我國教育法典化的意義與路徑

當(dāng)前，教育正面臨前所未有的變革與挑戰(zhàn)，教育體制改革的深度和力度不斷加大，信息技術(shù)正在給教育帶來革命性影響，終身學(xué)習(xí)、線上教育、校外培訓(xùn)等新領(lǐng)域、新問題、新現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。當(dāng)前，教育治理體系需要做出系統(tǒng)改變，治理能力也需要整體提升。推進教育治理，關(guān)鍵在于構(gòu)建完善定型、科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)高效、公平合理的國家基本教育制度，而教育立法是最重要的政策供給。

2020年11月16日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗，適時推動條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作。”全國人大常委會將研究啟動教育法典編纂工作列入2021年度立法工作計劃。教育部將推動教育法典化立法研究列入2022年工作要點。啟動教育法典的編纂和研究工作，無疑為教育立法和制度建設(shè)、為教育法治實踐和教育法學(xué)理論研究提供了難得的契機。

教育法典化的重要意義

法典化一般是指某一規(guī)范性法律文件形式和結(jié)構(gòu)的集約化、系統(tǒng)化和規(guī)范化。教育法典化是將教育領(lǐng)域的法律規(guī)范集中在一起，從教育和教育治理的基本原則、目標(biāo)宗旨出發(fā)，按照一定的邏輯和方式組合編排，形成涵蓋教育各方面及各領(lǐng)域的重要制度、體制機制、主要法律關(guān)系、主體權(quán)利義務(wù)的具有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一法律規(guī)則體系。

一是有利于全面梳理整合現(xiàn)有教育法律法規(guī)。編纂教育法典，旨在確立教育領(lǐng)域根本制度、基本制度和重要制度的內(nèi)容及其基本規(guī)則，建立一個自洽的、體系和結(jié)構(gòu)完整的、邏輯統(tǒng)一的制度體系，既要確定哪些教育制度應(yīng)當(dāng)被納入法典，以及在其中的地位作用和規(guī)范表述方式，又要解決現(xiàn)行制度規(guī)范之間的邏輯關(guān)系以及法律表述上的重復(fù)、缺失、結(jié)構(gòu)失衡、概念不統(tǒng)一和矛盾等問題。我們可以通過編纂教育法典，系統(tǒng)研究上述問題，從而使教育各項基本制度按照重要程度在法典中得到合理安排，在法律框架內(nèi)更為平衡、自洽。

二是有利于全面研究教育領(lǐng)域綜合性法律問題。編纂教育法典需要從教育要遵循的規(guī)律、原則出發(fā)，對教育制度和法律規(guī)范的全局性與整體性問題進行思考和設(shè)計。單項的教育立法固然重要，但由于缺乏整體性的立法統(tǒng)籌而出現(xiàn)了共性內(nèi)容，如教育方針、原則、主體等，從而面臨立法重復(fù)和相互之間缺乏邏輯自洽性的雙重困境。編纂教育法典既有利于彌補教育單行法之間存在的罅隙，增強法律制度的系統(tǒng)性、科學(xué)性，也有利于統(tǒng)籌考慮學(xué)校、社會、家庭教育，構(gòu)建一個完整的、服務(wù)終身學(xué)習(xí)的教育體系制度框架。

三是有利于全面推動教育制度改革創(chuàng)新。編纂教育法典，可以在現(xiàn)有教育法律的基礎(chǔ)上進行整合，改革創(chuàng)新已有的法律依據(jù);也可以從教育全局進行系統(tǒng)思考，改變零敲碎打、修修補補的方式，將改革實踐的經(jīng)驗進行系統(tǒng)集成，更有利于實現(xiàn)與教育改革同步推進，增強改革的穿透力。

四是有利于全面構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代化教育治理體系。編纂教育法典，有利于教育法律、制度研究的深化統(tǒng)籌，形成教育制度體系的中國方案。《中國教育現(xiàn)代化2035》提出，到2035年，我國要總體實現(xiàn)教育現(xiàn)代化。構(gòu)建一部以新的理念、方法、技術(shù)和形態(tài)組織起來的，體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、個性化、終身化特征的，有中國特色、系統(tǒng)完備的教育法典，將是中國教育現(xiàn)代化的里程碑。

教育法典化的現(xiàn)實基礎(chǔ)

對照民法典的編纂，編纂教育法典也將是一個龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。教育領(lǐng)域可以法典化，是因為其已經(jīng)具備了四個基礎(chǔ)條件。

一是教育領(lǐng)域已經(jīng)形成較為完備的法律制度。這是教育法典化的首要條件。從教育立法數(shù)量看，目前頒布和實施的教育法律已有8部，還有1部與教育相關(guān)的國家通用語言文字法。這些教育法律包括綜合性的教育法，規(guī)范專門教育領(lǐng)域的義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、學(xué)位條例和民辦教育促進法，以及規(guī)范特定主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的教師法。學(xué)前教育法已經(jīng)納入立法規(guī)劃，正在制定過程中。從教育立法領(lǐng)域看，家校協(xié)同育人的法律體系基本建成。《中華人民共和國家庭教育促進法》的頒布，建立了家庭教育的基本法律規(guī)范。從教育立法質(zhì)量看，近5年義務(wù)教育法、高等教育法、民辦教育促進法、教育法、職業(yè)教育法等已先后完成修訂，學(xué)位條例、教師法正在修訂過程中，所有現(xiàn)行教育法律都將處于根據(jù)實踐要求完成修訂的狀態(tài)。現(xiàn)有法律總體與實踐需要相適應(yīng)，所以在教育法典編纂過程中不需要進行全面的修改或者補充，從而降低立法難度。

二是教育法律規(guī)范之間已經(jīng)具備一定的邏輯結(jié)構(gòu)。這是教育法典化的內(nèi)在條件。對照民法典的編纂，從民法通則到民法總則，都與合同法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法等民事法律有明確的總分關(guān)系。在教育領(lǐng)域，教育法處于統(tǒng)領(lǐng)地位，規(guī)定了教育的基本原則、基本制度、基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系等，事實上具備了基本法的功能。各部教育法律，多以教育法作為立法依據(jù)，圍繞著國家教育權(quán)和公民受教育的權(quán)利義務(wù)構(gòu)建了具體的法律規(guī)范體系。教育領(lǐng)域的法律形成了總則和分則結(jié)構(gòu)，具備了整合的可能性，可以圍繞基本原則、核心概念，以教育基本制度、基本關(guān)系為線索進行科學(xué)整理、系統(tǒng)構(gòu)建。

三是教育領(lǐng)域改革舉措奠定了較好的實踐基礎(chǔ)。這是教育法典化的外在條件。黨的十八大以來，按照堅持深化教育改革創(chuàng)新的總要求，教育領(lǐng)域開展了系統(tǒng)性的綜合改革。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》后，黨中央、國務(wù)院出臺了系列改革文件，涉及學(xué)前教育、職業(yè)教育、教師隊伍建設(shè)、教育評價等諸多方面。這些文件的出臺和落地實施，解決了教育改革的頂層設(shè)計問題，標(biāo)志著中國特色社會主義教育制度體系的主體框架基本確立，為教育法典編纂奠定了較好的實踐經(jīng)驗和制度基礎(chǔ)。

四是立法機關(guān)和主管部門形成了高度共識。這是教育法典化的關(guān)鍵條件。從實踐的角度看，教育立法的現(xiàn)實需求十分強烈，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出了教育法律法規(guī)“六修五立”的目標(biāo)。但受限于立法資源緊張等因素，到2020年距離這一目標(biāo)還有較大的距離。2020年，十三屆全國人大三次會議上，多位代表聯(lián)名提出了關(guān)于編纂教育法典的議案，這一議案受到了高度重視，被列為年度重點議案。教育部對編纂教育法典的建議給予了積極回應(yīng)并全力支持。完善中國特色社會主義法律體系的整體要求，與適應(yīng)依法治教實踐要求高度契合，共同促成了教育法典由理論設(shè)想轉(zhuǎn)化為法治建設(shè)的實踐目標(biāo)。

教育法典化的編纂路徑

教育法典的研究和編纂工作應(yīng)當(dāng)是漸次展開、逐步深入的過程，需要立法機關(guān)統(tǒng)籌規(guī)劃、安排，也需要進行有組織的系統(tǒng)研究、論證，從而形成明確的研究方向、良好的組織協(xié)調(diào)和可行的工作路徑，將教育法典化工作由計劃變?yōu)楝F(xiàn)實。

首先，優(yōu)先填補教育法律的空白。法典編纂不是全面創(chuàng)設(shè)法律規(guī)范，而應(yīng)通過對現(xiàn)行法律條文的整合、歸納、補充和完善進行局部創(chuàng)新。因此，法典的編纂應(yīng)當(dāng)與單行法的完善同步進行。在學(xué)校教育、社會教育和家庭教育三大領(lǐng)域，在普通教育、職業(yè)教育、特殊教育等人才培養(yǎng)體系，優(yōu)先完成有關(guān)教育法律的修訂或者制定工作，盡快填補教育法律的空白領(lǐng)域，為教育法典編纂奠定堅實的基礎(chǔ)。

其次，系統(tǒng)整合實質(zhì)編纂的路徑。教育法典的編纂應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，立足教育新定位，以構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的法律制度為目標(biāo)，對現(xiàn)有教育法律制度進行整合。這種整合是從結(jié)構(gòu)上進行重新搭建，從內(nèi)容上以學(xué)校教育為核心，并涵蓋社會教育、家庭教育、終身教育等領(lǐng)域，通過單項法律的修訂或制定，以及適當(dāng)將部分行政法規(guī)及部門規(guī)章的內(nèi)容上升為法律規(guī)范，并在編纂過程中進行適當(dāng)補充和創(chuàng)新，從而形成完整的教育法律規(guī)范體系。

再其次，組織開展循序漸進的研究。教育法典編纂的研究應(yīng)當(dāng)制定中長期的規(guī)劃，合理分布研究力量，確定研究重點。編纂研究應(yīng)當(dāng)拓寬視野、提升高度，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平法治思想，著力研究教育法的基礎(chǔ)理論問題。從構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的目標(biāo)要求入手，研究確定教育法典的體例框架。從構(gòu)建統(tǒng)一的教育法律原則、規(guī)則，特別是從核心概念入手，研究教育領(lǐng)域各種法律概念的自洽和協(xié)調(diào)性。從解決新的教育問題入手，研究新型教育法律關(guān)系。在這一過程中，分類分層次歸納總結(jié)教育法典的問題清單、規(guī)則清單，最終形成有規(guī)劃、有目標(biāo)，可疊加、可互補的系列研究成果，為法典編纂奠定堅實的理論基礎(chǔ)。

（王大泉，教育部政策法規(guī)司副司長。）

（來源：中國教育報）