環境審計服務環境污染治理的作用與優化

〔摘要〕環境審計作為一種重要審計形式被廣泛推行，主要是通過發揮審計監督職能，對當下生態環境進行隱險預警、安全抵御及過程監控。為進一步發揮環境審計在環境污染治理中的服務效能，需要加快完善協同制度，提高責任追究保障；搭建信息共享平臺，推動成果快速轉化；創新環境審計手段，加強生態環境保護；落實環境績效審計，合理規劃資金用途；加強專業人員隊伍培育，凸顯環境審計優勢。

〔關鍵詞〕協同理論；環境審計；環境污染治理

〔中圖分類號〕X321；F239.4〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0067-04

〔基金項目〕陜西省社會科學基金項目“多中心視角下的陜西農村環境基礎設施治理：模式選擇與機制創新”（2016R007），主持人李冠杰。

改革開放以來，我國經濟建設取得了矚目成就，但環境污染問題也日趨嚴峻，需要通過有效的手段加以防控，才能夠為可持續發展目標的實現打下良好根基。黨的十九大報告正式將“污染防治”作為“三大攻堅戰”的重要內容提出，而要取得預期戰略成果，便離不開環境審計的監督效能支持，借助環境審計來更好地服務于環境污染治理，從而深化生態文明建設。但從實際情況來看，受限于審計資源短缺等因素，環境審計工作要實現“全覆蓋”仍面臨較高難度。為突破這一困境，可從協同理論視角出發，全面整合可利用的審計力量，對環境相關的審計進行統籌落實，促使其效能得以最大化發揮。

一、相關理論支撐

（一）協同理論視角下的環境審計概念

改革開放以來，我國經濟的快速增長與產業轉型加劇了環境污染治理難度，如何有效開展環境污染治理工作，成為各界廣泛關注的重要問題。為主動應對環境污染問題，我國提出了“綠色發展”理念，將“污染防治”作為重點攻堅目標，但總體形勢仍然嚴峻。為此，學界便開始嘗試引入新的環境治理理念與方式，致力于環境監管體系改革的進一步深化。環境審計作為環境監管中的重要一環，主要通過圍繞環境污染防治工作的財務合規性進行審查，同時結合具體的資金項目評估是否合理、合法，找出待改進之處，為后續資金的有效利用提供參考依據。目前，環境審計這一概念雖已獲得高度認同，但在審計資源的調度方面仍面臨諸多問題，與協同理論的融合是大勢所趨。所謂“協同”，主要指由大量子系統共同構成一個開放的大系統，通過協調合作來使之發揮集成功能，各個子系統在統一的協作與調度之下呈現出新的結構與特質。將協同理論與環境審計相結合，能夠有效提升審計覆蓋率與運作效率，具有優勢資源整合、審計模式創新的現實意義。

（二）環境審計協同架構

在不同的審計需求下，環境審計協同工作需要由不同的主體來共同參與，現基于實際可行性與必要性，對不同視角下的環境審計協同架構進行解析。

首先，審計機關與其他權力監管主體之間的協同。環境審計屬于環境監督管理體系中的重要分支，所涉及的權力主體包括環境監管部門、國土部門、林業部門、水利部門等，這些部門分別依托于法律法規要求，各自行使著不同的監管職責〔1〕。考慮到不同權力監管部門所采用的工作手段及路徑都存在一定差異，在環境審計協同中，需要進一步針對目標、對象及內容等方面的權責范圍進行劃分，防止因過度重疊而造成審計資源的無端損耗。同時，在人力資源調度方面，審計機關也應與其他主體搭建起積極的協同鏈條，譬如共同培育兼具不同專業知識的復合型人才，便于在不同部門協作時發揮橋梁作用，將審計資源優勢發揮至最大。

其次，審計系統中不同板塊之間的協同。傳統審計模式中，不同層級、板塊的工作一般是基于統一的領導之下各自開展對應范圍的工作，在審計證據的收集、分析中常有內容重疊現象，或由于對其他板塊了解不足，導致一些外部數據對接不暢，容易對審計結果的準確性產生影響。協同理論視角下，審計系統由上至下各個層級與板塊需要進行有效的資源共享與信息交流，在融合式審計項目中分別由各個部門抽調人手聯合參與工作，搭建起涵蓋責任分配、技術分配、資源分配、人力分配的審計項目框架，形成足夠的審計合力，來推動項目完成效率、質量的提升〔2〕。

最后，審計機關與其他審計機構之間的協同。審計工作分為內部審計與外部審計，除去審計機關這一核心主體之外，諸如企業內部審計機構、社會審計機構等主體也屬于重要構成。長期以來，政府審計機關之外的審計主體在審計活動中的參與程度一直偏低，導致許多審計資源、審計力量的價值得不到充分體現，也不利于審計效率與質量的提升〔3〕。尤其是在環境審計工作中，審計資源緊缺的現狀日益明顯，更需加大審計機關與其他審計機構的協作力度，更好地填補現有審計力量不足的短板。譬如，在非涉密的環境審計項目里，可結合項目開展需求，面向社會審計機構購買審計服務，從而緩解審計機關壓力。同時，要求各企業將內部審計程序落實到位，將企業生產運作中的環境管理工作作為一個獨立的審計項目，開展長期連續審計，完成內部監督與評價過程，與外部審計有效對接。這樣，審計機關發揮牽頭作用，社會審計與企業內部審計協同配合，更加高效地完成環境相關的鑒證業務，全面提升審計結果的全面性、客觀性。

二、協同視角下環境審計服務環境污染治理的作用機制

（一）風險預警機制

環境污染治理工作中的預見功能發揮程度直接影響最終治理成效，而要提高預測準度，應當從加強風險預警的角度出發，及時排查潛在隱患，以達成降低風險的目標。對于環境污染治理工程而言，環境審計便屬于一種典型的風險預警策略，尤其在協同力量視角下，能夠進一步通過對資金使用、政策執行等環節的監督審核，來充分評估其合法性、合規性、合理性，進而找出存在的風險及隱患，提前進行處理〔4〕。目前，環境審計要在環境污染治理中發揮風險預警效果，主要需經由以下流程：首先要確定被審計單位的污染物排放情況，具體指標包括種類、危害程度、是否達到排放標準等，結合勘測到的真實數據，明確評估污染風險的類型與大小，清晰劃分風險等級。其次要針對審計項目是否合規這一問題展開全過程審批，經過多方測評，推算出大致的環保效果區間范圍，如推算結果符合環保規定，方可準許通過。最后要充分調研項目所在區域的地理條件、環境污染特點，充分了解當地相關政策法規，不斷完善審計細則，以便于從更深層的角度探查潛在的風險因素，同時指派專人實時跟進審計項目的落實情況，進而確保預警價值能夠得以及時發揮。

（二）安全抵御機制

借助環境審計職能，審計機關能夠在及時、充分獲取被審計對象相關審計數據的基礎上，分析出污染治理方面存在的問題，并透過審計視角，找出導致問題產生的實際原因，再據此擬定應對方案，進而達到有效的安全抵御效果，促使污染治理機制在不斷鞏固的過程中趨于完善〔5〕。目前，環境審計要在環境污染治理中發揮安全抵御效果，主要需經由以下流程：首先是審計機關根據被審計對象在污染治理方面的資金預算、預期目標、使用情況、治理成效等數據結果，出具對應的審計報告，并針對審計結果當中反映出的污染防治現狀，給出具體的審計意見及建議，由被審計對象進行整改；其次要通過實地勘測、數據分析、項目建模等舉措，對提交的審計意見進行充分論證，多向評估是否具備足夠的可行性、合理性與科學性，并采用適當的審計方法，確保所選取的指標具有普適性，能夠輔助完成成本計量過程，同時嚴格依托于法律、數據等客觀證據資料，避免審計意見脫離實際，形成有效指導；最后要依照最終得出的、經過論證的審計意見，監督被審計對象執行到位，針對已知問題進行解決處理，并對風險預警機制中存在的欠缺之處進行及時修補，實現整改與預防的同步運行，最大限度提升安全防御強度。

（三）過程監控機制

環境污染治理是一項長期性、持續性工程。因此，環境審計要切實服務其中，不能僅僅依靠結果反饋來了解全貌，而應掌握審計對象在污染防治中的全部工作動態，行使實時監控、監督的職責，確保在異常情況發生后及時作出應對，將風險控制在最小。目前，環境審計要在環境污染治理中發揮過程監控效果，主要需經由以下流程：首先要以相關政策法規為參照，對被審計對象的污染治理實施情況進行評估，分階段對比結果與預期是否相符，再將不同階段取得的評估結果納入統一的評價系統中，呈現動態化監控成果；其次要根據污染治理專項資金預算情況，比對實際使用過程中是否嚴格按照規劃執行，以及是否超出預算，再結合下一階段的治理需求，重新調整后期預算表，提高污染治理方案的合理性。

三、協同理論視角下環境審計服務環境污染治理的優化路徑

（一）加快完善協同制度，提高責任追究保障

協同理論視角下，環境審計工作涉及多個不同主體，在權責劃分中容易出現對立與沖突，需要以完善的協同制度及責任管理制度為依托，盡可能地提供可行依據，進一步優化環境審計協同環境。一是在相關法律法規允許的范疇內，以合署辦公、聯席會議等形式，商議協同審計戰略規劃，設立以政府審計機關為牽頭力量的環境審計體系，并通過協同指導機構來對其他各個主體在環境審計任務架構中的職責范圍進行劃分，確保多方力量在有效集成的前提下朝著共同的方向發力，形成戰略協同之勢。二是在戰略協同基礎上，由各個審計主體根據具體的環境審計任務，商定好協同審計在各個環節中的細則，并圍繞項目需求，建立聯動配合機制，明確責任追究條款，在后續執行過程中始終以此為依托，對不合規的步驟進行整改，全方位推動環境審計項目的有序開展，使各部門、層次之間的組織邊界壁壘得以打破。三是針對不同審計主體的履職情況，分別設置對應的績效評價機制，用于工作成果的反饋與分析，重點關注審計程序是否按標準落實、審計建議是否得到有效采納、環境問題是否及時整改等問題，防止環境審計風險的反復出現。

（二）搭建信息共享平臺，推動成果快速轉化

在信息時代背景下，環境審計要在環境污染治理中發揮更大的服務效能，就務必緊跟技術發展趨勢，充分利用數據信息普及帶來的利好優勢，通過審計資源、審計信息的共享，來開辟新的協同創新空間。一是借助互聯網平臺搭建起關于環境審計的系統數據庫，將不同區域、不同項目的審計活動數據集于一體，并按照級別、格式、屬性的差異進行精準歸類，在數據庫中完成存儲，統一進行維護管理。二是利用智能化分析工具，針對平臺內部的環境審計數據信息展開關聯分析，挖掘出不同審計階段的重點與難點，采用逐個突破的形式，按照風險程度的高低順序進行處理。此外，對于環境污染治理工作而言，審計成果的快速轉化能夠在很大程度上帶動整體運作效率的提升。譬如，社會審計機構人員及時將環境審計數據上傳至平臺之后，審計機關可直接通過追蹤數據變化情況，初步建立起對被審計對象的了解，從而省略一些重復性工序，審計效率也因此能夠加快。

（三）創新環境審計手段，加強生態環境保護

環境審計區別于常規審計的關鍵便在于對生態環境保護的支持功能，因此，在工作程序上需要考慮自然生態的豐富性、不穩定性等特征的影響，脫離傳統審計方式思維，主動創新環境審計手段，應對審計證據收集困難等現實問題。一方面，審計機關可結合環境審計項目，與有關部門建立起深度協作關系，對項目所在區域的罕見資源展開深度分析研究，在取得專業準確數據之后，采用污染物減排核算法、邊際分析法等新方法，對現有數據進行再度開發，產生對比效果，由此獲得更為精準的數據資料。另一方面，重視環境審計中聯合審計的必要性，為提高不同領域人才在環境審計中的參與度，可定期舉辦以生態文明建設為主題的學術交流會，整合最新取得的環境審計理論與經驗，在交流會上作出報告，將信息共享、資源共享的優勢充分發揮出來，使之在后續環境審計工程中，直接作用于污染治理體系。此外，根據環境審計項目周期的不同，可分別采用對應的審計手段，如針對周期較長的項目，實施全過程跟蹤審計，確保監督與審核職能覆蓋整個運作階段，在發現風險點后直接追溯到所處階段，減少查找時間，將環境損耗程度控制在最小范圍。

（四）落實環境績效審計，合理規劃資金用途

環境污染治理工程具有公共性，一般由政府劃撥公共開支。為最大限度發揮這部分資金效能，提高其經濟性，可通過落實環境績效審計的舉措，來對資金用途進行合理的規劃、調度與監管。一方面，將污染治理資金按照使用類別進行劃分，如排污費、環保事業費、環境建設費等，針對不同的使用類別設置對應的環境績效審計指標，期間通過實地考察、使用效益評價等舉措來衡量指標是否達成，分點、分類地落實公共經濟責任，發揮公開化監督職能。另一方面，深入分析影響環境效益的主、客觀因素，有目標、有方向地提出審計建議，對于專項資金使用中的可優化部分進行調節，在維護使用效益的同時，促使污染治理體系走向良性循環。

（五）加強專業人員隊伍培育，凸顯環境審計優勢

環境審計在國內發展時間尚短，在人才梯隊的建設方面相對滯后，導致工作得不到有效開展，因此需要在未來的建設中將專業人員隊伍的培育視為一項重要任務，通過優化人力資源結構來凸顯環境審計的優勢。一方面，結合協同理論視角，不斷拓寬環境審計工作范圍，跳出傳統財務審計工作框架的限制，在人才培育指標中加入與環境相關的要素，將自然生態、工業工程、信息技術等領域的專業知識建設納入培訓目標，打造復合型、多樣化專業人才梯隊，同時提高招聘門檻，在要求相關從業人員具備良好審計素養的前提下，還需要求對污染治理或環境保護等領域有一定了解，以便在協同其他部門合作的過程中更好地適應崗位〔6〕。另一方面，結合我國幅員遼闊的特征，充分考慮不同地域條件下環境審計需求的差異性，借助大數據技術幫助環境審計人員盡快獲取信息資料，學習并借鑒其他地區的有益經驗，及時上傳最新的環境審計資訊，在縮減培訓成本的同時，形成天然的生態文明審計案例交互場域。

綜上所述，環境審計在環境污染治理體系中有著重要的監督與調節作用，有必要在未來的生態文明建設過程中提高對這一環節的重視程度，立足于協同理論視角，號召各個相關主體積極參與其中，透過不斷完善的審計實踐工作來反推環境保護力度提升，最終將取得的成果進行轉化后回饋于社會，強化環境污染治理效果，切實造福人類。

〔參考文獻〕

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〔6〕邢祥娟，陳希暉.資源環境審計在生態文明建設中發揮作用的機理和路徑〔J〕.生態經濟，2014（09）：151-157.

責任編輯郭麗娟