構建社區多元議事平臺：邏輯、原則與實踐要求

〔摘要〕構建社區多元議事平臺是提升基層治理體系和治理能力現代化的必然進程，理論層面契合由社會管理向社會治理的轉變，歷史層面繼承和發展了中國社區治理的有效做法，實踐層面回應了構建共建共享共治治理格局的難點。立足新時代中國社區治理實際，只有遵循黨組織引領性與群眾參與性相結合、個體多樣性與整體有序相結合、議事便捷性與程序規范性相結合的原則導向，推動多樣化協商議事平臺的培育與整合、保證居民公約嵌入制度性議事始終、加強實體平臺與虛擬平臺的互聯共建，才能不斷將社區建設成社會生活共同體。

〔關鍵詞〕社區治理；多元議事平臺；居民公約

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0052-05

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“新時代黨建引領新疆社區治理現代化研究”（20BDJ032），主持人王玉柳。

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》總結了百年大黨在長期奮斗過程中取得的重大成就，尤其是黨的十八大以來黨和國家取得的歷史性成就和發生的歷史性變革，作出了“加強和創新社會治理，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實”〔1〕47，“國家治理體系和治理能力現代化水平不斷提高”〔1〕39等重要論斷。社區作為基層社會治理的基本單元，承擔著服務、凝聚、動員群眾的重要職能，是做好基層治理各項工作的關鍵，更是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。因此，立足社區實際搭建各種形式的議事平臺，找出群眾對美好生活向往的最大公約數，畫出黨聯系群眾的最大同心圓，是提升基層治理體系和治理能力現代化的必然進程。

一、構建社區多元議事平臺的邏輯進路

構建社區多元議事平臺，從理論角度契合了由社會管理轉向社會治理的轉變，從歷史角度繼承和發展了中國社區治理的有效做法，從實踐角度回應了構建共建共享共治治理格局的難點。進入新時代，構建社區多元議事平臺既符合社區治理的客觀規律，又體現了以人民為中心的價值導向。

（一）理論邏輯：契合由社會管理到社會治理的轉變

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度關注社會管理領域出現的新情況新問題，著力推進社會治理的理論、制度、實踐創新，闡發“社會治理”這一重大命題。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革總目標是實現國家治理體系和治理能力現代化”〔2〕3，強調“加快形成科學有效的社會治理體制”〔2〕4。由社會管理轉變為社會治理，反映出黨中央深刻洞察我國經濟社會發生的顯著變革，準確把握社會治理的實踐發展。習近平總書記針對這一變化作出說明：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”〔3〕1162014年10月，黨的十八屆四中全會提出“社會治理體制創新法律制度建設”〔4〕14，“推進基層治理法治化”〔4〕36，實現全面依法治國目標。2017年9月，習近平總書記進一步提出，“善于把黨的領導和我國社會主義制度優勢轉化為社會治理優勢，著力推進社會治理系統化、科學化、智能化、法治化，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系”〔5〕137。2021年11月，黨的十九屆六中全會全面總結百年歷史中的重大成就和歷史經驗，明確“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，推動社會治理重心向基層下移，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”〔1〕50。可見，適應“社會管理”向“社會治理”轉變，需要多方努力、多措并舉。在行動主體上，完成政府一元化管理體制向政府與各類社會主體協同共治轉變；在行動價值上，完成由管理向治理、由治理向服務的轉變，樹立一切基層工作圍繞群眾需求的導向；在行動導向上，完成從管控規制向法治保障轉變。實現以上轉變，社區需要搭建多元平臺，匯集社區內各類組織和居民的智慧和力量，為基層治理體系和治理能力向現代化轉變積累條件。

（二）歷史邏輯：繼承和發展了中國社區治理的有效做法

從新世紀中國城市社區進行大規模建設到新時代全面推進社區治理，再到提升基層治理體系和治理能力現代化，中國社區歷經20余年發展，形成了許多關于社區平臺化建設的有效做法和寶貴經驗，這為新時代提升社區治理水平提供了有益借鑒。2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的頒布，拉開了中國全面推進城市社區建設的序幕，其中指出，“充分調動社區內機關、團體、部隊、企業事業組織等一切力量廣泛參與社區建設”〔6〕136是實現“資源共享、共駐共建”目標的必經環節。經過20多年發展，城鄉社區在探索和推進社區平臺化建設中形成了村（居）民論壇、民情大體驗、電視微視聽等方式，利用大數據、移動互聯網等現代信息技術，發揮QQ、微信和微博等現代媒體技術和網上平臺功能，有效推進城鄉社區與信息技術的高度融合。2017年《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，針對基層治理出現的不足和短板，提出“搭建老年人參與社區治理的平臺”〔7〕6，“積極開發智慧社區移動客戶端，實現服務項目、資源和信息的多平臺交互和多終端同步”〔7〕11的治理目標。2021年《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，圍繞打造城鄉社會治理新格局目標8次提到“平臺”，強調要著力建設全國一體化政務服務平臺、強化基層治理平臺建設、構建基層管理服務平臺、搭建區域化黨建平臺等，進一步指出打造形式多樣、功能健全的各類型平臺對提升基層治理能力的重要性。由此可見，在全面提升基層治理體系和治理能力現代化目標指引下，平臺化建設始終貫穿其中。今后，平臺建設在繼承和延續社區建設20多年有效做法基礎上，要繼續圍繞社區治理的目標、價值、步驟、方式等核心問題，搭建更多內容豐富、便民利民、群眾滿意的各類型平臺，探索出實現共建共治共享治理新格局的可行路徑。

（三）實踐邏輯：回應構建共建共治共享治理格局的難點

社區是“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”〔6〕135。這句話闡明了社區治理的目標導向是構建社會生活共同體。黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享的社會治理格局”〔8〕48，將社會治理重心下移至基層，實現政府治理、社會調節、居民自治三者有機統一、良性互動，全面加強社區治理體系建設。2021年4月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》強調，堅持共建共治共享，建設人人有責、盡責、享有的基層治理共同體。可見，“打造共建共治共享社會治理格局”是進入新時代以來實現“共同體建設”的具體表現，“共建”指明全體社會成員都要一同參與社會建設，“共治”強調基層治理要充分調動居民積極性，只有保證參與度才會有滿意度，“共享”是指所有社會成員共同享有社會治理成果。雖然我國社區治理已經初步形成了以“三社聯動”為主要特征的“多元共治”格局，但是在治理實踐中，政府在自上而下的行政制度中發揮著主導作用，城鄉社區治理進程中缺乏充分的參與性與公共性，種種表現“阻礙著我國城鄉社區治理過程中的權力平衡”〔9〕。對照社區建設的初衷，面對基層社會治理過程中存在的權力結構性失衡，可以將當前社區治理環節中出現的難點總結為“共同體困境”。解決這一困境有多種方式，其中的重要環節是基于社區實際形成共建共治共享基層治理格局，通過打造共建平臺，吸引社會力量參與社區建設全領域；建立共治平臺，保證社區組織和個人參加社區治理全過程；建立共享平臺，保證社區全體人員公正平等享受治理成果。

二、構建社區多元議事平臺的原則導向

（一）黨組織引領性與群眾參與性相結合

構建社區多元議事平臺，關鍵環節是發揮黨組織引領作用，號召、凝聚和組織群眾關心社區建設，全過程參與社區治理。實現這一目標，既要激發轄區內組織、居民參與社區治理的熱情，也要避免一些群眾自發組織的松散狀態。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出，社區黨組織與群眾性自治組織在城市基層協商中發揮引領作用和協調、服務功能。《中國共產黨支部工作條例（試行）》指出，社區黨支部的基本任務是，“全面領導隸屬本社區的各類組織和各項工作，圍繞鞏固黨在城市執政基礎、增進群眾福祉開展工作，領導基層社會治理，組織整合轄區資源，服務社區群眾、維護和諧穩定、建設美好家園”〔10〕11。可見，社區黨組織是搭建多元議事平臺中的關鍵因素。社區群眾作為社區治理中最廣泛和最寶貴的資源，是社區治理的參與者和社區治理成果的享有者和受益者。因此，在構建社區議事平臺中，社區黨組織要履行好引導職責，促使居民群眾積極參與社區治理，對于重要事項只有通過社區黨支部黨員大會的討論和表決，社區才能作出決策。

（二）個體多樣性與整體有序性相結合

參與社區議事平臺構建的主體眾多，個體多樣，不同群體代表的具體利益差異性較大。在平臺協商中會不可避免地與其他主體發生矛盾，當多種矛盾聚合，極易使社區陷入無序狀態。搭建社區平臺的最終目標是使社區處于有序穩定狀態，實現這一目標主要通過制定相關規則和制度促使社區各行為主體從“無序”轉變為“有序”，或將已實現“有序”的諸多要素進一步優化組合，使社區整體合力發揮到最優。這些約束性規定主要指社區權威組織頒布的行為規則以及居民在長期共同生活、學習、工作、娛樂中形成的較為穩定的規則規范。例如《物業管理條例》《業主大會和業主委員會指導規則》《業主大會議事規則》《業主委員會章程》《業主大會公約》《社區居民行為規范》等，這些針對不同主體制定的規則是社區議事平臺的制度支撐。一般而言，涉及社區整體層面的議事平臺，由多方利益主體平等參與，社區黨組織或居民委員會通過會前謀劃安排、會中積極引導、會后監督督促，確保平臺運行體現平等、公正、透明等原則，在維護社區最廣大居民整體利益前提下，兼顧不同主體的具體利益。由此可見，搭建社區多元平臺既要注重個體多樣性，也要兼顧整體有序性，在社區治理中使得二者相互配合、共同促進。

（三）議事便捷性與程序規范性相結合

社區連接千家萬戶的基本生活，是基層治理的基本單元。社區平臺建設的協商范圍既涉及社區公益性事業，又涵蓋居民現實生活。進入新時代，人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾居于主導地位，社區內出現的普遍問題與“疑難雜癥”并存，矛盾復雜性與利益交織性同在。面對基層出現的復雜局面，一方面，構建平臺的首要原則是突出議事便捷性，保證議事快捷高效，提升居民議事能力和水平。另一方面，在注重議事便捷高效的同時注重提升居民的法治意識以及規范意識，運用法治思維和法治方式推進社區治理提質增效。通過建立鄉規民約、社區規章與社區治理高效融合機制，弘揚社會正能量，建立健全社區治理中懲惡揚善長效機制，主動回應社區治理難題。由此可見，搭建社區議事平臺，既要依托傳統便捷性資源，也要與時俱進地注重程序規范，在培養居民參與意識和協商精神中，開展普法宣傳，增強居民法治觀念，提升社區解決矛盾糾紛的能力。

三、構建社區多元議事平臺的實踐要求

積極培育和整合多元議事平臺，將居民公約嵌入制度性議事平臺始終，注重實體與虛擬平臺互聯共建，立足社區實際，把握社區治理規律，探索更多社區治理的路徑和方法，是提升社區治理整體效能的必要手段。

（一）培育與整合多樣化協商議事平臺

社區協商議事平臺的建立和完善貫穿社區治理始終。社區建設初期，依托政府行政力量和資金投入，擘畫出城市社區建設雛形。這一時期協商議事平臺功能主要體現為化解群眾矛盾、解決實際困難以及增進居民團結。其中化解群眾矛盾、維護社會穩定是社區基本功能之一，人民調解制度在婚姻家庭、鄰里、醫療、交通、勞資等領域的糾紛化解中發揮了重要作用。伴隨社區建設蓬勃推進，單一居民調解已不能滿足社區治理實際需要，還需建立更多性質不同、功能各異的協商議事平臺，例如在業主之中形成了業主代表協商平臺，在物業企業中形成了物業協商平臺等，這些協商議事平臺基于居民特定立場，實現化解糾紛、共筑和諧社區目標。可見，建立社區協商議事平臺是維護居民正當權益、建立和諧社區的主動選擇。

當然，社區平臺在發展過程中“實然”與“應然”始終有一定距離，協商議事平臺的成立本身是為了維護群眾合法權益，通常進入協商議事平臺的組織和個人，為了爭取“利益最大化”，可能會陷入為了解決“爭端”而又“擴大爭端”的怪圈。例如一些社區出現的物業服務企業和業主委員會之間的矛盾，業主認為物業服務企業提供的諸多服務不及時、質量差，部分業主拒絕繳納物業費，物業服務企業則認為業主在拖延或拒繳物業費的同時又提出過高要求，雙方僵持不下，導致矛盾升級，在無法調解時又向社區投訴，類似現象已經成為城市社區治理的一大“痛點”。有效解決這一矛盾，僅靠業主委員會和物業服務企業力量是有限的，社區黨組織和政府在協商議事中要積極發揮作用，在進一步整合原有議事平臺基礎上，召集所有利益涉及者，以“協商”“對話”等形式尋求問題解決之策。如很多社區建立了以社區會客廳、社區建設大家談、我為社區獻一計等形式的協商議事平臺，同時探索在物業服務企業中積極發展黨員，建立黨組織，支持物業服務企業中的黨員負責擔任社區副主任，創新形式，不斷優化社區協商資源，引導多方平等對話，為解決居民群眾實際困難出謀劃策。

（二）健全居民公約嵌入制度性議事平臺

建設社區多元議事平臺是推進基層治理能力提升的有效方式，它扎根于中華優秀傳統文化沃土之中，將求同存異、兼容并蓄的古代治理經驗發揚光大。在社會發展進程中，中國鄉村形成了村民議事會、紅白理事會、道德評議會、禁賭禁毒會等組織，鄉規民約在維護農村基層社會有效運轉中發揮了獨特作用。城市基于地緣、業緣、趣緣基礎上形成了同一居住空間的社區，地域性成為現代城市社區形成的重要因素。與農村社區中“血緣”因素占居首位不同，城市社區組織的松散性、人群的陌生性、個體的獨立性特征更為凸顯。因此，在社區議事平臺建立過程中，將《居民公約》《居民行為守則》《小區管理辦法》等規章制度作為議事平臺搭建的基礎，能夠有效增強居民緊密度和親密度。

《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中強調：“充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用，弘揚公序良俗”〔7〕6，為法治、德治、自治融合提供條件。在此，居民公約是群眾在自我管理、自我教育、自我約束、自我監督基礎上，在一定地域文化基礎上形成的居民行事規則。把這些人們公認或者已經形成的行為規則嵌入制度性議事平臺中有三大優勢：一是作為居民共同遵守的基本約定，能夠體現出絕大多數居民的態度或意志。二是居民公約作為化解居民矛盾的基本依據被廣泛運用于糾紛調解中。一般進入協商議事程序的事項多涉及居民的利益和現實困難，居民公約在解決居民矛盾進程中能夠發揮作用，當然現實中會出現超越居民公約范圍的協商議題，此時需要借助法律法規等多種手段解決。三是居民公約能實現公序良俗的有效轉化，最終促進法治、德治、自治的有機結合。與此同時，將居民公約等約定俗成的規則嵌入制度性協商議事中，實現“良俗”與“公序”的現實銜接。社區公約融合了社會主義核心價值觀、居民文明行為舉止規范、和諧人際交往注意事項等諸多有利要素，蘊含真善美的價值追求，最終目的是實現人的自由全面發展，它屬于“良俗”的范疇。而“公序”是指公共秩序，是社會存在、發展所必須依賴的秩序。實踐證明，作為社區文化集中體現的“良俗”嵌入制度化議事平臺中，可以實現自治法治德治有效融合，最大限度地增進共識、凝聚力量。

（三）互聯共建實體平臺與虛擬平臺

一方面，凝聚組織群眾需要多樣化的公共議事平臺作為支撐。當前社區在依托傳統實體平臺基礎上，進一步開發利用各種便捷虛擬平臺，二者優勢補充，發揮了多平臺互聯互建的最大功效。社區實體平臺主要依托黨組織、居民委員會等召集相關人員聚集一堂，以商討、座談、聊天等形式討論社區事務。首先，以社區黨組織為例，針對社區黨員開展教育、管理、監督等各項工作，定期召開三會一課、主題黨日活動、組織生活會等會議。在解決社區重大問題時，組織召開黨員全體大會或黨員代表大會，匯聚黨員集體智慧。值得注意的是，社區黨組織領導機制打破了傳統單位制和行業系統自上而下的領導方式，形成了橫向到邊、縱向到底的領導體制。社區黨組織不僅要在“自系統”內做好各項工作，也需主動聯系“它系統”，打破系統壁壘，建立社區大黨委領導的黨建聯席會議機制。其次，社區居委會代表基層自治性組織，在組織動員群眾參與社區建設、服務群眾及維護基層穩定等工作中發揮了不可取代的作用。當前，由居民委員會組織的社區居民大會、居民代表大會、社區會客廳等形式的議事平臺，激發了居民參與社區治理的主動性，豐富了人民當家作主的實現方式，是當前基層民主的生動寫照。另一方面，新媒體平臺作為現代科技飛速發展的產物，具有及時、方便、快捷等優勢，不拘泥于人員、場地、議題的限制，降低傳統形式中人、財、物成本，最大限度地回應居民的所思所想所盼。當前，社區虛擬議事平臺包括QQ群、微信群、公眾號、網絡論壇等，其功能涵蓋便民利民各項服務、對社區工作的意見征詢、愿景規劃等多方面事項。

因此，多元議事平臺的搭建需要兼顧實體與虛擬兩個領域，充分考慮基層民主的發展程度、議事平臺的制度建設程度以及居民的接受、熟練程度，發揮傳統資源與虛擬資源在社區議事平臺建設中的作用。依據社區實際，細分平臺議題，有些議題適于在網絡進行，有些議題適用現實開展，有的議題可以先通過網絡意見征詢，再進行后續實體平臺深入探討。

習近平總書記指出，“十四五”時期，要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫〔11〕7。我國的治理，基本單元是縣（市、區），基層基礎在鄉鎮（街道）和村（社區）。因此，立足社區實際，探索建立符合社區治理規律的多元議事平臺是鞏固基層政權的有效方式。今后，我們要繼續積極培育、整合多樣化協商議事平臺，確保居民公約與社區制度性規則高效融通，促進實體平臺與虛擬平臺互聯共建，在構建多元議事平臺中匯聚黨執政的磅礴力量，為實現第二個百年奮斗目標筑牢執政根基和群眾基礎。

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責任編輯杜愛萍