“雙碳”目標下完善我國能源立法的國際經驗及對策研究

劉苗

〔內容提要〕能源立法策略選擇，事關我國“雙碳”目標的實現效果與經濟發展全局，需要做好頂層設計。應將完善能源立法融入實現“雙碳”目標的全過程，以完備的能源法律體系為“雙碳”目標的實現提供有力的法治保障，并以此促進解決影響“雙碳”目標實現的深層次矛盾和體制性障礙。能源結構不合理、能源立法不完善是目前我國能源領域的兩大難題。因此，應立足于我國國情，積極借鑒國際有益經驗，從技術創新這一根本問題入手，推動產權制度建設、發展市場經濟、加快可再生能源的利用和保護，逐步建立與國際接軌、統一協調且具有中國特色的能源法律制度體系。

〔關鍵詞〕“雙碳”目標 能源法 國際經驗 技術創新 制度設計

一、引言

2020年9月，習總書記提出建設“雙碳”目標，這既是中國就應對氣候變化做出的莊嚴承諾，同時也對中國的法律體系提出了更高的要求。要實現“雙碳”目標最重要的是減少碳排放量，以減碳為導向的能源結構無疑是落實該目標的最重要的和基礎的領域。2021年中央提出要大力發展可再生能源，實施可再生能源替代行動，這表明大力發展可再生能源是現階段能源戰略的重點領域。雖然近幾年我國可再生能源規模化建設發展迅速，但是仍然不能改變傳統能源占主導地位的現狀。我國能源立法多為計劃經濟體制之下的產物，隨著市場經濟的發展，部分規定已經不適應可持續發展的需求。了解國際相關規定，明確能源統一市場的建立、技術創新水平的提升、產權制度的設立，是推動可再生能源的“三把利器”。為了促進“雙碳”目標的實現，也為了構建更加成熟的能源法律體系，需要我們對此進行不斷探索。

二、我國能源立法中存在的問題

目前我國能源法律體系主要存在三大問題：其一，能源開發技術創新能力不足。資源浪費在資源利用過程中數量龐大，在這種情況下，政府大多采取頒布法規以及政策進行倡導建議，呼吁號召社會各界節約資源避免浪費，并沒有采取有效的手段主動改變資源浪費的現狀。目前在能源立法層面，大多數的法律文件為抽象性的政策性概念，并沒有制定詳細的實體法律文件緩解能源浪費的現狀和提高能源生產利用率。這就意味著我國能源體制本質仍然屬于行政體制的一部分，并不是市場機制的組成部分。其二，我國大多能源的產權制度還未真正建立，以石油領域為例，國家對石油資源的所有權與勘探開發商之間的經營權沒有劃分清楚，沒有建立一套石油資源所有權、經營權、使用權與處分權的制度。其三，能源資源的開發利用與流轉存在大量的壟斷行為，最為典型的石油、電力的開發權都集中在某幾個大型的國有企業手中，個人乃至小企業被隔離于市場之外。除了上述的根本性問題以外，我國單行能源立法中也各自存在著不同的問題。

（一）石油天然氣及其相關立法

石油天然氣作為基礎性能源開發歷史久遠，到目前仍然為我國主要的能源消費類型。雖然我國石油天然氣儲量豐富，但人均占有量極低。《礦產資源法》是石油天然氣領域的基礎性法律，但同其他能源立法一樣，其規定更傾向于原則性的，內容多為宏觀指導，缺乏具體的實施戰略規制手段及保障機制。目前我國關于石油天然氣立法只有2010年發布的《石油天然氣管道保護法》，其他多為行政法規。

石油天然氣立法明顯存在立法分散、層級較低，有關石油天然氣的陸上開采、海洋開采、對外合作、補償規定等都是通過零碎的批復、法規等規定的，缺乏一部統一的法律。大多數法律法規設立于10年前甚至更早，與石油天然氣在國民經濟中的重要地位不吻合，與國家的發展戰略相背離。從兩部法律各自的發展角度來講，石油、天然氣是兩種不同的能源類型，應當分別立法。目前天然氣和石油共同適用于同一部法律，在實踐中天然氣資源的開發附屬于油氣資源，天然氣被看作是油氣的附屬產品。因此，分別立法須提上日程，我國從2016年開始就已經著手于石油、天然氣立法草案征集意見，但是依舊側重于行政法規，沒有將立法列入發展規劃，并且近10年來的立法草案也只有40多部，表明國家對傳統能源的保護依舊十分匱乏。

（二）電力及其相關立法

2015年中央下發文件明確了新一輪電力體制改革的總體思路便是厘清政府和市場之間的關系，發揮企業在電力改革中的重要作用。電力體制改革既是為了解決電力體制存在的問題，也是響應能源革命的需求。電力體制改革主要受制于基礎性法律的《電力法》嚴重滯后。雖然《電力法》修改于市場經濟發展的關鍵時期，但是《電力法》的相關規定中仍然將電力產品作為準公共物品，而不是作為商品投入市場運營，大大壓縮了市場主體參與競爭的空間，從而導致電力產業生產效率低下，技術創新不足。并且電力法自1996年實施以來，至今只進行過3次較小的修改，不能適應市場化改革的需求。我國電力運行體制經歷過集資辦電、國家控電、市場引導三個階段，雖然目前我國主張市場引導電力發展，主張市場主導電價，但政府一直管制和參與電力產業，導致“政府壟斷電力市場”、“棄風棄光限電嚴重”等弊端。《電力法》不可避免地帶有時代的烙印，這樣的發展模式導致《電力法》偏重于電力行政管理而不是電力可持續發展；其立法內容也不完整，“智能電網”“新能源發電”“電力市場規制”等都沒有具體的立法和制度予以安排。2008年《新能源法》各篇章節均涉及電力開發領域，電力節能在國家節約能源大格局中占據十分重要的位置，但目前我國電網運行的統一調度、分級管理制度阻礙了智能電網的發展，不能很好解決新能源發電并網問題，使得新能源電力建設規模和利用率偏低，加大了傳統電網的發展壓力。

（三）可再生能源及其相關立法

自2006年《可再生能源法》正式生效后，政府陸續出臺了一系列與之配套的行政法規和規章來推動新能源的發展，新能源得到專項資金鼓勵，從此進入發展的快車道。但是仍然不可避免地存在很多問題，主要表現在兩個方面：可再生能源內部之間發展不均衡以及解決可再生能源負外部性措施不足。首先，可再生能源是指除了傳統化石能源以外的其他能源，這一范圍非常廣泛，但事實上我國目前可再生能源立法主要側重于太陽能和風能，我國現在是風能和太陽能的最大利用國，但是其他能源利用方式發展前景一直不明朗。《可再生能源法》只為各類可再生能源提供統一的、基礎的指導，但是不能兼顧各個能源資源所處的不同階段、不同地區以及不同的政策規定，這就導致可再生能源內部發展并不均衡。但實際發展中并不能只堅持發展一種或幾種可再生能源，要發展多種能源互補協同作用共同彌補傳統能源帶來的漏洞。由于沒有得到政府的足夠重視，這一問題不僅加重了太陽能和風能的發展壓力，也會使整個能源發展結構畸形。其次，長期以來我國對可再生能源的開發模式一直是以政府激勵補貼為主，企業也一直以政策為導向開發國家“需要”的能源類型，這嚴重阻礙了企業的創新能力，也加重了可再生能源的外部性問題。這樣導致企業進行能源開發僅僅是為了得到政府補貼，而不是能動地去創造自身價值。因此，政府如何從可再生能源發展中解放出來，也是今后立法的重要方向。

三、完善我國能源立法對策研究

（一）技術創新——能源轉型的根本

我國能源結構雖然在逐步優化，但是仍然沒有達到最優狀態。從根本上來說，能源結構的優化是形成諸多制度以及法律需求最為基礎的決定性因素。技術創新無論是對不同類型能源各自的適應性制度設計，還是促成各個能源立法之間功能協同以體現整體大于部分之和的制度效應都有積極作用。施塔爾在《績效經濟》一書中認為，延長產品的使用壽命的最好方法就是從最小的部分進行技術創新再修復，創造出更大的經濟價值。在能源領域，此種做法不能僅僅增加產品的數量，也要提高產品的使用壽命的利用率，提高利用率的主要方法就是提高技術創新。筆者認為提高企業技術創新能力的根本在于政府管理體制以及政治制度的變革。

政府的管理體制和企業的體制是相互貫通甚至互為組成部分。羅斯巴德認為，權力決定市場的邊界，沒有獨立存在的企業組織，政府體制直接影響著企業體制改革的程度。政府對市場具有決定性作用，市場的壟斷與限制性競爭來源于政體的集權，集權體制改革是關鍵。政府制度與產權制度必須匹配，政府制度績效必須表現為產權效率。但目前的法律制度與市場制度、技術創新體系研究通常是割裂的。技術進步率才是產生效率的根源，而技術進步率又桎梏于制度。威廉姆森在《治理機制》一書中提到：規則是制度的環境，機制治理才是制度本身，體制革命是法律革命的前提或原因，體制是組織的集合體。長期以來，政府對能源領域實行高壓力的管控，對于人民來說能源并不是可供交易的商品而是政府管控的特殊物品。政府對能源領域經濟壟斷和行政壟斷雙管齊下，降低了企業參與能源交易的可能性，增加了能源交易的成本，使得企業技術創新的積極性滯后于經濟發展。因此，進一步轉變政府職能，進行體制變革是打破技術創新外部性約束的根本。

（二）產權制度——能源轉型的關鍵

我國能源產權制度的變遷與經濟體制改革進路基本一致，經濟體制改革決定能源產權制度的發展模式。總體來說，從單一的所有權主體到國家、集體二元所有權主體再到國企、部分私企的多元化使用主體，從使用權不可轉移到使用權可有償交易，我國能源政策逐步放開，產權制度也逐漸突破計劃經濟時代的分配做法，開始向市場經濟轉變。但是目前我國的能源產權制度仍然不能適應市場經濟發展的需求。更多的資本投入代表著更多的商業貿易，突顯了能源的稀缺性，新的產權制度也必須在以往的基礎上進行革新。新的產權的形成是相互聯系的人們對新的收益和成本可能性要求進行調整的回應。產權制度的革新不僅是為了促進市場經濟而誕生，更是為了將能源開發中的外部性問題內在化。

自然資源公共所有權在大多數國家并沒有取得預期的制度成效，特別是在政府供給自然資源的國家里，公共所有權幾乎喪失了產權的制度功能，我國也不例外。中國建立在自然資源公有產權基礎上的制度安排帶來了中國能源的普遍浪費與破壞本身就已說明，單一的能源產權制度已經鑄成能源資源合理開發利用的障礙。任何交易都是產權交易，交易行為實質上是一種買者與其他能從賣者哪里獲得類似權利的人之間的競爭方式。產權是交易發生的原動力，可以刺激市場主體的交易需求，但市場主體之間并非合作關系，這就意味著各主體之間要通過博弈節省成本和費用。產權并不能消滅交易費用，但有效率的產權卻能降低交易費用，這就經常要求存在有效率的產權。市場為參與者提供了交易的機會，價格為參與者提供了交易的指南，但是支配交易的真正基礎是物品或資源所有者對它所擁有的權利，價格只是對附著于這一物品上權利的衡量。它只有在能向交易當事人表達正確的激勵信息時，才能有效地指引資源的配置。所有權是法律制度，作為所有權交易工具的合約也是通過合同、契約等法律制度實現的，因此法律在產權安排及實踐中具有決定性作用。

我國的能源產權制度在相當長的一段時間沒有被充分認識。隨著能源產權制度的不斷完善，能源的價值也開始增加，并不斷向實現資本化邁進。能源產權界定清晰且可交易，是能源轉化為能源資產并實現資本化、經濟化的決定性條件。產權制度的設立也能夠提供將外部成本內部化的動力，解決環境保護的責任問題，兼顧約束和激勵能源的使用者保護生態環境。目前我國能源產權制度改革有兩大方向：一是要在堅持我國基本制度的前提下實施權利分置改革；二是要最大程度保障更多的人參與到能源產權分配中。通過將能源資本化投入市場，個人獲利之后反哺生態建設，從而形成能源利用和保護的良性循環。

（三）建立統一的能源市場——完善各類能源立法的根本途徑

2022年4月國務院發布關于《加快建設全國統一大市場的意見》明確表明推動能源體制改革要加快打造統一的要素市場和資源市場，建立全國統一的能源市場。相比于2020年國務院頒布的另一個關于完善市場要素的法規來說，我國的市場建設雖然已經有所進步，但仍然不夠全面，法規政策也只是給予部分宏觀指導，并沒有細化到各個能源法律規定。中國現行環境法都是政府愿為、能為的制度設計，而不是行動者的企業行為方式設計，政府主動與企業被動的情況下，法律績效就會下降。菲爾德《環境經濟學》提到能源轉型為社會轉型提供動力，能源轉型在大多數國家和市場轉型是一致的，推動競爭、解放市場是解決各類能源問題的契機。

德國能源立法基本將所有的能源種類都納入統一的網絡系統，并且通過市場進行調節。《德國工業法》第57條規定：能源供應網絡的運營商必須根據客觀合理的標準，允許每個人不受歧視地進入電網，并公布條件，包括在整個德國設立統一的示范合同，以及特許費。在不遲于次年的10月15日之前在互聯網上收取該網絡接入的費用，如果每年10月15日前未確定接入該系統的費用，供能網絡經營者應根據下一年適用的收入上限公布可能產生的收費水平。可以看出德國國內通過立法確立了電力市場的準入機制，并且將準入范圍放寬到每一個人。德國《能源工業法》第1部分規定：電價應根據競爭原則在市場上自由確定。批發市場的電價水平不受監管限制。除了現有的電力市場之外，其余市場還將創造一個容量市場，在這個市場中，僅交易電力供應資源，通過編撰自由，不受監管限制，通過競爭性市場加強電力自由定價。而我國的電力市場基本上由國企和部分大型公私合營的企業所壟斷，個人能夠進入市場的機會很少。除此之外，德國政府規定：政府應當同個人或企業進行必要的合作，以確保有效接入網絡。還應向網絡用戶提供有效接入網絡所需的信息，使網絡接入法規適合大眾業務。這一觀念也與我國服務型政府的建立相契合，政府不僅要放低能源市場的準入標準，還要完善配套機制保障公眾能夠快速、高效地參與到市場中去。

另外，德國建立了《電力市場法》，加強同周邊國家的電力合作。德國通過簽訂《關于在國內能源市場框架內進行電力供應安全的區域合作聯合宣言》，靈活調整供需，跨境擴展網絡和電力交易以及加強歐洲網絡的供應安全。歐盟范圍內的電力交換代表了一種重要且具有相對成本效益的靈活化選擇，有助于在電力需求高的情況下（如果有的話）提供有利的供應安全性。目前我國的能源供應大部分仍然依賴于國內現有資源的開發，也有部分石油源于進口，加大了能源利用的不穩定因素。今后在能源市場的改革中我國可以加強同周邊國家的合作，利用亞投行、金磚國家等金融組織實現能源資源的合作互利。

（四）加強可再生能源立法——突破能源立法瓶頸的關鍵所在

在可再生能源管理方面，我國目前的基本法律仍然是2005年頒布、2009年修改的《可再生能源法》，經過十幾年的發展，這部基本法早已不適用于我國目前的能源戰略目標。除了基本法之外更多的是部門規章和地方法規，法律位階太低會增加能源政策實施難度，不利于能源改革推進。

相較于我國，德國有一套比較健全的《可再生能源法》。自上世紀50年代以來，德國已經建立了比較系統的新能源法律體系，并且通過專門立法對可再生能源交易進行規制，如德國《可再生能源法》第28—39條對陸上風力渦輪機、生物質能、太陽能、生物質能等新能源采取市場招標的方式將能源資源產品化投入市場，賦予其經濟含義。該法第4部分56—69條規定了詳細的處罰和補償機制，信息披露和監管條例（70—104條）也比較完善，并且與《德國民法典》相互配合，交叉規制，建設有完善的能源交易系統，對交易市場、交易產品、批準流程、合同內容等都有規定。最重要的是，德國有專門的《能源供應安全法》對能源供應、交易、侵權賠償進行規定，維護能源市場穩定。

現代社會可再生能源開發是以電力為主的二次能源供應，這是我國可再生能源的立法現狀也是核心目標。但是僅僅發展太陽能、風能與電力的并網制度明顯不能滿足目前的能源需求。生物質能、地熱能、水能被劃為邊緣性的可再生能源。可再生能源不同于傳統化石能源，大多數具有分布分散、密度低以及間歇性等特點，這就代表著它不能大規模持續性的供給，只能間接性的按需供給。按需供給意味著可再生能源的開發要具有針對性，直接面向用戶，通過向企業招標的方式就地生產并且供能，這樣兼顧能源開發的效率和成本。除此之外國家還可以通過立法發展如水能、潮汐能等較為穩定的可再生能源。目前國家關于水能的開發非常有限，水能不僅供應持久并且具有較強的調節功能，可以很好地彌補太陽能、風電的缺陷。目前地方政府對于水能開發較為重視，已經有多個省份頒布地方法規對水能進行開發和保護，但是立法層面僅有《可再生能源法》將其進行粗淺的界定，并沒有將其作為一種常規能源進行制度設計。因此目前我國可再生能源發展的重點為構建多種類型的可再生能源協同互補體系并將其逐步投入市場，通過完善相關立法為我國可再生能源的長足發展奠定法律制度基礎。

四、結語

“雙碳”目標戰略決策的實現是完善能源法律體系的最終目標。能源法律體系完善的過程中，能源發展模式以及制度設計的重要性不言自明。雖然我國能源立法已經逐漸向市場經濟轉型，但是仍然囿于早期計劃經濟體制之下的發展模式。具體來說，“雙碳”能源立法推進應注意3個層面的要求，由內而外推動體系革新：其一，提升企業技術創新能力，國家和政府推動體制制度革新打破壟斷局面，采取激勵政策，讓企業有利可圖，通過資本提升國家整體創新力。其二，推進產權制度完善，通過明晰能源所有權人與使用權人之間的關系，并且建立完善的使用、補償、懲罰機制維護能源交易各方利益。其三，建立統一的能源市場，降低準入能源市場標準、完善能源交易法律、保障能源交易安全，提升能源消費總量。通過這3個層面的制度設計落實于推動可再生能源的長足發展，緩解我國化石能源消費過高的窘境，以此推動能源結構變遷，降低碳排放量，最終實現“雙碳”目標。

（作者單位：華東政法大學經濟法學院）