金融數據治理的國際經驗

段紅梅 朱剛 王桂虎

當前，數字經濟已經成為新時代的重要標志和特征。2000年，習近平總書記提出了“數字福建”的建設目標和戰略決策，高瞻遠矚地提出了數字化、可視化和智慧化等戰略構想。2015年，黨的十八屆五中全會將大數據和數字經濟作為未來國家發展的重要戰略。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次提出，數據成為我國宏觀經濟運行中的重要生產要素。2020年5月，《政府工作報告》強調，“加快培育數據要素市場，釋放數據要素紅利”?！笆奈濉币巹澥状螌底纸洕诵漠a業增加值占GDP比重列為重要的經濟指標，并明確提出將該指標由2020年的7.8%提升至2025年的10%。

近年來，伴隨著大數據、人工智能等技術的快速發展，數據與其他生產資料密切結合，成為數字經濟時代核心的生產要素。而數據的核心標志之一是數字化，即可以將個人、企業、產業、城市等大量信息實現數字化和標準化。大數據、人工智能等技術與實體經濟發展融合，可以推動電子商務、工業、現代農業的快速發展，促進我國傳統產業實現轉型升級，為我國經濟發展做出貢獻。但是，與西方發達國家相比，目前我國金融數據的發展仍處于初級階段，金融數據治理體系還沒有完全形成，尤其是在數據安全、數據共享和隱私保護等方面仍然存在一定矛盾。作為重要的生產要素，我國數據的權屬尚待進一步明確，一些限制和阻礙數據自主有序流動的障礙有待于進一步破除。

金融數據治理的概念和面臨的困境

金融數據治理的概念。在數字經濟時代，“金融數據治理”在不同背景下的意義存在較大的差別，主要體現在微觀和宏觀兩個層面。在微觀層面，“金融數據治理”主要是指用于識別、管理和傳播金融數據的策略和工具，此時的金融數據通常被視為計算分析或者應用的基礎。在宏觀層面，“金融數據治理”主要是指一個國家或政府在構建金融數據庫時頒布的法律、制度和標準，主要涉及到金融數據安全、服務實體經濟發展、解決競爭和沖突的要求。本文的研究內容主要涉及宏觀層面的涵義。

全球金融數據治理面臨的困境。從全球視野看，由于各國的金融數據出現了海量聚集和爆發式增長，很多國家均推出與金融數據發展相關的戰略目標和具體政策。但是，目前全球面臨著一些金融數據治理的困境。首先，人們對金融數據的濫用和誤用造成了一些潛在的風險，侵犯個人隱私、數據壟斷等現象在全球各國普遍存在。其次，截至目前，全球各國不僅未就跨境金融數據管理達成一致協議，而且在金融數據治理框架方面還存在較大的爭議。一些國家對跨境金融數據甚至進行了較為嚴格的限制，這也成為金融數據治理的重點和焦點。最后，一些國家和國際金融數據治理制度不兼容，甚至形成了較大的沖突。

主要發達國家的金融數據治理經驗

美國經驗

從數據的發展歷程看，美國是最早對其進行研究和發展的國家，并且將數據視為新時代的“石油”，重視其價值。美國政府支持大數據技術的發展，并推動其成為重要的生產要素。最早從2004年開始，美國的各大科研機構就對數據展開深入研究。五年之后，美國國家科學技術委員會（NSTC）公開發布了全球第一份關于數據的研究報告。自2012年開始，美國出臺了一系列支持數據發展的政策，加大對大數據技術的支持力度，并且每年都會發布關于大數據技術進展的研究報告。2012年，奧巴馬政府倡導的“數據研究與開發計劃”被貫徹執行，政府部門出資2億多美元來進行相關技術的研發。2016年，美國推出《聯邦數據研發戰略計劃》，進一步提出未來金融數據的發展戰略。2022年5月，美國眾議院通過《促進數字隱私技術法案》，對金融數據的隱私技術加強了政策支持。

美國在金融數據治理方面的主要經驗可以概括為以下兩條。

通過立法來確保金融數據安全。目前，在美國，大數據技術在應用方面還面臨著一定風險。盡管美國政府已經出臺了相關政策，但是一些企業對于金融數據分析結果的濫用、客戶信息的泄露等現象仍然時有發生，這對居民的隱私保護形成一定的威脅和挑戰。在此背景下，2019年美國國會議員提交了《國家安全與個人數據保護法提案》和《數據保護法案》，這些法案的內容主要包括對金融數據進行保護、加強對金融數據第三方使用的管理、保障金融數據研發經費的規模等，有效提升了風險防控的力度和質量。

在跨境金融數據的安全和風險防范方面，美國建立了APEC跨境隱私規則體系，并試圖將其擴展至APEC區域中的其他國家，同時提升跨境金融數據流動的監管質量。從應用方面看，該體系可以為企業提供有效的金融數據隱私和保護認證標準。從性質方面看，該體系具有保護標準較低、執行機制較高等優點，且其金融數據保護機制有利于解決跨境案件中存在的糾紛。

通過金融數據共享服務實體經濟發展。經過多年的發展，美國的金融數據已經建立了多元化的應用格局。此外，美國政府建立了金融數據治理容錯機制，鼓勵金融數據治理的積極創新。例如，在供應鏈金融方面，美國一直致力于用大數據技術促進其不斷升級，并且有效提升供應鏈金融管理的需求預測、庫存提升等方面的能力和效果。

歐洲經驗

從全球范圍看，歐洲也是最早使用大數據技術的區域之一。從時間節點看，歐洲各國早在2012年左右就分別建立了數據發展戰略，使用該技術來改變傳統的治理模式。經過多年發展，一些國家的大數據技術已經日趨成熟，并且在實踐中被廣泛應用。2018年，歐盟出臺了《通用數據保護條例》，對金融等通用數據的地域適用范圍、主體權利、問責機制等均進行了詳細的規定。2021年，歐盟網絡安全局發布了關于“數據保護和隱私方面的網絡安全措施的技術分析”，進一步加強了對金融等數據的風險評估、隱私保護等方面的政策要求和管理。

目前，歐洲國家在金融數據治理方面的經驗主要包含以下兩條。

通過出臺政策提高金融數據治理水平。雖然歐洲各國政府在金融數據治理方面做了很多努力，但是目前大數據技術應用在歐洲仍然面臨一些風險。在此背景下，歐洲各國紛紛出臺了相關政策對大數據技術在應用時產生的風險進行積極防范。

在跨境金融數據管理方面，2017年，歐盟委員會發布了《在全球化世界中交換和保護金融數據》報告，該報告不僅闡述了國際數據傳輸的相關政策，而且提倡通過法律融合來促進跨境數據流動，并鼓勵其他國家參考和借鑒歐盟設立的金融數據保護法律。2020年，歐盟委員會發布了《歐洲數據戰略》報告，再次對國際金融數據傳輸的策略和方針進行明確，并且提出要建立單一金融數據空間，以及推動歐盟成為數字經濟時代金融數據驅動的領導者的宏偉目標。在國際金融數據傳輸機制方面，目前歐盟與日本、韓國等國家達成了金融數據同盟關系。通過以上法案和機制，歐洲在跨境金融數據管理方面的水平得到了有效提升。

促進金融數據技術與實體經濟融合發展。近年來，歐洲各國使用數據技術與實體經濟融合發展。例如，德國于2016年起開展了“智慧數據”項目，該項目的研發重點為創新型服務，為中小企業提供系統解決方案，并且在投資、融資等領域孵化和推廣項目，這樣可以在一定程度上克服金融數據技術在法律、制度方面的障礙。

日本經驗

近年來，日本通過“可信數據”概念來制定金融數據治理的規則，且取得了一定的成效。2019年初，日本首相安倍晉三提出在WTO的框架下使用“數據治理大阪軌道”，并且提出可信數據可以自由流動，以及鼓勵G20峰會討論全球范圍的金融數據治理。關于“可信數據”概念，一方面是要保護個人金融數據的產權和機密;另一方面則是促進這些可信數據在金融領域的應用，并且使其在宏觀經濟中居于首要位置。2021年，日本專門成立了數字廳，用于研究金融等數據在宏觀經濟中的發展和應用。隨后，日本數字廳發布了《綜合數據戰略》，對2021～2025年金融等數據的發展進行了詳細規劃。

目前，日本很多金融機構在金融數據治理、服務實體經濟等方面發揮了重要作用。在全社會促進“可信數據治理”的制度設計上，日本提倡“社會5.0”理念，形成了金融數據服務實體經濟的有效機制。

我國金融數據治理的現狀及障礙

我國金融數據治理的現狀

近年來，隨著數字經濟的快速發展，數據已經演變為我國重要的生產要素。在政策層面，政府積極推動數據演變成為生產要素，其地位已經同勞動、資本、土地等傳統生產要素一樣重要。尤其是自2020年初新冠肺炎疫情暴發以來，數字經濟的快速發展和廣泛應用成為宏觀經濟中為數不多的亮點之一。根據工業和信息化部的統計數據，截至2021年3月，我國擁有工業App的數量超過35萬個，它們有力地推動了傳統產業的轉型升級。在此過程中，作為數字經濟的基本生產要素和戰略資源，金融數據在產融結合和經濟高質量發展等方面發揮了重要作用。

從國際比較的視角看，我國數字經濟的發展在全球范圍內處于領跑位置。截至2021年初，我國數字經濟的發展呈現幾個新特征，主要包括5G建設全球領先、城市數據的開發利用程度較高、電子政務發展速度較快等。此方面，我國和美國、歐洲、日本等國家或地區存在一定的競爭關系。

然而，我國的金融數據發展仍然存在較大問題，尤其是金融數據治理方面的問題較為突出。由于金融數據治理是一項系統工程，它的發展主要面臨溝通協調、投資決策、技術迭代升級等方面的問題，而且在實踐中存在較多的誤區和困境，只有將金融數據治理的標準和質量做好，才可以實現數據要素的有效盤活和多次利用。

我國金融數據治理面臨的主要障礙

一些金融機構在數據治理方面缺乏頂層設計，導致政策難以真正落地。近年來，我國一些銀行等金融機構均積極開展數據治理，并且在實踐中取得了一定成效。但是，由于一些銀行在金融數據治理的實踐中缺乏頂層設計，導致政策難以真正落地。金融數據治理是一個系統工程，需要銀行等金融機構的管理層做好戰略規劃，并且在內部做好統一的規劃和協調，從而形成適合銀行發展的治理制度與技術工具。通過調研發現，一些銀行在建設金融數據系統時往往各自為戰，缺乏必要的統籌和溝通。目前，各家銀行擁有的金融數據系統總量已經達到了幾百個，但是這些系統的數據統計口徑和標準差別較大，這為后期的金融數據系統整合帶來了較大的困難。

一些金融機構缺乏金融數據治理的文化和氛圍，很難形成合力。在實踐中，一些銀行等金融機構對基于IT系統的數據管理較為熟悉，但是在金融數據體系構建、質量管控等方面的進展工作相對較為滯后。通過調研發現，一些銀行的內部職能部門對金融數據治理存在著不同的理解，難以形成統一的共識。同時，由于各職能部門對金融數據治理的理解存在較大差異，所以在政策落地和執行過程中很容易出現部門間相互掣肘的現象。

金融數據泄露、篡改與濫用的風險較大。在數字經濟時代，金融數據應用面臨的主要風險是網絡風險，數據泄露、黑客攻擊和病毒數量不斷上升是導致網絡風險不斷上升的重要原因，這也導致銀行等金融機構與用戶之間的關系日趨變弱。通過調研發現，隨著數據和互聯網技術的快速發展，近年來我國金融數據泄露、篡改與濫用的風險也在持續上升，造成這些現象的本質是由于金融數據治理的風險防范和管理不到位。例如，2022年河南村鎮銀行事件發生之后，很多儲戶的數據被清空，微信小程序中的存款金額也被清零。

對策建議

制定好金融數據治理的頂層設計與戰略發展規劃。金融數據治理的頂層設計與戰略發展規劃是銀行等金融機構進行數據資產管理的目標和路線圖，它們在具體的數據治理工作中起到重要的指導作用。因此，銀行等金融機構應當根據自身面臨的內外部環境，結合主要經營業務的特征來制訂頂層設計與戰略發展規劃。例如，主要經營業務為零售的銀行應當圍繞如何獲得個人客戶、對客戶進行精準營銷、提高服務水平等方面來制訂頂層設計與戰略發展規劃;主要經營業務為對公業務的銀行則應當圍繞如何有效識別和清理異常對公賬戶、降低洗錢等風險來制訂頂層設計與戰略發展規劃。

培養金融數據治理的文化和氛圍，并建立金融數據治理委員會。由于金融數據治理是銀行等金融機構的系統性工作，也是它們在數字經濟時代的重要發展戰略之一，因此應當積極培養金融數據治理的文化和氛圍。與此同時，為了促使內部職能部門對金融數據治理形成統一的共識，建議銀行等金融機構建立金融數據治理委員會，由該委員會對金融數據治理工作進行統一領導。此外，銀行等金融機構還應當明確金融數據治理的歸口部門，并且構建金融數據管理的組織架構，以有效保障金融數據治理工作的順利推進。

積極構建金融數據安全保護機制。由于目前金融數據泄露、篡改與濫用的風險較大，我國需要積極建立金融數據安全審查和隱私保護制度，這不僅可以促進銀行等金融機構在數據應用和隱私保護之間維持好動態平衡，還有助于有效防范網絡風險和居民隱私泄露的風險。從更宏觀的意義看，金融數據安全是構建國家數據產業的基石，也涉及到社會公眾安全和國家安全。在具體實施中，管理部門應當同時注重管理和技術兩個方面，并且按照“察”“控”“行”等步驟進行落地實施，為用戶隱私和信息主權構建起嚴格的法律防線，有效提升金融數據治理的安全程度與技術水平。

（本文受到國家社科基金青年項目〔19CSH072〕和河南省哲學社會科學規劃項目〔2021BJJ096〕的資助。）

（作者單位：商務部國際貿易經濟合作研究院，中國社科院金融研究所，其中段紅梅系商務部國際貿易經濟合作研究院研究生院副院長、研究員）

責任編輯：孫 爽