關于老舊城區改造和治理的著力點

〔摘要〕在現代城市發展過程中，老舊城區的改造一直是需要面對的一個治理難題。在改造中，既要保護老舊城區的基本風貌和歷史文化價值，又要賦予城區居民現代生活方式。要把秉持文化傳承和復興作為老舊城區改造和治理的理念，以保護性開發為基本理念，以“微改造”為路徑，以“互聯網+”賦能社區為手段，最終實現老舊城區傳統文化的復興、老舊街區歷史遺跡的“活化”和原住居民生活品質的提升。

〔關鍵詞〕老舊城區；歷史文化價值；微治理；微改造

〔中圖分類號〕F292〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0057-04

〔基金項目〕山西省高等學校哲學社會科學研究項目（思政教育專項）“法治視域下的新時代大學生愛國主義教育研究”（2020zsszsx138），主持人姚明敏。

現代城市發展中的老舊城區改造和治理，是一個普遍存在和必須面對的治理難題。對世代生活在老舊城區的居民而言，老街小巷、作坊古店、歷史遺跡，都是歷史的縮影和寫照，是植根于腦海深處的刻骨銘心的記憶和心靈家園。但老舊城區居民又面臨著環境質量差、服務設施陳舊、治安狀況堪憂、交通物流不暢等現實問題。在老舊城區改造中，拆遷成本、環境治理、歷史留存、街巷記憶等糾纏在一起，形成了老舊城區改造和治理的困局。

老舊城區改造和治理需要處理好老舊城區基本風貌的維護、歷史遺存的保護、居民生活環境和服務的改善等問題。老舊城區的治理要有新理念、新思維、新方法和新手段，為老舊城區注入新元素、賦予新內涵。其主要著力點為：通過確定合理、適宜的治理目標和理念，通過“微治理”和“互聯網+”的方法和手段，實現老舊城區的“活化”，在不改變老舊城區的基本樣貌的同時，為老舊城區居民提供現代化的生活方式；在傳統文化保護和復興的基礎上，賦予老舊城區新的生活、工作和文化元素，走出老舊城區治理的困局。

一、以歷史文化的傳承和復興為基本遵循

2019年2月，習近平總書記在北京考察北京冬奧會、冬殘奧會籌辦工作時強調，一個城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，是城市生命的一部分。要把老舊城區改造提升同保護歷史遺跡、保存歷史文脈統一起來，既要改善人居環境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現代生活融為一體〔1〕1938。習近平總書記的指示，為老舊城區的保護、提升和改造，指出了一條新路。

老舊城區本身就是一個城市的文化名片，記載著一個城市厚重的歷史，承載著城市居民的古老記憶，其治理離不開“文物保護、文脈傳承、文化復興”的主題。老舊城區的“遺跡”“老宅”“故居”以及傳統手工藝產品，甚至包括市井生活和民俗活動，無不蘊藏著豐富的城市文化內涵。習近平總書記把一個城市的文化傳承上升到城市生命的高度，充分說明了在老舊城區改造中文化傳承和文化復興的重要性和必要性。

要以“文化傳承和復興”作為老舊城區改造和治理的理念，立足于保護、著眼于傳承、輔之以更新，既包括對老舊城區古老文明的保護和傳承，也包括在保護基礎上的發揚光大和更新復興。表現在具體工作中，就是要在城市發展的總體規劃和定位中，結合城市整體的區域功能定位、道路交通狀況、生態環境保護、服務設施安排、居民生活需求等，找到老舊城區在其中的坐標，挖掘老舊城區的城市根脈，發揮老舊城區歷史文化遺存的文化標簽作用。

這其中要注意以下問題：一是有些地方過分強調整齊劃一、美觀通暢，植入了過多的現代元素，忽略了對傳統文化的保護，輔之以行政的強制性推進，使老舊城區失去了古樸、典雅和歷史感，出現了“千城一面”“萬物同貌”的現象。二是在城市“文化傳承和復興”中，切忌“糟粕文化”的復活，切忌盲目照抄照搬，切忌貪大求多、形式主義和過度商業化。因此，要正確處理保護、傳承和更新三者之間關系，經過充分論證和合理規劃，盡可能地滿足居民的現代生活要求，同時發揮老舊城區的文化優勢，強化老舊城區的文化要素，凸顯老舊城區的文化屬性和內涵價值。

二、堅守“保護性開發”的理念

“保護性開發”理念是指在老舊城區改造中，堅持在保護的基礎上，激活其文化功能，釋放其內涵價值，在開放中發揮老舊城區的城市名片的作用。一般而言，老舊城區應該把保護放在第一位，這有一定的道理。但傳統的對文物、遺跡、古店作坊和老舊街區的“封閉式、凝固式保護”的理念，無法實現老舊城區價值的外顯，無法實現老舊城區與外部社會的互動和交流，無法彰顯老舊城區的觀光、鑒賞和弘揚傳統文化的功能，也不利于提升生活在老舊城區居民的存在感、幸福感和獲得感。因此，老舊城區煥發活力，要有“保護性開發”的理念，在老舊城區保護的同時，賦予其價值功能和現代元素。通過“保護性開發”，為城區居民提供多樣性活動場所，為游客提供優質、便利的服務，為老舊城區保護贏得可持續資源，為新城區發展贏得聲譽資源，從而實現文物古跡保護、歷史傳統延續、現代服務設施和文化價值外溢的有機結合，實現在“懷舊”中創新、在“保護”中發展、在傳承中弘揚的目標。

目前，“保護性開發”的主要做法是：通過改善老舊城區的生態環境、居住條件、生活設施以及商業功能，留住老舊城區的原住民，并吸引年輕一代回流創業，最大限度地維系老舊城區的人脈資源；挖掘老舊城區的文化旅游資源，通過公益或商業模式，保護老舊城區面臨毀失的歷史遺存，吸引文化工作者、研學群體、外地游客，彰顯老舊城區在城市整體中的旅游價值和文化影響力，使老舊城區充滿活力；通過改善交通、網絡、水電、綠化、公廁等基礎性設施和公共服務設施，實現城區間的互聯互通，打開老舊城區開放的通道；通過現代的商業模式，煥發民間工藝、古街老店、特色食品、非物質文化遺產的活力，提高其觀賞性、適應性和市場價值，激活老舊城區的治理資源。

三、實現歷史街區的“活化”

一個老舊城區是對一座城市滄桑變遷的真實記載，是彌足珍貴的歷史讀本和物質遺產，它承載著城市居民的歷史記憶、故土情結和輝煌過去。老舊城區歷史文物豐富、歷史建筑集中、歷史遺存聚集、歷史文化底蘊豐厚，能夠比較集中地反映和體現一座城市的文化傳統、民間習俗、人文價值和歷史發展脈絡。割斷歷史就是割斷文脈，毀棄文化就是斬斷根脈。在現代化的進程中，老舊城區一般居于城市中心位置和核心區域，既不能做到超然孤立，又不應該在沉淀中消逝，只能通過“活化”而再生。正如聯合國教科文組織《關于歷史地區的保護及其當代作用的建議》第33條指出的：“保護和修復工作的作用從長遠來看，如果具有生命力，應與其所在的城鎮、地區或國家的經濟和社會狀態相符合，文化振興政策應使歷史地區成為文化活動的中心并使其在周圍社區的文化發展中發揮中心作用。”〔2〕這段話說明了三層意思：一是要保護和修復老舊城區，二是老舊城區要與經濟與社會的發展狀態相適應，三是要使老舊城區發揮文化活動和文化發展的中心作用。實現上述三個目標，“活化”是必然的路徑選擇。可見，老舊城區的復興是世界各國在城市發展中遇到的共性問題，要在保護的前提下，通過對其古老價值的挖掘和重塑，讓老舊城區在新時代重新煥發其青春活力，從而使之成為現代城市多元發展中不可或缺的組成部分。

把“活化”老舊城區作為城市發展和治理的路徑，探討歷史街區復興之路，需要考慮以下幾個方面。首先，應當站在整體發展和長遠發展的高度，把歷史街區的價值、功能和定位置于城市經濟、社會、文化的全局中謀劃，讓老舊城區的改造與城市發展總體戰略相協調。既為保護文物古跡、名人故居、作坊老店創造條件，又能適應城市發展的總體要求和未來趨勢，起到“相輔相成、共生共贏”的作用。其次，要正確處理“活化”過程中的邏輯關系，老舊城區的“活化”對象一般包括街道、古建、民居、老店和名人遺跡等。其中，街道是基礎設施，古建、民居是標志性建筑，老店是傳統特色，名人遺跡是文化符號，在城市文化和城市治理中發揮的功能作用不同，共同構成了老舊城區的閉環生態圈。在“活化”治理中，需要有協調一致的行動邏輯和統籌安排。最后，實現老舊街區的“活化”是一項系統工程，政府、企業、社會組織都存在資源、經驗和能力的局限性，都難以獨立完成復雜細致的改造工作。在互動層面，制定相應的溝通協調機制，使老舊小區綜合整治各參與主體之間架起一座共商共建的橋梁，提升改造效率、更好的服務后續工作〔3〕。可以在政府的主導下，動員各種社會力量廣泛參與，特別是注意發揮各種社會組織的優勢。

四、運用“微改造”方法

所謂“微改造”，是指在維持現有老舊城區形態、樣貌基本不變的前提下，完善基礎設施、改善生活環境，通過以保護、修繕、提升為主的改造方式，營造人性化、品質化的城市街區。“微改造”適宜于對老舊城區和街區的更新和治理，可以起到節約改造成本、維護歷史風貌、傳承地域文化、提升人居環境、激發街區活力、傳承地域文化的效果〔4〕。

對老舊城區進行“微改造”，主要是基于老舊城區的特點：一方面，在老舊城區，居住與服務并存、生活與旅游并重、傳統與現代交織，呈現出多樣化、碎片化、聚合化特征；另一方面，又出現了公共資源割裂、部分歷史遺存毀棄、環境質量下降、服務設施陳舊等“頑癥”。老舊城區改造和治理存在兩種路徑選擇：“拋棄”和“揚棄”。

所謂“拋棄”即全面、徹底改造的辦法，它存在以下問題：一是城市建設的單調、雷同。在一些城市，由于地方政府的急功近利，追求政績，追求表面的“高大上”，力圖以基建拉動投資、帶動就業，通過短、平、快的方式改變城市面貌，城市特色盡失。二是經過徹底改造，老舊街區不復存在，時代印記蕩然無存，原住居民分散遷居，城市失去歷史感和人文精神。三是政府財力難以承受。對老舊城區進行大面積拆遷，除了基本建設投資，還有臨時安置費用和拆遷賠償、補償費用，在舊城改造項目中，難以實現公共財政資金的投資回報。四是產生大量的拆遷糾紛。在舊城改造中，會經常性引發社會問題或群體事件，政府需要以極大的人力成本進行組織、動員、評估以及善后工作。

相較于傷筋動骨的大拆大建、形式單一、去舊換新的城市改造模式，“微更新”和“微改造”優勢凸顯，它彰顯的是“揚棄”的治理理念。“微改造”倡導以激活老舊城區內生動力為主、致力于植入、精細、利用、修復的內生保護模式。以城區居民的需求、城市內涵的挖掘、城市文化的復興為核心，結合專業化、精細化、因地制宜的保護方式，弱化了開發商作用與商業化的模式。其目的是力求在保護與發展、靜態與動態、改造與修復之間尋找平衡點，從而減少政府的治理成本，節約城市的建設資源，增強居民的生活舒適度，最大限度地保護城市的歷史文化。

對老舊城區進行“微改造”，一是要堅持以人為本。老舊城區的改造，不是形象工程，應該著眼于解決居民的實際問題。既關注街道基礎設施、公共活動空間、商業物流配套的“硬件”，又關注居民風土人情、文化生活、心理適應的“軟件”。通過改造，使老舊城區居民的生活品質有明顯提升。二是加強政府主導下的多主體協同。老舊城區改造涉及經濟、社會、文化、社群生活諸方面，單純的政府主導或是開發商主導的改造都難免有局限性。在老舊城區的“微改造”過程中，社區自治組織、社會組織、駐社區企事業單位和社區居民既是受益者，也是規劃、治理、改造的參與者。在“微改造”中，實現從政府自上而下的推動向城區多主體共建、共治、共享的老舊城區治理轉變，是一種必然選擇。三是拓寬和創新籌資渠道。老舊街區的改造需要比較大量的資金，在“微改造”中可以探索靈活多樣的籌資方式。街道的硬化、亮化、美化、小園林和水、暖、電、氣及通訊等基礎設施改造由政府出資，居民住宅的“微改造”可以采取居民出資和政府適當補貼相結合的方式，手工作坊、古典商鋪的改造可以采取經營戶出資、小額貸款等方式，商場、經營性活動場所、文體活動設施可以采取企業投資經營的方式。

北京市東城區南鑼鼓巷的胡同改造，就是“微改造”的典型案例。近年來，北京市精心治理背街小巷，與居民共商共治，讓胡同逐步回復原有風貌，讓胡同老居民過上文明新生活。他們堅持胡同改造要在現狀基礎上有機更新和微修復，堅持“共生院”的修繕定位，對胡同里的院落強化保護和改造，著力打造“胡同人家”，確保住在這里的居民也能過上便捷的現代生活〔5〕。

五、借力“互聯網+”為老舊城區改造賦能

以“互聯網+”為主要代表的智慧城市建設，是近年來老舊城區改造具有代表性和標志性的創新實踐。“互聯網+”老舊城區治理，可以為老舊城區居民提供更便捷的社區服務、提升老舊城區居民的生活品質、擴展老舊城區與外部的交往渠道。

目前，“互聯網+”為老區改造和治理賦能主要表現在以下幾方面：通過住宅小區智能門禁識別等安防系統，實現與保安、公安部門的聯網，助力老舊城區的平安小區建設；通過智能投票系統，實現物業管理、公共設施建設等其他需要業主表決事項的民主決策；建立小區網上互助系統，助力小區孤、殘、病、老居民的緊急求助響應和人力、智力資源的共享互用；溝通業主委員會、物業部門和商戶之間的聯系，建立網上智能團購系統，為小區居民的提供便捷服務；聯通小區的文化、教育、衛生、志愿服務資源，建設小區的公共服務平臺；建立黨建服務平臺，實現街道、社區、小區離退休居家黨員、流動黨員和街道基層黨組織之間的聯系，助力社區黨建。

在借力“互聯網+”的實踐中，涌現了很多成功案例。例如，山西省太原市迎澤區引入了“騰訊海納”太原服務商智慧社區服務產品，利用云計算、大數據、人工智能等技術，連接物業、居民、政府、媒體和社區服務提供方，從而進行智慧社區服務和智慧社區治理。前者是以居民為中心，打造居民生活服務平臺，讓生活更美好、更便捷；后者是以物業為中心，打造圖像大數據系統，讓生活更安全、安心。迎澤區通過技術賦能，從平安社區、智慧黨建、智能合約、社區服務、社區互助、志愿參與、垃圾分類等方面，對老舊社區進行智能化、精細化改造和治理，提升對社區的服務能力和服務效率，提升老舊城區居民的生活幸福指數，為老舊城區注入了現代元素，實現有溫度的科技感智慧社區，也解決了老舊城區的治理難題，為老舊小區改造和治理提供了具有參考和借鑒價值的“迎澤模式”。

〔參考文獻〕

〔1〕新華月報.新中國70年大事記（下）〔M〕北京：人民出版社，2020.

〔2〕聯合國教育、科學及文化組織.關于歷史地區的保護及其當代作用的建議〔J〕.中國長城博物館，2013（02）：6-11.

〔3〕史孟君.老舊小區綜合整治可持續性影響因素及其作用機制研究〔D〕.唐山：華北理工大學，2021.

〔4〕蔡云楠，楊宵節，李冬凌.城市老舊小區“微改造”的內容與對策研究〔J〕.城市發展研究，2017（04）：29-34.

〔5〕朱競若，賀勇.北京東城區老城區的新風貌〔N〕.人民日報，2020-09-21（01）.

責任編輯杜愛萍