公民參與社會治理制度化的不足與解決策略

〔摘要〕公民有序有效參與社會治理是國家治理現代化的內在要求，而公民參與社會治理制度化則是實現有序有效治理的必要條件。目前我國公民參與社會治理的制度化建設存在參與制度供給無法滿足公民參與社會治理的需求、制度認同感不強和制度踐行乏力等不足。為此，需要從以下幾方面入手，不斷優化公民參與社會治理制度化的路徑，提升公民參與社會治理的制度化水平：完善參與制度供給，為制度化參與賦權；濡化參與制度認同，為制度化參與增能；嚴格參與制度執行，為制度化參與助力等。

〔關鍵詞〕公民參與；社會治理；制度化

〔中圖分類號〕D638〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0009-05

〔基金項目〕貴州省2019年度哲學社會科學規劃課題“貴州民族地區公民參與社會治理的制度化研究”（19GZYB103），主持人羅愛武。

社會治理是國家治理的重要組成部分和領域，公民有序有效參與社會治理是國家治理現代化的基本要求，也是全過程人民民主的重要體現。近年來隨著國家經濟的不斷發展，社會利益逐步分化，為表達利益訴求，公民在社會治理中的參與逐步擴大，但同時公民參與中的無序和低效問題也逐漸凸顯〔1〕，對社會穩定和治理效能造成了一定的影響。解決這一問題的關鍵舉措是“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”〔2〕，實現公民參與社會治理的制度化。但在實踐中作為公民參與無序低效問題解決方案的制度化建設本身，也面臨著制度供給不適、制度認同弱化、制度踐行乏力等困境，限制了制度化建設的效果。本文在探討公民參與社會治理制度化建設必要性的基礎上，分析其面臨的現實困境，并提出相應的制度優化路徑，以期為提高公民參與社會治理的制度化水平，實現社會穩定、治理有效的社會治理目標提供對策參考。

一、公民參與社會治理制度化是實現有序有效治理的必要條件

社會治理是指由執政黨領導，政府組織和主導負責，吸納社會組織和公民等多方面治理主體有序參與，對社會公共事務進行的治理活動〔3〕。有效治理是社會治理的目標之一，實現這一目標離不開黨和政府作為治理主體，也需要公民的參與〔4〕。引導公民有序參與社會治理，是國家治理現代化的重要命題，加強公民參與社會治理制度化建設，是解讀該命題的關鍵。制度是指“穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”〔5〕10，既包括正式的法律、規范，也包括非正式的道德、風俗等。作為社會行為規則，制度重要的功能之一是根據個體或組織對規則遵守與否實施獎懲來規范調節行為。制度化是連接制度和行為的中間環節，既包括行為模式合法化、固化為制度的過程，也包括制度影響個體行為的過程。公民參與社會治理制度化是指完善公民參與相關制度，并利用制度規范公民參與社會治理行為的過程。公民參與社會治理的制度化建設是實現有效治理的必要條件，有利于擴大公民有序參與、規范公民無序參與、減少社會治理成本。

（一）公民參與社會治理制度化有利于擴大公民有序參與

參與社會治理是公民表達自身訴求、維護公共利益進而助力社會治理的重要途徑，擴大公民參與有利于增進公共政策制定和執行的透明性與回應性，降低社會治理成本，提高社會治理效率〔6〕，是實現有效社會治理的內在要求。但公民參與社會治理并不能保證可以提升治理績效，這取決于公民參與社會治理的渠道和方式是否有序。只有有序參與才可能獲得有效治理，無序參與將會引發社會沖突，降低治理績效。因此，在擴大公民參與的同時，維護有序參與，進而實現有效治理，關鍵是要加強公民參與的制度化建設。加強制度化建設，一方面可以通過完善制度供給明確賦予公民參與權，鼓勵公民主動參與社會公共事務，從而有助于提升公民責任感，擴大公民參與，減少參與冷漠；另一方面，完善的制度供給可以用正式制度形式給公民提供明確的合法參與渠道，使得公民能夠以制度化方式有序參與社會治理。

（二）公民參與社會治理制度化有利于規范公民無序參與

規范無序參與、維護社會穩定是實現有效社會治理的條件之一。公民無序參與行為無疑將會增加社會治理成本，在公民參與不斷擴大的情況下，約束無序參與、維護社會穩定的關鍵是加強公民參與的制度化建設。亨廷頓認為，社會的穩定依賴于政治參與程度和政治制度化程度之間的關系，在其他條件不變的情況下，社會穩定程度與公民參與度成反比，與政治制度化程度成正比，即隨著公民參與程度的提高，政治制度化水平也需要隨之提高，否則可能會影響社會穩定〔5〕60。加強公民參與制度化建設可以通過培養、提升公民的制度認同而形成對非制度化參與傾向的內在約束。同時也能夠通過嚴格制度執行而對公民無序的非制度化參與行為形成較強的外在壓力。更重要的是，加強公民參與制度化建設還可以通過完善制度供給，為非制度化參與行為提供合法有效的替代性渠道，從而有助于規范無序參與、維護社會穩定。

二、公民參與社會治理制度化存在的不足

作為連接制度和行為的中間環節，制度化是組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種進程〔5〕10。其中，“獲得價值觀”是指制度獲得公眾認可并且得到遵守從而影響公眾行為的過程，“獲得穩定性”是指行為模式合法化為穩定的制度規范的過程。公民參與社會治理制度化同樣可以分成“形成并完善制度”和“制度獲得認可并規范行為”兩大過程。因此，可以將公民參與制度化的組成要素分成參與制度供給、參與制度認同和參與制度執行三部分，其中制度供給是指行為模式合法化為制度的過程，制度認同和制度執行是指制度影響心理和行為的過程。目前，我國公民參與社會治理的制度化建設這三個方面都存在一些不足。

（一）參與制度供給無法滿足公民參與社會治理的需求

我國公民參與制度供給狀況按照制度性質可以分成正式制度和地區特有的非正式制度兩類。其中正式制度包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度等，為實現人民當家作主，依法參與社會治理，實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督提供了制度保障。地區特有的非正式制度包括不同地區的習俗風尚、鄉規民約等傳統制度。這些正式制度和非正式制度共同構成了公民參與社會治理的制度框架，共同通過價值指引、道德約束、強力規制等作用規范公民參與行為，其中代表國家權威的正式制度在社會治理中是調整社會關系、解決矛盾糾紛、保障公民參與權的主要手段。雖然我國公民參與社會治理的制度框架已經較為完善，但從制度化建設的要求來看，現有制度供給仍無法滿足公民參與社會治理的需求。

公民參與制度供給不適主要表現在兩個方面：一是正式制度供給與公民參與的實際需求不適應。雖然目前我國公民參與社會治理的正式制度賦予了公民平等參與公共事務治理的各種權利，但由于這些正式制度中有關公民參與社會治理方面的規范多為抽象的原則，缺乏具體的程序性規范，從而導致實踐中公民制度化參與社會治理的渠道不足、效果有限，對公民參與的制度化吸納能力不夠。二是非正式制度中有些規定和正式制度之間不相容。公民參與社會治理有關的正式制度代表國家正式權威規范公民參與行為，非正式制度代表地區傳統權威調節社會矛盾，兩者之間在處理公民社會治理方面存在一定的沖突。在我國部分經濟社會發展較為落后地區，部分公民在解決利益糾紛方面具有“重人倫、輕法制”的特征，即解決糾紛時往往首先選擇的不是訴諸正式的法律制度，而是尋求非正式制度的私力救濟。雖然非正式制度在調解糾紛過程中某些時候具有方便快捷、成本低、效率高的優點，但由于非正式制度往往不具備正式制度的權威性，有時候僅僅依靠非正式制度調節利益糾紛反而會因為缺乏公正性而激化矛盾。

（二）參與制度認同感不強

制度認同包括公民的制度認知、制度信任和制度自覺三個方面。其中，制度認知是指公民對制度內容的認識了解程度，制度信任是指公民相信制度能夠得到執行的程度，制度自覺則是指公民按照制度規范行事的自覺性和意愿。目前，公民參與制度認同感不強在正式制度認知、正式制度信任和正式制度意愿三方面都有不同程度的表現。從正式制度認知方面看，部分地區受經濟社會發展程度的限制，教育水平相對較低，法律制度宣傳普及相對不足，導致部分公民對正式法律制度的認知度較低，對法律規范中賦予自身的參與權利與應該履行的參與義務不了解；從正式制度信任方面看，由于公民對正式制度的認知程度較低，從而對正式制度的信任度也較低，不相信按照制度規則能夠解決利益沖突；從正式制度意愿看，由于目前我國正式制度中參與渠道較為有限，制度化參與效果也有待提升，從而導致少數公民按照正式制度規范參與的自覺性不高，遇到沖突時往往尋求非正式制度的庇護，按照正式制度行動的意愿較低。

（三）參與制度執行乏力

根據公民參與社會治理過程中政府和公民的互動狀況來看，公民參與社會治理的制度執行狀況可以分為公民表達制度化和政府回應制度化兩個維度。公民參與社會治理制度執行乏力主要表現在公民參與行為的非制度化和政府回應的非制度化兩方面，非制度化是指與制度規范要求不相符合、違背制度規范宗旨的行為。

從公民參與行為的非制度化方面看，近年來，隨著經濟社會不斷發展及民眾利益的逐步分化，公民參與社會治理表達利益訴求、維護個人權益的需求在逐步擴大，但同時由于制度化參與渠道不暢通、制度化表達方式效果較差，導致部分公民采取纏訪、鬧訪、越級上訪等非制度化參與問題也逐步凸顯，有的甚至引發較大規模的群體性事件〔7〕。因此，在一定程度上說，公民非制度化參與影響了社會穩定，降低了治理的有效性。從政府回應的非制度化方面看，由于多方面因素影響，少數政府部門對公眾通過合法渠道表達的合理訴求沒有按照制度要求予以回應，有的甚至阻礙公民合理的利益表達，導致制度中規定的公民合法參與公共事務治理的權利得不到有效保護〔8〕，從而使得制度在執行中走樣，未能達到制度設計的最初效果。

三、公民參與社會治理制度優化的路徑

針對我國公民參與社會治理制度化建設中存在的制度供給不適、制度認同弱化和制度踐行乏力等不足，需要完善參與制度供給，濡化參與制度認同，嚴格參與制度執行，為公民制度化參與社會治理賦權、增能、助力，提升公民參與社會治理的制度化水平。

（一）完善參與制度供給，為制度化參與賦權

完善的制度供給是公民參與社會治理制度化的基石，制度供給不足是造成公民參與不足或參與無序的重要原因。賦權理論認為，當公民擁有某些權利時，公民就會主動去維護這些權利和利益。因此，推進公民參與社會治理的制度化建設首先需要完善參與制度供給，為公民以制度化渠道和方式參與社會治理賦權。

首先，加強頂層制度設計，完善社會治理現有正式制度。當前，要按照黨的十九屆四中全會部署，結合我國實際，堅持和完善人民代表大會制度、民族區域自治制度、居民自治制度、村民自治制度等正式制度，在保障公民平等參與權的原則之上，創新、健全公民參與社會治理的程序性制度，提高各類正式制度之間的協調性，健全代表聯絡機制，如密切人大代表同人民群眾的聯系，使人大代表能夠及時表達人民群眾的愿望和要求，更好向政府部門傳遞公眾的訴求和建議〔9〕。

其次，要鼓勵基層制度創新，整合地區各種特有的非正式制度。要處理好國家正式制度和地區非正式制度之間的關系，吸納整合地區非正式制度有利因素，提升公民參與社會治理制度適應性。公民參與制度的供給除了國家正式制度之外，還包括該地區特有的風俗習慣、鄉規民約等各種非正式制度，由于受經濟發展、民俗文化等因素的影響，這些非正式制度在基層社會治理的某些場域中仍然發揮著一定的調節利益沖突、維護社會秩序等積極作用。因此，在制度優化過程中除了要完善國家正式制度外，還應以國家正式制度為基礎，整合地區各種特有的非正式制度，以充分發揮各種制度資源在社會治理中的作用〔10〕。

（二）濡化參與制度認同，為制度化參與增能

制度認同是制度化的基礎。公民制度認同度高，才會信任制度，自覺遵守制度規范，制度供給才有效果，制度執行才有基礎，缺乏認同的制度供給是低效供給，缺乏認同的制度執行成本也很高。因此，公民參與基層治理的制度化建設應濡化制度認同。濡化（enculturation）是指在特定文化系統中，個體或群體在前人或他人的指引或教導下自覺學習接受文化思想的過程，是文化獲得和傳承的過程。所謂濡化公民參與制度認同是指通過各種易于引起共鳴的方式，使公民對制度化參與的認同“滲入”公眾的思想和行為中的過程。不同于“教化”強調自上而下的灌輸或強制，“濡化”強調“潤物細無聲”，潛移默化地對公民思想觀念和行為傾向產生影響。通過多種措施提高公民制度認同的濡化效果，可以提升制度認知度、信任度和自覺性，從而提高公民制度化參與的自我效能感。

首先，加強各類正式制度的宣傳教育，提高公民對參與制度的認知度。要提高公民參與社會治理的制度化水平，公民首先必須了解有關參與社會治理制度的具體規范。公民對正式參與制度認知度不夠是公民參與制度化水平較低的原因之一。因此，政府相關部門應利用廣播、電視、互聯網等多種渠道加強各類正式制度的宣傳教育，提高公民對參與制度的認知度。一方面，將文本與圖像相結合，拓寬正式制度宣傳教育領域，豐富正式制度宣傳教育內容。由于我國公民受教育水平差異較大，對人民代表大會制度、民族區域自治制度、居民自治制度、村民自治制度等正式制度文本的理解能力也存在差異，從提升正式制度宣傳效果來說，內容通俗易懂、簡單易記是一個重要條件。因此，政府宣傳部門應對正式制度的內容進行通俗化的再創作，如將正式制度的主要內容以簡潔易懂的標語條文或“順口溜”等形式概括出來，將正式制度的正面和負面典型案例以圖片、短視頻等方式呈現出來，以便于公民對正式制度內容的理解。另一方面，將線下與線上相結合，創新正式制度宣傳教育方式，擴大正式制度宣傳教育渠道。線下正式制度宣傳教育可以利用城市居民小區樓棟公告欄、戶外廣告欄、農村戶外墻面標語欄等渠道展示正式制度的條文和圖片等；線上正式制度宣傳教育可以通過政務微博、政務微信、政務網站、地方融媒體等新媒體渠道，傳播正式制度的條文、圖片以及根據現實案例改編制作的動畫劇、短視頻等內容，充分利用新媒體覆蓋面廣、傳播量大、互動性強等優勢，提升正式制度宣傳教育的效果。

其次，培育制度化參與文化，提升公民制度信任度。制度信任是指公民對政府政策或制度正向產出的預期和信念，影響公民制度信任度的重要因素是制度有效性。公民的制度信任度越高，其自覺遵守制度，通過制度化渠道、以制度化方式參與社會治理的可能性也就越高。如果公民按照制度規則行動能夠為其帶來正向利益，也就是說制度規則是有效的，公民的制度信任度就會提高；反之，如果公民按照制度規則行事有效性比較低，則公民的制度信任度就會降低。公民參與社會治理是一個公民表達和政府回應的雙向互動過程，因此，為提升公民制度信任度，需要地方政府部門在社會治理過程中貫徹“以人民為中心”的發展理念，及時有效回應公眾以制度化方式表達的合理建議和訴求，以這種潛移默化的方式使公民相信制度化參與有效性，從而逐步形成制度化參與文化，提升公民制度信任度，進而促進更多公民自覺地以制度化方式參與社會治理。

最后，強化制度化參與價值，提高公民制度化參與意愿。制度化參與意愿是指公民對按照制度規范參與社會治理的接受度、自覺性和行為傾向。影響公民制度化參與意愿的重要因素是參與價值感知，當制度化參與成為一種社會價值并能為公民參與帶來現實有效性時，公民往往會認可并愿意自覺通過制度化方式和渠道參與社會治理。因此，在社會治理過程中對于公民以制度化渠道表達的合理訴求，政府部門應進行及時回應。而對于極少數公民的非制度化參與行為要分類治理，對于合理訴求，可以要求其通過制度化渠道，按照制度化程序進行表達；對于不合理訴求，要按照制度進行規制，以此在社會中形成崇尚制度化參與的價值取向，從而提升公民制度化參與的自我效能感。

（三）嚴格參與制度執行，為制度化參與助力

黨的十九屆四中全會報告指出“制度的生命力在于執行”〔11〕。對于公民參與社會治理的制度化建設來說，制度執行是制度化的落腳點，只有執行才能發揮制度效能；制度執行是調整制度設計、完善制度供給的依據；制度執行也能強化公民制度認可，有效的制度執行可以提高公眾的制度信任度和自覺性。公民參與社會治理的制度化建設就制度執行這一關鍵環節來說，需要政府部門和公民兩類主體嚴格制度執行，以助力有效的制度化參與實踐。

首先，強化制度意識。各級政府部門和領導干部在思想觀念上要切實自覺尊崇制度權威、強化制度監督，切實尊重和保障公民的合法權益，維護社會穩定；公民應自覺學法、守法，努力提高參與素質和參與能力，提高制度認同，通過制度化渠道，采用制度化方式，參與社會治理，表達利益訴求，避免非制度化的參與行為。

其次，完善參與機制。公民參與制度化建設的目的是保障公民以合法方式積極參與社會治理，規范不合法參與行為，擴大公民的有序參與，而不是為了限制公民的合法參與。因此，政府部門要完善公民制度化參與機制，及時回應公民的合理訴求，暢通公民制度化參與渠道，利用現代網絡技術為公民參與提供更廣泛的參與平臺，降低制度化參與成本，提升制度化參與的有效性，堅持政務公開以保障公民知情權，堅持民主決策以保障公民參與權，避免公民因制度化參與渠道缺失或低效而采取非制度化參與方式。

最后，規范非制度化參與。無論出于哪些原因，公民無序的非制度化參與行為都會降低社會治理績效，甚至會嚴重影響社會穩定，因此，對于少數公民的非制度化參與行為需要按照法律制度規范的要求進行合法規制，避免在公眾中形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的機會主義心理預期〔12〕。當然，解決少數公民非制度化參與行為的根本之策還是加強引導，要通過完善參與制度供給和濡化參與制度認同，逐步豐富制度化參與渠道，提高制度化參與有效性，提升公民制度化參與意愿，從而將少數公民的非制度化參與逐步納入制度化參與體系中。

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責任編輯郭麗娟