我國教育法典化的意義與路徑

當前，教育正面臨前所未有的變革與挑戰，教育體制改革的深度和力度不斷加大，信息技術正在給教育帶來革命性影響，終身學習、線上教育、校外培訓等新領域、新問題、新現象不斷出現。當前，教育治理體系需要做出系統改變，治理能力也需要整體提升。推進教育治理，關鍵在于構建完善定型、科學規范、系統高效、公平合理的國家基本教育制度，而教育立法是最重要的政策供給。

2020年11月16日，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。”全國人大常委會將研究啟動教育法典編纂工作列入2021年度立法工作計劃。教育部將推動教育法典化立法研究列入2022年工作要點。啟動教育法典的編纂和研究工作，無疑為教育立法和制度建設、為教育法治實踐和教育法學理論研究提供了難得的契機。

教育法典化的重要意義

法典化一般是指某一規范性法律文件形式和結構的集約化、系統化和規范化。教育法典化是將教育領域的法律規范集中在一起，從教育和教育治理的基本原則、目標宗旨出發，按照一定的邏輯和方式組合編排，形成涵蓋教育各方面及各領域的重要制度、體制機制、主要法律關系、主體權利義務的具有內在聯系的統一法律規則體系。

一是有利于全面梳理整合現有教育法律法規。編纂教育法典，旨在確立教育領域根本制度、基本制度和重要制度的內容及其基本規則，建立一個自洽的、體系和結構完整的、邏輯統一的制度體系，既要確定哪些教育制度應當被納入法典，以及在其中的地位作用和規范表述方式，又要解決現行制度規范之間的邏輯關系以及法律表述上的重復、缺失、結構失衡、概念不統一和矛盾等問題。我們可以通過編纂教育法典，系統研究上述問題，從而使教育各項基本制度按照重要程度在法典中得到合理安排，在法律框架內更為平衡、自洽。

二是有利于全面研究教育領域綜合性法律問題。編纂教育法典需要從教育要遵循的規律、原則出發，對教育制度和法律規范的全局性與整體性問題進行思考和設計。單項的教育立法固然重要，但由于缺乏整體性的立法統籌而出現了共性內容，如教育方針、原則、主體等，從而面臨立法重復和相互之間缺乏邏輯自洽性的雙重困境。編纂教育法典既有利于彌補教育單行法之間存在的罅隙，增強法律制度的系統性、科學性，也有利于統籌考慮學校、社會、家庭教育，構建一個完整的、服務終身學習的教育體系制度框架。

三是有利于全面推動教育制度改革創新。編纂教育法典，可以在現有教育法律的基礎上進行整合，改革創新已有的法律依據;也可以從教育全局進行系統思考，改變零敲碎打、修修補補的方式，將改革實踐的經驗進行系統集成，更有利于實現與教育改革同步推進，增強改革的穿透力。

四是有利于全面構建中國特色的現代化教育治理體系。編纂教育法典，有利于教育法律、制度研究的深化統籌，形成教育制度體系的中國方案。《中國教育現代化2035》提出，到2035年，我國要總體實現教育現代化。構建一部以新的理念、方法、技術和形態組織起來的，體現網絡化、數字化、個性化、終身化特征的，有中國特色、系統完備的教育法典，將是中國教育現代化的里程碑。

教育法典化的現實基礎

對照民法典的編纂，編纂教育法典也將是一個龐大、復雜的系統工程。教育領域可以法典化，是因為其已經具備了四個基礎條件。

一是教育領域已經形成較為完備的法律制度。這是教育法典化的首要條件。從教育立法數量看，目前頒布和實施的教育法律已有8部，還有1部與教育相關的國家通用語言文字法。這些教育法律包括綜合性的教育法，規范專門教育領域的義務教育法、職業教育法、高等教育法、學位條例和民辦教育促進法，以及規范特定主體權利義務關系的教師法。學前教育法已經納入立法規劃，正在制定過程中。從教育立法領域看，家校協同育人的法律體系基本建成。《中華人民共和國家庭教育促進法》的頒布，建立了家庭教育的基本法律規范。從教育立法質量看，近5年義務教育法、高等教育法、民辦教育促進法、教育法、職業教育法等已先后完成修訂，學位條例、教師法正在修訂過程中，所有現行教育法律都將處于根據實踐要求完成修訂的狀態。現有法律總體與實踐需要相適應，所以在教育法典編纂過程中不需要進行全面的修改或者補充，從而降低立法難度。

二是教育法律規范之間已經具備一定的邏輯結構。這是教育法典化的內在條件。對照民法典的編纂，從民法通則到民法總則，都與合同法、物權法、侵權責任法等民事法律有明確的總分關系。在教育領域，教育法處于統領地位，規定了教育的基本原則、基本制度、基本權利義務關系等，事實上具備了基本法的功能。各部教育法律，多以教育法作為立法依據，圍繞著國家教育權和公民受教育的權利義務構建了具體的法律規范體系。教育領域的法律形成了總則和分則結構，具備了整合的可能性，可以圍繞基本原則、核心概念，以教育基本制度、基本關系為線索進行科學整理、系統構建。

三是教育領域改革舉措奠定了較好的實踐基礎。這是教育法典化的外在條件。黨的十八大以來，按照堅持深化教育改革創新的總要求，教育領域開展了系統性的綜合改革。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》后，黨中央、國務院出臺了系列改革文件，涉及學前教育、職業教育、教師隊伍建設、教育評價等諸多方面。這些文件的出臺和落地實施，解決了教育改革的頂層設計問題，標志著中國特色社會主義教育制度體系的主體框架基本確立，為教育法典編纂奠定了較好的實踐經驗和制度基礎。

四是立法機關和主管部門形成了高度共識。這是教育法典化的關鍵條件。從實踐的角度看，教育立法的現實需求十分強烈，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了教育法律法規“六修五立”的目標。但受限于立法資源緊張等因素，到2020年距離這一目標還有較大的距離。2020年，十三屆全國人大三次會議上，多位代表聯名提出了關于編纂教育法典的議案，這一議案受到了高度重視，被列為年度重點議案。教育部對編纂教育法典的建議給予了積極回應并全力支持。完善中國特色社會主義法律體系的整體要求，與適應依法治教實踐要求高度契合，共同促成了教育法典由理論設想轉化為法治建設的實踐目標。

教育法典化的編纂路徑

教育法典的研究和編纂工作應當是漸次展開、逐步深入的過程，需要立法機關統籌規劃、安排，也需要進行有組織的系統研究、論證，從而形成明確的研究方向、良好的組織協調和可行的工作路徑，將教育法典化工作由計劃變為現實。

首先，優先填補教育法律的空白。法典編纂不是全面創設法律規范，而應通過對現行法律條文的整合、歸納、補充和完善進行局部創新。因此，法典的編纂應當與單行法的完善同步進行。在學校教育、社會教育和家庭教育三大領域，在普通教育、職業教育、特殊教育等人才培養體系，優先完成有關教育法律的修訂或者制定工作，盡快填補教育法律的空白領域，為教育法典編纂奠定堅實的基礎。

其次，系統整合實質編纂的路徑。教育法典的編纂應當以習近平法治思想為指導，立足教育新定位，以構建服務全民終身學習的教育體系的法律制度為目標，對現有教育法律制度進行整合。這種整合是從結構上進行重新搭建，從內容上以學校教育為核心，并涵蓋社會教育、家庭教育、終身教育等領域，通過單項法律的修訂或制定，以及適當將部分行政法規及部門規章的內容上升為法律規范，并在編纂過程中進行適當補充和創新，從而形成完整的教育法律規范體系。

再其次，組織開展循序漸進的研究。教育法典編纂的研究應當制定中長期的規劃，合理分布研究力量，確定研究重點。編纂研究應當拓寬視野、提升高度，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平法治思想，著力研究教育法的基礎理論問題。從構建服務全民終身學習的教育體系的目標要求入手，研究確定教育法典的體例框架。從構建統一的教育法律原則、規則，特別是從核心概念入手，研究教育領域各種法律概念的自洽和協調性。從解決新的教育問題入手，研究新型教育法律關系。在這一過程中，分類分層次歸納總結教育法典的問題清單、規則清單，最終形成有規劃、有目標，可疊加、可互補的系列研究成果，為法典編纂奠定堅實的理論基礎。

（王大泉，教育部政策法規司副司長。）

（來源：中國教育報）