內部審計對促進企業集團管控效能的作用分析

夏永輝

摘 要：內部審計對促進企業集團公司管控效能的提升具有重要意義，本文對金融控股集團管控特點與內部審計要求進行比較分析，闡明綜合型管控模式更適合現代企業集團管控要求，而內部審計的工作內容與集團綜合管控要求高度契合，內部審計能夠對集團管控發揮重要作用。本文介紹了內部審計在集團管控實踐中的定位，即充當好“督查員”、“守護者”、“安全員”、“先遣隊”、“參謀員”五種角色，從完善審計管理體制、突出審計工作重點、強化經濟責任審計、落實審計整改和成果運用等方面，結合筆者從事內部審計工作的實踐，論證了內部審計發揮集團管控作用的方法和途徑。

關鍵詞：內部審計;管控活動;地位作用

我國經濟社會發展進入新時代，黨和國家越來越重視審計工作，習近平總書記多次就審計工作發表重要講話、作出重要指示批示，把審計作為國家治理體系現代化的重要內容。內部審計是現代企業管理體系的重要組成部分，特別是在企業集團管控中能夠發揮重要作用。本文結合金融控股集團公司內部審計實踐，對如何發揮審計作用、促進集團公司管控效能現代化作一粗淺探討。

一、內部審計是集團管控重要手段

當前，以股權為紐帶形成的集團公司是一種主要的企業組織形式，如何構建科學、高效的集團管控體系，推進管控體系和管控能力現代化，是集團公司發展過程中必須面對并解決的問題。

一般來說，集團管控有兩種實現模式：管理型和治理型。管理型的集團管控模式以直接控制為主要特征，主要是通過控制企業內部事務管理過程實施控制，如財務管控、人事管控、戰略管控、運營管控等，通過行政命令手段對成員公司經營管理施加影響。集團與成員公司是管理和被管理的上下級關系，集團公司權力集中，全面垂直地管理成員公司事務，成員公司缺乏自主權。治理型管控模式以公司治理為基本特征，集團公司通過法定的公司治理結構實現管控目標。在集團公司的體系結構中，集團公司作為成員公司的責任股東，可以充分行使提名權、表決權等股東權力，對成員公司經營管理重大事項施加影響，體現集團管控意志。集團公司與成員公司不特別強調層級關系，集團公司作為大股東和成員公司職權不重疊、不交叉，各司其職、各負其責，共同構成協調的治理機制。

從以上兩種模式的特點看，它們各有利弊。管理型模式雖然體現集團公司權威，決策效率較高，但存在的弊端也非常明顯，逾越公司治理機制實施的直接管控措施觸犯了公司獨立法人人格的法律規定，限制了成員公司的經營自主權和決策權，不利于成員公司經營者提高商業判斷能力和創業激情，往往出現應該管的沒有管，不應該管的管死了，陷入一緊就死、一松則亂的循環。同時，集團公司實施的直接管控措施也并不一定是適應市場的最正確的決策，有時決策差之毫厘，則執行謬以千里，最終影響集團公司的投資效益。治理型管控模式以法律法規為基礎，利用公司治理途徑對成員公司施行管控，程序更加規范，但也存在決策鏈條長、決策效率低等問題。

筆者從金融控股企業內部審計工作實踐來看，集團要切實履行責任股東職責，在保障和落實成員公司依法享有的經營自主權同時，加快建立和完善符合現代企業制度要求的管理體制和運行機制，充分發揮集團公司的金融控股功能。為更好地發揮上述兩種管控方式的優點、克服缺點，集團管控應采用第三種模式，即綜合型管控模式。綜合型模式結合了前兩種模式的特點，即集團公司在成員公司日常事務采用治理型模式管控的基礎上，對“三重一大”事項實施管理型管控。具體管控內容和目標主要有：一是管住人，通過提名董事、監事等法人治理機構組成人員來實現對成員公司的日常管理，集團公司不直接對成員公司日常經營管理進行干預;二是管住資本，通過管理型管控方式，對重大投資方向、戰略并購重組、資本運作等事項進行決策，優化資本布局，實現資本最大收益;三是管住風險，通過完善授權經營制度機制、加強風險排查和外部監督等方式，對成員公司重大經營投資風險進行管控，確保資本安全有效。

內部審計是單位經濟決策科學化、內部管理規范化、風險防控常態化的一項重要制度設計，國家審計署在內部審計相關管理規章及年度工作指導意見中提出要“堅持全面審計、突出重點”、“促進完善內部控制、加強風險管理”、“深入開展經濟責任審計，推動公共權力規范運行”等規定和要求，歸結起來就是“強管理、降風險、促發展”。將這些規定和要求與集團綜合型管控內容和目標對比來看，兩者高度呼應、相互契合。因此，集團管控實踐需要內部審計參與，是管控實踐的重要手段和途徑。

二、明確內部審計在集團管控中的定位

習近平總書記多次對審計工作作出重要指示批示，要求找準定位，擔當作為，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用，當好維護財經紀律、維護國家和人民利益的“利劍”，為推動經濟社會高質量發展作出更大貢獻。侯凱審計長對審計屬性做過闡述，認為從審計監督性質看，審計首先是經濟監督，但經濟與政治是分不開的，經濟問題背后實質上就是政治問題，經濟監督說到底就是政治監督。只有對審計定位有了全面辯證的認識，才能找準審計在國家監督體系中的位置，才能明確具體審計任務的目標和方向，才能把黨和國家對審計工作的要求落到實處。內部審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，內部審計職能的核心屬性是監督，而監督是管控活動的應有之義，體現了經濟監督的第一屬性，同時也體現政治監督的要求。為更好地監督管理成員公司“三重一大”、服務“管干部、管資本、管風險”，集團內部審計必須扮演好以下五種“角色”定位，在集團管控活動中發揮應有作用。

一是當好集團政策和制度規定執行情況的“督查員”。集團是整個公司發展規劃和目標的制定者，集團政策和制度是圍繞實現發展目標而制定、需要全集團成員企業共同遵守的經營行為規范，集團政策和制度執行情況關系到集團意志是否得到落實，關系到政策目標是否得以實現。內部審計要在集團管控中發揮作用，必須加強對集團政策和制度執行情況的督查，揭示政策執行過程中的“中梗阻”問題，促進政令暢通、令行禁止，把集團黨委意志貫穿到業務經營的最基層、第一線。近年來，國有企業紛紛制定發布十四五規劃，確定規劃目標，謀劃推進舉措，特別是把推進改革三年行動、三項制度改革、混合所有制改革、創新低碳發展等重大決策部署納入規劃重要內容，這些重點工作任務是否有效積極推進，戰略規劃執行中是否存在問題，目標責任是否按期完成等都是內部審計作為“督查員”所需要關注的問題。

二是當好國有資本的“守護者”。黨的十九屆四中全會指出，要“形成以管資本為主的國有資產監管體制，有效發揮國有資本投資、運營公司功能作用”。五中全會強調，做強做優做大國有資本和國有企業體現了黨中央發展壯大國有企業的堅定方向，體現了對增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力的殷切希望。國有企業作為國民經濟的穩定器、壓艙石，如果風險漏洞叢生，違規問題纏身，沒有健康的體魄，就難以真正地做強做大做優。內部審計監督是國有資本監管的重要手段，是國有企業持續健康發展的自我免疫機制，是發現經營管理問題，促進企業自我完善自我提升的重要抓手。內部審計監督必須服務于發展壯大國有經濟，牢牢盯住資金使用，依法履行審計監督職責，既不能讓資金閑置，也不能讓資金跑冒滴漏和被擠占挪用，把審計的著力點放在提高資金使用績效上，堅持盤活存量和優化增量并重，加強對重要業務的全過程全方位審計監督，推進全覆蓋，促進資金安全規范高效使用，在國有資本保值增值上發揮內部審計的“守護”作用。

三是當好風險防控的“安全員”。從一定意義上說，金融企業就是經營風險，搞好金融風險的防控、確保金融資產安全是金融機構的重要職責。當前，我國經濟形勢總體平穩向好，但發展面臨的國際國內環境依然復雜嚴峻。從國際看，外部需求萎縮，經濟全球化遭遇逆流，不穩定性、不確定性明顯增加;從國內看，統籌新冠疫情防控和經濟社會發展任務艱巨，經濟恢復還不均衡，就業形勢和中小企業發展還需改善，穩增長與防風險還需要更加有效的措施。受國際國內復雜環境的影響，國有企業面對的風險挑戰和困難壓力仍然巨大。內部審計要充分發揮“免疫系統”功能，對金融企業開展過程化、穿透式審計監督，盯住一些風險比較突出的業務領域和環節，及時揭示和反映苗頭性、傾向性問題，及時堵塞漏洞、妥善處置，防止風險交叉傳導，防止苗頭性問題轉化為趨勢性問題，防止局部性問題演變為全局性問題，更好發揮審計“治已病、防未病”功能，促進防范化解重大風險隱患，堅決守住不發生系統性風險的底線。

四是當好從嚴治黨的“先遣隊”。習近平總書記在國有企業黨的建設工作會議上強調，要突出監督重點，強化對關鍵崗位、重要人員特別是一把手的監督管理。金融對一個國家的經濟起到至關重要的作用，作為金錢與權力最集中的行業，金融業容易出現權力尋租等一系列問題。金融領域的腐敗問題不僅會給金融機構造成了巨大風險，還會蔓延至其他領域，嚴重者甚至造成系統性風險。金融領域的腐敗往往具有隱蔽性強、專業性高、危害性大的特點，這也對反腐敗提出了更高的要求。因此，必須持續加大對金融企業的審計監督力度。要以企業內管領導人員經濟責任審計為切入點，重點加強對資金投放、工程招投標、國有資產處置等方面的審計監督，揭露和查處違法違紀、損失浪費、風險隱患、履職盡責不到位等問題，念好權力運行的“緊箍咒”，推動領導干部履職盡責。要完善審計發現問題移送處理制度，整合監督力量，形成監督合力，強化追責問責，促進形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

五要當好高質量發展的“參謀員”。內部審計工作要將研究型審計要求貫穿始終，跳出“就事論事、一審了之”的傳統思維，深入思考所揭示問題的深層次原因，深入探究是什么、為什么、怎么辦，真正做到對癥下藥、藥到病除，為集團高質量發展打基礎、管長遠。要把審計發現的問題作為出發點和落腳點，從國際國內發展大背景中去思考、去研究、去把握，堅持“重點論”與“兩點論”相結合，運用矛盾分析方法提出有價值的審計意見建議，推進全面辯證地施策治企。這些科學思維和方法對每一位普通審計人都有著深遠的啟迪，每一個審計項目都是一次深入的調查研究，從審前調查到現場實施、到編寫報告和信息，再到跟蹤整改，環環相扣循序遞進，每個環節都離不開調查研究。因此，研究型審計要貫穿于項目全過程，落實到項目全部重點事項中。只有這樣，才能抓住審計對象的基本面及重點、痛點和難點，才能形成有價值有分量的審計報告，才能為企業集團高質量發展提供參謀和增值。

三、發揮內部審計在集團管控中的作用

一是強化黨委對內部審計工作的領導，完善審計管理體制。科學高效的內部審計領導和管理體制是審計發揮作用的前提。《審計署關于內部審計工作的規定》要求“國有企業內部審計機構……應當在企業黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作。國有企業應當按照有關規定建立總審計師制度。總審計師協助黨組織、董事會（或者主要負責人）管理內部審計工作。”省政府出臺《關于加強內部審計工作的指導意見》，要求“國有、國有資本占控股或者主導地位的金融機構……企業以及上市公司，應當按有關規定設立獨立的內部審計機構，或設立審計委員會、配備總審計師”。集團應落實審計管理制度要求，設立審計委員會、經濟責任審計領導小組等議事協調機構，明確企業主要負責人分管內部審計工作，配備總審計師，把內部審計工作提升到更高地位，推進內部審計監督體系和監督效能現代化。從筆者所在單位情況來看，集團和成員公司均建立了由黨委書記、董事長直接分管內部審計工作的制度機制。集團及成員公司黨委和董事會多次研究討論內審工作，集團黨委和董事會主要負責同志多次聽取審計工作匯報，對審計工作提出“問題導向、績效導向、風險導向”“嚴格審計、精準審計、有效審計”的總要求。健全董事會及專門委員會對內部審計指導監督工作機制，指導審計部門較好地履行監督職能，保障審計工作的獨立性，使內部審計工作在正確軌道上良好運行。

二是緊緊圍繞集團黨委工作中心，突出審計工作重點。作為金融控股企業，集團黨委工作中心主要體現在提升經濟效益，防范金融風險，實現高質量發展上。內部審計工作必須緊緊圍繞這個中心，自覺從大局出發，全面審計、突出重點，為集團管資本、管干部、管風險發揮積極作用，為公司高質量發展提供有力保障。要加強對成員公司經營業績完成情況和資本回報情況的審計，揭示經營業績方面存在問題的主觀原因，提出整改對策建議。要加強對集團政策和制度措施落實情況的監督檢查和跟蹤問效，加大對重大項目、重點資金、關鍵環節的審計力度，杜絕有令不行、有禁不止和執行政策搞變通、打折扣、打擦邊球等現象。要結合公司業務特點，開展經常性金融風險專項審計調查。風險防控是金融企業經營發展的重中之重，也是落實中央和省委、省政府三大攻堅戰關于“防范化解重大風險”決策部署要求，通過摸清成員公司金融風險資產家底，揭示其經營過程中存在的金融風險問題，并針對存在的問題分析主客觀原因，提出解決建議。近年來，我們緊盯關鍵領域開展內部控制和風險管理審計，深入貫徹“兩統籌”理念，采用“一審多項”的方式，對重要成員公司開展內控審計，同時對于前期審計發現問題整改開展“回頭看”，督促被審單位建立健全長效機制，切實將審計整改成果轉化為公司的治理效能。根據省國資委2020年印發的《關于加強省屬企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》要求，加強內控體系監督評價，圍繞內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等內控五要素，對成員公司核心業務板塊及重要子公司的內控有效性實施監督檢查評價，全面梳理和排查內控缺陷及合規風險，實現2020年-2022年三年全覆蓋的目標。

三是強化內管領導人員經濟責任審計，推動履職守法盡責。要落實集團內部管理領導人員經濟責任審計規定要求，堅持任中審計與離任審計相結合，確保對內管領導人員任職期間經濟責任履行情況至少審計一次，推進審計全覆蓋。重點審計領導人員執行集團黨委工作部署、推動本單位可持續發展情況，公司發展戰略規劃、經營計劃的完成情況，“三重一大”事項的決策、執行和效果情況等，評價履職業績，界定問題責任。審計結果向集團黨委報告，作為對被審計對象考核和使用的重要依據。近年來，根據《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，緊扣權力運行開展領導人員經濟責任審計，堅持“黨政同責、同責同審”的原則，對重要成員公司主要負責人經濟責任履行情況進行審計全覆蓋。聚焦領導干部經濟責任，對公司改革發展、經營管理、風險防控等重點方面開展審計和評價，通過經濟責任審計，對領導干部實現常態化“經濟體檢”，確保公權公用，促進廉潔從業。同時，在審計中充分貫徹“三個區分開來”的要求，客觀、歷史、辯證地看待各類問題，實事求是分析原因、界定責任、找準對策，為領導干部擔當作為營造良好氛圍。

四是落實審計整改和成果運用，充分發揮審計作用。審計整改和成果運用是審計在集團管控中發揮作用的最終體現，對于維護經營秩序、防范金融風險和提升經濟效益具有重要意義。要落實審計整改責任制，督促被審計單位主要負責人切實負起審計整改的第一責任人責任，加大對違法違規經營造成損失追責問責;要推動被審計單位根據審計結果建章立制，防止屢審屢犯，發揮制度長效作用;要完善審計整改跟蹤檢查督查機制，督促建立審計整改臺賬，對問題實行清單動態管理，對賬銷號;要探索將審計結果和審計整改情況在一定范圍內公開，以案示警、以案促改，發揮舉一反三作用。為構建審計工作閉環，把審計成果落到實處，我們根據審計主管部門關于建立健全審計查出問題整改長效機制的要求，及時制定了集團審計整改工作管理暫行辦法，建立健全整改情況報告機制、整改檢查督查機制、審計結果運用機制、整改通報公開機制、整改追責問責機制等五項工作機制，為審計整改工作提供制度遵循。各成員公司按制度要求，成立審計整改工作專班，明確領導人員、牽頭部門和實施部門整改責任。圍繞“事事有回音、件件有著落”的總體要求，對照梳理問題，研究制定整改方案、整改任務書和“三個清單”，對整改任務進行分解，扎實推進問題改到位、改徹底，按時報告審計整改結果。對于能夠立即整改到位的立行立改，對部分一時難以整改到位的歷史遺留問題，相關成員公司結合日常生產經營，分類施策、精準發力、持續推進，建立起審計整改長效機制，努力解決審計工作的“最后一公里”。對形成損失問題相關責任人員進行追責問責，釋放“有責必問、問責必嚴”的管理要求。

參考文獻：

高紅梅.公司治理：集團管控的最佳模式[J].董事會，2018（8） ：68-70.