制度變遷視角下行業組織參與職業教育治理的成本、風險分析與管控

楊天圖 田漢族

[摘要]隨著《職業學校校企合作促進辦法》等政策的出臺，我國行業組織參與職業教育治理的水平有所提升，但治理能力一直未達到政策預期效果。作為一種強制性制度變遷，在行業組織參與職業教育治理的過程中產生了政府放權不足、摩擦成本升高，多重委托代理機構、交易成本升高，新治理主體建構、必要成本支付不足以及道德風險、卸責風險、院校資產流失風險等問題。為保證行業組織發揮應有的治理功能，降低成本與風險，需要明確其責任權力體系，強化責任意識，滿足必要成本支付，建設合理的監管制度。

[關鍵詞]制度變遷;職業教育治理;行業組織;成本;風險

[作者簡介]楊天圖（1995- ），男，山東濰坊人，首都師范大學教育學院在讀碩士;田漢族（1964- ），男，湖南臨澧人，首都師范大學教育學院，教授，博士。（北京? 100048）

[基金項目]本文系2022年度國家社科基金教育學國家重大項目“‘雙減背景下基礎教育生態系統重構機制研究”的研究成果。（項目編號：VHA220005，項目主持人：孟繁華）

[中圖分類號]G719.2? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2022）19-0021-06

行業組織，尤其是行業協會，是伴隨市場經濟發展誕生的。在市場經濟體制建設愈發成熟的今天，不少國家的行業組織在參與職業教育治理的廣度和深度上都有新的突破。2022年4月20日新修訂的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱新職教法）明確提出，行業組織應當參與、支持或者開展職業教育。加強行業組織參與職業教育治理，推動校企深度協同育人已經成為我國職業教育改革政策關注的重點。將行業力量納入職業教育治理結構中，使其成為與學校共同承擔職業教育人才培養任務的治理主體，也已成為職業教育理論界和職業教育實踐者的共識。然而，由于行業組織參與職業教育治理帶有強制性制度變遷特征，在實踐中仍存在治理主體地位不穩固、資源不足、監督制度不健全等問題，產生了一些不得不支付的成本和可能的風險。只有精準分析行業組織參與職業教育治理的成本和風險并有效防控，才能有效發揮其在現代職業教育治理中的作用。

一、行業組織參與職業教育治理的必要性

（一）促進職業教育治理體系現代化的需要

現代職業教育治理體系建設是我國建設現代化國家治理體系不可或缺的一環，治理體系現代化就是要將職業教育從治理理念先進化、參與主體多元化、治理方式法治化、機制調整分權化、制度變遷復合化五個層面實現由“管理”的模式向“治理”的模式轉變。行業企業的加入對于職業教育治理體系的主體多元化建設有著舉足輕重的地位。尤其在我國技能型人才缺口逐漸擴大、職業教育人才培養缺乏市場力量引導的背景下，行業組織參與職業教育治理是職業教育現代化改革對轉變辦學模式、優化培訓指導體系、提高人才培養質量的迫切需求，對于解決當下職業教育人才培養與市場實際需求不符的問題能夠起到重要作用。

（二）落實我國職業教育創新發展的政策要求

近年來，國家發布了一系列政策法規，強調行業組織參與職業教育治理的作用。例如，2018年，教育部等六部門印發《職業學校校企合作促進辦法》，強調“行業主管部門和行業組織應當充分發揮作用，根據行業特點和發展需要，組織和指導企業提出校企合作意向或者規劃，參與校企合作績效評價，并提供相應支持和服務，推進校企合作”;2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，要求“積極培育市場導向、供需匹配、服務精準、運作規范的產教融合服務組織。分級分類編制發布產業結構動態調整報告、行業人才就業狀況和需求預測報告”;2022年新職教法進一步鼓勵多元辦學，支持社會力量參與職業教育，明確行業主管部門和行業組織在職業教育治理中的職能。行業組織參與治理的功能結構愈發明確，成為職業教育治理不可或缺的主體之一。

（三）行業組織在職業教育治理中的不可替代作用

職業教育本身就具有“教育”和“行業”雙重屬性，職業院校的發展與行業的發展密不可分。行業組織普遍以受政府和企業委托的方式作為參與職業教育治理的邏輯起點，在治理體系中作為行業平臺發揮其獨特治理效能。我國目前能夠實際參與職業教育治理的行業組織主要分為行業職業教育教學指導委員會（以下簡稱行指委）和行業協會兩種。行指委是受教育部委托，由各行業主管部門或行業組織牽頭組建和管理，對相關行業（專業）職業教育和培訓工作進行研究、咨詢、指導和服務的專家組織。行業協會則是集行業代表、行業自律、資源整合于一身的中介組織，獨立于政府和市場之外，同時不以營利為目的的第三方組織。

從參與治理的模式上說，根據科斯（R.H. Coase）和張五常關于企業和交易成本的論述，行業組織可以在委托—代理環節中被看作為了降低職業教育治理過程中各種交易成本所形成的特殊的非營利企業模式，因而其參與職業教育治理的規模和結構在理想狀態下不受內部管理成本限制，而是受政府和企業的委托需求影響。在參與職業教育治理的過程中，行業組織會表現出符合行業與企業特征的各種選擇取向，能夠理性平衡職業教育治理多元主體間的利益，分擔政府職能，克服市場失靈，更好地促進職業教育產教融合的發展。

從參與治理的功能上說，首先，行業組織能夠為職業院校和行業內企業共享信息、培育人才、提供評價。行業組織作為行業、學校間的中介機構，對行業企業和學校的內部需求信息有著充分的了解，既可以為當前職業院校培養的人才是否滿足行業企業需求提供直接反饋，也可以為企業擴大或縮小生產規模提供人才數量、質量的參考。其次，行業組織對職業院校的人才培養標準、人才資格認證、專業建設等環節都有著指導作用，能夠從行業專業角度協調教師培訓、基地建設、校企聯合技術研發、課程教材體系等方面的建設。最后，行業組織是職業教育質量評價的重要主體。職業教育的行業屬性要求其質量評價體系要樹立市場意識，考慮學生的區域行業適配性和針對性。行業組織具有政府部門等所不具備的行業信息優勢，能夠為職業教育質量評價提供專業意見。

（四）發達國家行業組織參與職業教育的經驗啟示

在很多發達國家，行業組織參與職業教育治理已經成為推動國家產業升級，保證企業獲得長期競爭力，加速轉變經濟增長結構的重要手段。

德國職業教育的“雙元制”模式是最具代表性的治理模式之一。行業組織在德國職業教育治理中，扮演著對企業和院校共同的教育教學進行質量把控的角色。德國出臺《職業教育法》，以產教融合水平的不斷提升為目標，對職業教育系統與各行業組織如何協商制定相關法律、行業標準做出了明確規定，同時設計了清晰的多元主體責任權力體系。德國行業協會作為基層行業組織，有權審查培訓合同、確定培訓時間、組織各種考試，同時還要仲裁合作企業和院校的矛盾并提供監督和咨詢服務。

美國職業教育的治理結構特點是“政府主導、各界參與”。美國行業組織主要通過三種方式發揮職業教育治理功能：一是通過行業影響鼓勵企業參與。長期發展的市場經濟體制使得美國行業組織非常發達，對行業內部企業具有很強的影響力。行業組織將職業教育人才培養納入工作目標，并且借助自身的影響力來鼓勵更多企業參與。二是影響政府決策態度以獲取政策支持。國家層面和州層面的行業組織與政府關系密切，因此往往通過游說等方式影響政府政策制定，獲得政府財政和公共管理服務方面的支持。三是制定行業標準吸引企業參與。美國行業組織通過將合作學區內全部學校納入職業技能標準體系中，吸引企業積極參與職業教育，及時更新技術標準以滿足市場需要。

荷蘭的行業組織在參與職業教育治理時有明確的法律和制度保障，行業企業在整個治理過程中始終占據主導地位。政府和行業管理機構“知識中心”以及職業教育與勞動力市場合作委員會等各部門分工明確，極大地提升了指導職業教育的效率。此外，荷蘭的行業組織以企業利益為主導，職業教育的領導權被企業掌握，企業的投入切實影響著相應的人才培養質量和數量，同時，根據“知識中心”認定的培訓給予企業相應的退稅獎勵，這極大地促進了行業企業參與職業教育治理的積極性。

二、行業組織參與職業教育的成本與風險分析

我國行業組織，特別是行指委，是在治理體系改革推進背景下根據政策規劃的要求所產生，其數量、結構和治理效能都受到政府政策規劃的影響。因此，行業組織成為我國職業教育治理主體，是一種由政府主導的自上而下的強制性制度變遷。作為強制性制度變遷，其在宏觀上存在政府身份由主導轉為服務與監管的體制轉換成本，在微觀上要破解人們的觀念障礙和價值沖突，建構新的組織和制度安排，也必然會產生教育改革成本。此外，根據安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）關于社會風險的論述，作為現代化制度轉型的環節，行業組織參與職業教育治理在變遷過程中存在將職業教育相關問題從教育范疇符號化為行業和企業范疇的可能。隨著治理參與程度的加深，職業教育治理成為行業組織專家系統的專門技術領域，反而可能導致一些先前知之甚少或全然不知的高后果風險。

（一）行業組織參與職業教育的制度變遷成本

1.主體地位未真正建立，形成摩擦成本。作為職業教育治理結構調整的重要環節，行業參與的機會來自政府的主動放權，但一定程度上也受制于政府放權不足。由于政府放權不足，行業組織在進行校企合作平臺搭建、與院校聯動時，其指導意見并不具有約束力，多數成為建議性內容，無法實質性影響校企雙邊層次的合作深度。同時，由于政策的不確定性，在諸如證書認定等環節上，行業組織的權力劃分不夠清晰。如在1+X證書認定過程中，若干行業證書認定權在人社廳、工信部等省部級部門與行業組織之間來回轉手，而且在制定證書標準時易發生行業規范落后于產業實際需求的問題。標準與需求的偏差使畢業生在就業市場流動困難。由于政府放權不足，導致職業教育的“教育”與“行業”雙重屬性被分割，極大增加了院校與行業間人才輸送鏈的摩擦成本。此外，行業組織參與職業教育治理的相關法律責任依據不夠明確，也是引起摩擦成本升高的原因。新職教法對行業參與治理出臺了新的鼓勵措施，但在法律責任方面仍缺乏針對行業組織的專門規范。相關法律條文對行業組織責任的規定停留在“加強對職業教育的指導”“鼓勵行業組織、企業等參與職業教育專業教材開發”等要求上。行業組織的治理主體地位長期沒有切實的法律保障，消耗資源而又無法發揮效能，進一步造成摩擦成本的升高。

2.多層委托代理機構，提升交易成本。根據政策設計，行業組織作為受政府委托的代理方，對職業教育的教育教學質量有評價監督的職責，對行業內部人才需求有預測的職責。然而，行業組織在履行這兩項職責的實際工作中，都存在委托代理鏈條過長的問題。在進行職業教育教學質量評價時，地方行業組織考慮到自身規模和能力的不足，往往選擇將評價任務聯合職業院校外包給第三方評價公司。在對行業人才需求進行預測時，全國行指委與教育部常選擇委托國家開放大學等部門與行業協會或企業聯系，報告內容完全以最終代理方為準。由此，行業組織對職業教育的治理就往往形成了“教育部—全國行指委—國家開放大學—行業協會”和“教育部—全國行指委—地方行指委—第三方評價公司”的多重委托代理關系。多層多鏈條的委托代理關系必然導致交易費用的顯著增長，造成新治理結構運行的高成本。第三方評價機構對職業教育教學質量評價方向的把控無法契合企業需求，造成用人單位不得不進行入職前的測驗和培訓，又進一步提升了職前培訓成本。

3.協同治理主體建構，帶來必然成本。促進行業組織參與職業教育治理，本身是為了雙向激活院校與行業活力，同時降低企業招聘成本和院校培養成本。然而，其建設并非一蹴而就，需要建立多元主體協同機制，參與治理的過程也需要持續消耗資源。在現有的全國行指委所覆蓋的57個行業中，由于不同行業和行業協會在資源供給、治理經驗、產業規模等方面都有不同程度的差異，導致從整體上呈現出少數行業組織參與治理運行效果良好、多數行業組織無法充分發揮治理效能的樣態。行指委盡管成立起來，卻常年缺乏基本運營經費，人員配備也嚴重不足。行業組織大多數的信息收集和調查研究工作只得通過會議方式進行，無法建立企業和院校間的雙向進入與常態溝通渠道。行業協會則在現實上受政府下屬的行業管理部門領導，并非業內企業利益的代表。新型治理主體的構建缺乏初始賦能，行業組織建構與運行的必然成本長期支付不足，使其無法按照預定設計穩定運行，急需政府、企業、社會加大投入力度，完成必要的前期建設和后續運營保障設計。

（二）行業組織參與職業教育治理的可能風險

1.道德風險。長期以來，政府是對職業教育發展負責的責任主體，行業組織僅受政府委托以不完全契約的形式加入治理過程。而政府對于行業組織的監管機制和制度約束主要集中于事前，對于事中事后的監管不足。這種監管的缺乏催生了市場性和政策性兩種道德風險發生的可能。行業組織可能會借助信息不對稱的優勢，單方面服務于行業企業自身效用，隱瞞實際工作細節，虛假反饋培養效果，使得職業教育人才培養質量偏離原定標準。同時，在現行政策法律環境下，政府并未設置項目經費、獎勵等形式的激勵用以影響行業組織對風險承擔的態度，更催生了政策性道德風險的發生。同時，在組成行業組織和行指委的行業代表成員中，在決策環節擁有較高話語權、發揮決定性作用的往往是行業內龍頭企業的相關經營人員。作為企業利益代表，其在指導實訓和制定教育教學標準時，慣于以本企業的發展需求和錄用標準為基礎，易形成對行業標準和就業市場的壟斷。長期的壟斷和利益輸送對于行業內部的人員要素流動和技術迭代都會產生不良影響，容易形成市場性道德風險，嚴重破壞整體市場環境。此外，政府如果過度依賴行業治理的作用，若干壟斷企業話語權的膨脹也會帶來職業教育治理責任主體的模糊，最終失去對職業教育發展的主導權力。

2.卸責風險。在我國建設高質量教育體系、推進教育治理體系和治理能力現代化的背景下，行業組織參與職業教育治理滿足了治理體系構建的“多元主體，共同參與”要求，也帶來了治理參與主體增多所造成的卸責風險。行業組織作為政府政策規劃的執行主體，實際上承擔著職業教育研究、咨詢、指導和服務等責任。然而，如上文所述，行業組織在工作開展中其權力、資源與合法地位的缺乏限制了治理職能的作用效果。一些地方政府甚至認為，行業組織的加入反而造成了職業教育產教融合過程中宏觀管理的混亂和更大的資源消耗。行業組織在市級層面對校企合作的指導長期缺位，與單一主體管理相比，實際運行效率低下。在治理體系構建的過程中，權利和責任的邊界界定不清造成多方主體不斷推卸責任，容易導致職業教育的現實需求被擱置，甚至發展難以為繼。

3.院校資產流失風險。盡管職業教育治理現代化改革作為強制性制度變遷的一種，是由政府主動推進的，但行業組織的參與程度目前仍受到政府放權多少的影響。行業組織的法律和行政地位一旦明確建立起來，在其行使職能的過程中，勢必會謀求資金來源的多元化來滿足日常運行的基本需要，甚至會追求一定的冗余度以保證在政府購買服務力度降低情況下的運行穩定。作為同時受行業組織指導和服務的部門，對行業企業內部信息等的單方面依賴也會促使職業院校主動將一部分上級教育行政部門劃撥的資產用于維持行業組織的運行穩定。目前行業組織建構必要成本支付不足，而院校資金相對充裕，在院校獨立完成上級教育行政部門所派發任務能力不足的情況下，更加深了職業院校對行業組織完成其自身職能乃至部分院校職能的依賴。加上部分院校財務制度建設不完備，政府和行業內的相應監督機制尚不完備，職業院校可能因此發生不必要的資產流失，甚至影響其自身教育教學能力和社會服務能力的提升。

三、行業組織參與職業教育治理的成本與風險控制

（一）明確責任體系，降低成本與風險

我國政府堅持推動行業組織參與職業教育治理，但對行業組織如何參與治理的政策描述多停留在宏觀層面，缺乏對行業組織功能的明確設計以及相應的保障和協調政策，權力責任體系不夠明確，導致行業組織無法實質性參與課程專業體系建設、“雙師型”教師培訓等多方面的工作。行業組織的法律性質決定了其工作開展不具有公有公辦的屬性，無法得到社會的廣泛認可。行業組織的治理功能受到行政和法律的雙重掣肘，交易成本、摩擦成本長期居高不下，導致組織成員的參與治理動力也明顯不足。因此，在行政層面上，政府不應再繼續以單一主體管理的模式對職業院校和行業組織分別對接，而應從基層政府部門開始，與行業企業和院校共同整合管理流程辦法，打破部門壁壘，將政策執行口徑一致化，使行業組織真正成為穩定的治理參與主體。在法律層面上，應明確規定行業組織的法人性質、地位、職能、參與職業教育治理的具體方式以及激勵、懲罰與保障措施，承認行業組織工作活動的公益性，認可行業組織辦學的公辦性質，避免行業組織缺乏實際治理能力的情況再度出現。

另外，明確的主體責任意識同樣是行業組織參與現代職業教育治理的必要條件。我國大部分企業為中小微企業，迫于自身生存壓力以及運營成本，愿意將部分無法承擔的治理責任委托給行業組織。這是企業職業教育責任在社會領域的延伸與轉移，行業組織應自覺承擔并履行好職業教育治理義務，樹立明確的行業責任意識，確保行業組織成員時刻以行業內部絕大多數企業為自身服務對象，降低壟斷風險，確保在參與職業教育治理過程中不失位、不卸責，保質保量地完成研究、咨詢、指導和服務工作。

（二）建立激勵機制，支付必要成本

除強化行業責任意識外，穩定的資金支持是行業組織健康行使職能的另一保障。任何治理系統在搭建初期都需要充足的賦能，以滿足其穩定運行的“初速度”條件。行業組織要提升自身資金籌集能力，拓寬資金獲取渠道，以行業信息平臺為依托，為政府、企業提供信息和專屬指導服務，獲取財政預算和服務收入。同時，還應通過職業技能大賽或行指委全體委員會議等加強對行業組織的宣傳，招商引資，獲取廣告和宣傳收入，以獲得穩定資金來源。此外，行業組織還應在法律允許范圍內，盡可能地擴大服務面，主動與本行業生產相關的上下游企業加強聯系和溝通，降低宏觀市場交易費用的同時獲取傭金。

（三）建立監管制度，管控成本與風險

如前所述，我國行業組織參與職業教育治理的邏輯起點是政府發起的強制性制度變遷，其參與程度和規模受到政府和企業委托的不完全契約限制，同時又缺乏針對其具體功能發揮的監管制度。為了保證治理職能的有效發揮，行業協會應以獨立主體身份參與職業教育，并接受政府、企業、院校等職業教育利益相關者的監督。建議成立以企業和院校為主、政府為輔的監管委員會，專門對行業組織的工作進行滿意度評價;同時，建設相關問責制度，對短期評價滿意度低的行業組織進行警告，對長期滿意度低的行業組織進行解約或更換負責人員，從而將行業組織參與職業教育治理的成本與風險管控在合理范圍。

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