突出運營的公共性。韓國自2011年開始實施“公共型托育機構”項目，旨在從民辦托育機構中選擇運營穩定、質量較高的機構予以資助，促進其普惠發展。《公共型托育機構業務指南》對公共型托育機構申報條件、認定程序、保障支持、日常監管和退出機制等作出了具體要求。其中申報條件規定托育機構須滿足：認證評估等級為A或評分結果在90分以上；近6個月滿員率達到80%及以上（農村地區達到50%及以上）；遵守《托育服務法》各項規定，五年內沒有受到任何行政處分或處罰；等等。在滿足申報條件的基礎上，保健福祉部根據機構認證評估得分從高到低進行排序，同一水平優先選擇公辦托育機構占有率較低地區的機構，再者是一級保育人員比例較高的機構。

最后，強化用人單位履職，為職工提供福利性托育服務。韓國《托育服務法》規定，員工500人以上或者女性員工300人以上的企業須設置工作場所托育機構，若企業無法獨立設置，則應與其他企業合作運營聯合工作場所托育機構，或由企業委托當地托育機構提供托育服務。《第三個中長期托育服務總體規劃（2018—2022年）》指出，要進一步擴大工作場所托育服務供給。一方面，韓國政府綜合分析了企業規模和職工需求，明確“大型企業托育機構建設責任履行率達到90%以上”的發展目標。僅在企業員工需求較少或行業性質不適合發展托育服務的情況下，允許企業以委托的形式履職。保健福祉部每年組織相關人員檢查企業是否履行托育服務提供責任，并定期公布未落實要求或拒絕接受檢查的企業名單。另一方面，激勵中小企業提供托育服務。保健福祉部與雇傭勞動部合作扶持中小企業設置托育服務設施，動員社會資本捐資贊助中小企業，為職工提供托育服務。

（二）增投入，降低托育服務運營成本與收費

為保障托育機構可持續運營，同時增強托育服務的可負擔性，韓國政府不斷強化托育服務財政支持力度，采取供給側與需求側兩種方式增加財政投入。

首先，政府按照機構營利性質采取差別化扶持政策。一是對公辦、公共型托育機構實施較高標準的資助，這部分機構在收取政府為家庭支付的補貼后，政府還按照嬰幼兒、托育人員數量等支付勞務補貼，并予以建設運營補助。二是與企業共同分擔工作場所托育機構運營成本。大型企業提供托育服務，政府補貼60%的成本，中小企業提供托育服務，政府補貼高達90%。同時，《托育服務法執行令》（Enforcement Decree of the Child Care Act）指出，企業需要為其單獨或合資設立以及委托經營的托育機構承擔部分費用。三是對其他通過質量認證的民辦托育機構提供補助，并對此類機構家長繳費項目和最高收費進行規制。

其次，韓國向送托的嬰幼兒家長發放補貼，降低托育服務收費，以保障家長的選擇權，增強家長的支付能力。一是面向全體3歲以下嬰幼兒實現基本的免費托育服務。從2012年開始，韓國政府對托育服務從選擇性資助轉變為普遍性資助。所有嬰幼兒都有資格獲得基本的免費托育服務，資助額度不再受嬰幼兒家庭收入影響，僅與嬰幼兒年齡有關，年齡越小服務成本越高，家庭獲得的資助也越高。二是在全體嬰幼兒都能獲得基本的免費托育服務基礎上，韓國政府為符合特定資格的家庭提供免費的延時托育服務，這主要涵蓋多子女、單親、低收入、多元文化家庭，父母工作時間均較長或存在住院、上學、求職等情況的嬰幼兒家庭也可以提出申請，保健福祉部負責對上述家庭的申請理由及相關證明材料進行審查。[21]

（三）聚合力，加強專業化托育人才隊伍建設

人才隊伍不僅是托育服務事業改革和發展的保障，也是提升托育服務質量最為核心的要素。韓國主要采取以下措施加強專業化托育人才隊伍建設。

首先，明確托育人才準入資格。按照機構類型將托育機構負責人劃分為一般型、小微型、家庭式、僅招收殘疾嬰幼兒和僅面向3歲以下嬰幼兒五種類型，針對不同類型托育機構負責人出臺相應的資格證書標準及崗前培訓要求。將保育人員資格證書劃分為三個層級，對每個層級的考核既有學歷水平要求，也有實際工作能力要求。同時，打通保育人員資格等級晉升渠道。中專層次保育人員有機會在畢業時申請三級資格證書，并在從事托育工作兩年、完成相關培訓后申請二級資格證書；專科及以上學歷的保育人員在畢業時就可以申請二級資格證書，具備一定年限的工作經驗并完成培訓后能夠申請一級資格證書。[22]其次，強化托育人才培訓。韓國《托育服務法》指出，國家和地方政府應努力培訓托育人才。韓國托育服務促進院（Korea Childcare Promotion Institute， 簡稱KCPI）針對托育人才能力建設、心靈成長、機構評估咨詢、弱勢保育援助等制定了系統的培訓計劃和教材，并通過建設資格證書和培訓綜合管理系統加強資源的整合和監管。[23]此外，積極提升托育人才待遇。機構須與所有工作人員簽訂勞動合同，對員工工資、工作時長等作出約定。托育服務年度發展指南明確規定了不同崗位、薪級人員的指導工資，機構合同也應符合指南要求。KCPI負責審查托育人才的薪酬待遇，并對托育人才的工作環境進行現場檢查，以確保其工作時長合理，且具備獨立的休息空間。

（四）建課程，助推保教質量提升

課程是將科學保教理念轉化為托育服務實踐的橋梁，課程建設是托育服務內涵式發展的重要引擎。

韓國《托育服務法》規定，保健福祉部應在托育機構制定和推廣標準化課程，并在必要時審查、修改和補充課程。韓國自2005年制定《標準化兒童保育課程》（Standard Child Care Curriculum）以來已完成3次修訂。2020年公布的第四版課程體現了不同年齡段嬰幼兒的身心發展特征，由針對0～3歲嬰幼兒的保育課程以及與幼兒園課程相統一的3～5歲幼兒Nuri課程組成，強調“尊重嬰幼兒全面發展和追求幸福的權利，以嬰幼兒為中心，以游戲為中心”。其中0～3歲嬰幼兒課程劃分為0～2歲和2～3歲兩個階段，均由基本生活、身體運動、溝通表達、社會關系、藝術體驗、自然探索這六大領域組成，每個領域又細分為若干子領域。課程內容組織均基于嬰幼兒的直接經驗，有利于保育人員在尊重、支持嬰幼兒日常生活和游戲活動的基礎上，自然地開展以嬰幼兒為中心的保育實踐。韓國托育服務課程建設既追求國家層面的共性，同時又鼓勵融入區域、機構和個體層面多樣性。托育機構在遵循國家《標準化兒童保育課程》的基礎上，可以根據區域特色、機構服務理念、社區和嬰幼兒家庭特點自主地發展課程方案。保育人員再進一步根據機構課程方案，結合本班嬰幼兒的年齡、氣質、發展水平來制定具體的課程計劃。[24]

（五）強督評，確保高質量發展舉措落地見效

強化督導評估是確保托育服務高質量發展舉措落地見效的重要環節。通過系統評估托育機構工作，并予以相應的監督指導，有利于不斷提升托育機構保教行為的科學性、規范性，實現托育服務促進嬰幼兒發展的根本目標。

韓國2005年引入了托育服務認證系統（Child Care Accreditation System， 簡稱CAS）。起初機構是否參與評估是自愿行為，但由于參與情況和政府補貼掛鉤，2015年78.8%的托育機構都通過了CAS認證。[25]2018年，《托育服務法》正式將全部托育機構納入評估范圍，保健福祉部委托KCPI定期對托育機構進行評估。首先，KCPI研制了《托育服務認證指標體系》（Child Care Accreditation Indicators），[26]以此作為機構服務質量自我檢核和外部評估的重要依據。該指標體系包括保育課程與互動、保育環境與運營管理、健康安全、托育人員四大領域，各領域下分別涵蓋4～5個二級指標，共計18個指標。其中保育課程與互動領域包括：尊重嬰幼兒權利、制定和實施保育計劃、游戲活動支持、嬰幼兒互動支持、保育過程評價。保育環境與運營管理領域包括：室內空間組織、室外空間組織、機構運營、與家庭和社區的聯系。健康安全領域包括：室內外空間的清潔與安全、膳食營養、健康教育與管理、安全教育、事故預防、托育人員領域包括：機構負責人領導力、保育人員工作環境、保育人員待遇和福利、提高保育人員的專業性。指標下再細化為具體的評估項目，總計59個項目，綜合涵蓋了托育服務質量的主要方面。

其次，KCPI明確了托育服務質量評估方法和程序。一是選擇評估對象。在此階段，KCPI完成對所有托育機構的審查，將維持認證到期的機構、新開辦6個月以上的機構列為待評估機構。被列為待評估的機構須先以《托育服務認證指標體系》為基準進行自我檢核，并通過托育機構支援系統提交基本事項確認書和自檢報告，且不得偽造任何虛假內容。二是機構現場評估。KCPI在6個月后參照《托育服務認證指標體系》，綜合運用觀察、訪談、資料審查等方式對托育機構服務質量進行評估，現場完成報告并在機構負責人核對簽字后離開。三是綜合評估，KCPI評估小組在審核完基本事項確認書、自我檢核和現場評估報告等資料后，向綜合評估委員會提交議案；綜合評估委員會審議后，決定托育機構的最終質量等級及維持認證周期（見表1）。四是結果公示。托育機構在系統內確認等級情況并可以提出異議，待托育機構確認無誤后，KCPI將評估結果向社會公示。[27]

在系統評估的基礎上，韓國堅持目標導向原則，以評促建，通過完善的督導機制幫助托育機構持續改善服務質量。認證結果為A、B等級的托育機構須從結果公示日起每年完成一次自檢報告并在系統提交；認證結果為C、D等級的托育機構義務參與后續訪問支援，KCPI將以評估結果為基礎，通過線上線下培訓幫助托育人員深入理解機構認證評估內容，改進評估中暴露的問題。同時，KCPI還會對已通過認證的托育機構進行“飛行檢查”，即不定期地訪問機構，以確認其服務質量水平及改善情況。當檢查結果存在1個以上領域需要改進時，即對機構進行公示，并監督其提升服務質量；連續兩次檢查結果顯示1個以上領域需要改進時，調整其認證等級。

三、加快推進我國高質量普惠托育服務體系建設的路徑思考

在全球老齡化、少子化趨勢不斷加強的背景下，世界各國對于建設高質量普惠托育服務體系的重要性已基本達成共識。OECD將可獲得（availability）、可負擔（affordability）和有質量（quality）作為普惠托育服務體系建設成效的主要評價標準。[28]近年來，韓國圍繞托育服務資源結構調整、財政投入、隊伍建設、課程設置、督導評估等方面進行了一系列的制度改革和創新。2018年，韓國3歲以下嬰幼兒入托率達到62.7%，遠高于OECD國家36.1%的入托率均值；[29]在接受資助后，嬰幼兒家庭繳納的托育服務費用約占家庭收入的3.6%，明顯低于OECD國家12.9%的均值水平；[30]同時，在師資配備、課程設置等托育服務質量評價的關鍵要素上，韓國也處于領先地位。[31]由此可以發現，韓國托育服務體系在可獲得、可負擔和有質量方面取得了良好成效，已基本構建起高質量普惠托育服務體系。如前所述，建設高質量普惠托育服務體系既是服務于我國實施積極應對人口老齡化國家戰略的有力支撐，也是促進托育服務健康發展的必然要求，但同時也應注意到，我國在高質量普惠托育服務體系建設保障機制與成效方面，仍存在較大提升空間。聚焦制約我國高質量普惠托育服務體系建設的薄弱領域和關鍵環節，借鑒韓國有益經驗，本研究嘗試提出加快推進高質量普惠托育服務體系建設的路徑。

（一）緊扣普惠發展主旋律，推進普惠資源擴容增效

我國近六成（59.4%）的青年父母表示送孩子入托存在困難，質量、價格和距離是其主要制約因素；農村、低收入、多孩父母養育壓力較為突出。[32]緊扣托育服務普惠發展主旋律，推進普惠托育服務資源擴容增效，切實提高嬰幼兒家庭獲得托育服務的可及性和均等化水平，是破解嬰幼兒“入托難、入托貴”及家庭養育負擔過重問題的關鍵。韓國通過發展公辦托育機構、引導優質民辦托育機構轉型、支持用人單位提供福利性托育服務等舉措，不斷優化供給結構，并采取供給側和需求側這兩種方式增加財政投入，擴大了普惠托育服務資源有效供給，為我國帶來有益啟示。

首先，引導多方力量協同提供普惠托育服務。一是加強公辦和公建民營托育機構建設。對公辦托育機構建設進行科學測算和按需規劃，支持有條件的幼兒園開設托班。規定公辦托育服務優先滿足貧困、單親等弱勢家庭嬰幼兒需求，積極開展集中托育、育兒指導、養護培訓等服務，發揮公辦托育機構兜底保障與示范引領作用。完善公建民營機制，綜合從業信譽、服務水平、可持續性等質量指標，引進托育運營機構早期介入、全程參與項目工程建設，探索開展連鎖化運營。目前，河南省鄭州市印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的實施意見》，明確提出了“各鄉鎮（街道）村（社區）積極推進普惠‘社區托育點建設，2025年前實現應建盡建，其中公辦和公建民營托位數占比不低于50%”的發展目標。二是引導具備條件的民辦托育機構普惠發展。圍繞普惠性托育機構申報條件、認定程序、保障支持、日常監管和退出機制等制定具體政策。已有的如海南省三亞市通過印發《三亞市普惠性托育機構認定、資金補助和管理辦法（試行）》明確了上述內容，調動了托育機構申請普惠認定的積極性。三是疏通用人單位增加普惠托育服務的政策堵點。通過消除土地政策制約、合理調整標準規范、稅費減免、金融支持等方式，推動有條件的用人單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，在工作場所為職工提供福利性托育服務，支持大型園區建設服務區內員工的托育設施。其次，積極發揮政府投資的引導帶動作用。一是建立差別化的托育機構財政資補撥款制度。對托育機構實行分類別分等級補助，重點補助普惠性托育機構，明確不同等級普惠性托育機構建設和運營補助標準，鼓勵普惠性托育機構提升等級等次，改善辦園條件，提升辦園質量，對吸納弱勢家庭嬰幼兒的托育機構予以專項補助，充分體現財政資金與事業發展目標和辦托水平質量相適應的激勵導向作用。二是探索建立家庭育兒和托育補貼制度。例如，四川省攀枝花市為生育第二個及以上孩子的本地戶籍家庭，每月每孩發放500元育兒補貼金，直至孩子3歲；浙江省湖州市南潯區針對符合條件的入托家庭提供每月400元的托育補助金。上述舉措為緩解家庭養育負擔帶來了真金白銀的支持，但也存在缺乏人群針對性的問題，未來需求側投入制度設計應更加關注多子女、低收入、單親等照護困難家庭入托需求能否通過補貼得以有效緩解。

（二）聚焦隊伍建設促提升，完善人才發展支持體系

當前我國托育服務人才供給不足，資格準入、職后培訓制度尚不夠健全，地位待遇缺乏保障，隊伍穩定性不強，[33]與托育機構規范優質、可持續發展需求之間存在較大矛盾。韓國明確人才準入資格、強化人才培訓、提升人才待遇等方面經驗，啟發我國建設高質量普惠托育服務體系應進一步聚焦隊伍建設，完善人才發展支持體系。

首先，加強托育服務人才培養，提高人才供給能力。支持有條件的高校加強嬰幼兒發展與健康管理、嬰幼兒保育等學科專業建設，鼓勵學前教育專業增設托育服務相關專業方向。深化校企合作，培育產教融合型企業，支持實訓基地建設。結合行業發展動態優化專業設置，完善教學標準，提升人才培養質量。其次，建立托育服務人才資格審查制度。從國家層面制定托育服務人才資格準入的學歷要求，與崗位匹配的國家職業資格證書條件，以及相應的審查程序與人才退出機制。再次，大力推進托育服務人才培訓工作。依據《托育機構負責人培訓大綱（試行）》《托育機構保育人員培訓大綱（試行）》，加強托育從業人員崗前培訓、崗位技能提升培訓、轉崗轉業培訓和創業培訓。加大脫貧地區相關技能培訓力度，推動大城市托育服務需求與脫貧地區勞動力供給有效對接。研制托育服務培訓機構的資質要求與評估標準，推動培訓工作高質量開展。最后，切實提高托育服務人才待遇。建立科學合理的托育服務人才最低工資標準和津補貼制度，落實托育服務人才社會保障。托育機構聘用托育服務人才須簽訂聘任合同，明確工資收入、福利待遇、權利義務、工作要求等內容，努力改善托育服務人才工作環境，增強托育服務職業吸引力和人才隊伍穩定性。

（三）聚焦課程引領促提升，規范托育機構課程設置

目前，我國托育機構課程設置隨意性較強，且過度依賴國外課程，家長對國內課程信任度較低。[34]韓國從國家層面出臺了《標準化兒童保育課程》，注重嬰幼兒發展的全面性、系統性，明確了托育機構課程內容及組織方式。研發我國本土化的托育課程體系將有助于引領高質量普惠托育服務體系建設。

首先，建立國家托育服務課程標準。二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，必須堅持中國特色社會主義文化發展道路，增強文化自信。”文化自信要從娃娃抓起，激發嬰幼兒內心深處最早的文化自信和民族自豪，應是啟蒙教育即人生發展關鍵期教育的靈魂所在。[35]國家托育服務課程標準應特別重視培養嬰幼兒的中國文化根基，確定中華優秀傳統文化的內容融入托育機構保育的主要形態。同時，參照《托育機構保育指導大綱（試行）》明確課程內容，堅持“尊重兒童、安全健康、積極回應、科學規范”原則，融合生活與衛生習慣、動作、語言、認知、情感與社會性等發展目標，提供適宜性保育實踐示例，對保育人員課程設計與實施發揮引導、修正作用。其次，加大高質量課程資源建設力度。強化托育機構本土化課程研發和創新設計，培育托育服務行業民族品牌，支持優質托育機構、行業協會開發公益課程，搭建托育服務課程資源共享和公共服務平臺。相關部門要對托育服務課程內容實施有效監管，及時防范和制止有害信息的傳播，從而真正提供符合嬰幼兒身心發展特點、惠及更廣闊嬰幼兒群體的優質課程資源。

（四）聚焦質量管理促提升，強化服務質量督導評估

自2019年以來，我國政府相繼出臺了多部有關托育機構監管的規范和標準，對托育機構場地設置、建筑設計、人員規模等方面作出“硬件”要求，但對提升托育機構辦托水平和服務質量的“軟件”關注較少，托育服務質量督導評估機制未有效建立。韓國不斷完善托育服務認證系統，明確了托育服務質量督導評估標準和流程，對我國強化托育服務質量督導評估工作具有重要的借鑒意義。

首先，構建科學的托育服務質量評估指標體系。韓國《托育服務認證指標體系》綜合涵蓋了托育服務結構性質量和過程性質量的主要方面和關鍵指標，既為托育機構內部監測服務質量提供了方向性引領，也為服務質量外部評估的科學實施提供了堅實保障。我國應結合國內托育服務發展現狀，綜合參考《河北省托育機構質量評價標準（2022年版）》《幼兒園保育教育質量評估指南》等相關政策文件，適當借鑒國內外成熟的評估工具，構建科學、合理的托育服務質量評估指標體系，尤其是要加強對過程性質量評估標準的研究和實踐探索，并確保各項評估指標明確具體、便于操作。其次，健全托育服務質量督導評估運行保障機制。一是國家應建立與托育服務質量督導評估相配套的財政投入制度，或劃撥用于托育服務質量督導評估的財政性經費，保障托育服務質量督導評估工作的順利開展。[36]二是建立專業化、多元化的督導評估隊伍。當前各級衛生健康行政部門中托育服務管理力量缺乏，因此可面向基層、面向一線，從高等院校、托育機構、行業協會中公開遴選一批人才，組建托育服務督導評估專業化隊伍，或引入有資質的第三方機構參與評估以解決人員不足的問題。三是明確托育服務質量督導評估實施程序。韓國托育服務質量評估嚴格遵循“選定評估對象、機構現場評估、綜合評估、結果公示”四大步驟，并在系統評估的基礎上，通過常態化監督指導幫助托育機構提升服務質量。我國應在構建托育服務質量評估指標體系的基礎上，明確督導評估程序，推動各地加強對托育機構的督導評估，引導托育機構遵循嬰幼兒身心發展特點和規律，加強自身建設，提高保育保教質量和水平。

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How to Develop High quality Generally Beneficial Childcare Service System： Enlightenments from South Koreas Experience

HONG Xiumin， ZHAO Sijie

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： The construction of high quality generally beneficial childcare service system is of great significance for it is not only the developmental trend of international childcare， but the part of the national population development strategy and the realistic demand of the healthy development of childcare service in China. In recent years， the construction of the childcare service system in South Korea has attached great importance to “optimizing structure”， “increasing investment”， “gathering talents”， “setting curriculum” and “enhancing supervision”. These measures have laid solid resource foundation and institutional guarantee for the construction of high quality generally beneficial childcare service system. Based on Chinas national conditions and South Koreas beneficial experience， we should adhere to the main theme of generally beneficial development， and promote the expansion and efficiency of generally beneficial childcare service； focus on the construction of talents team， and perfect the talent development support system； realize the guidance of curriculum， and standardize the curriculum of childcare institutions； pay attention to quality management， and strengthen service quality supervision and evaluation.

Key words： childcare service， generally beneficial childcare， quality of childcare， South Koreas experience