村改居社區治理法治化進程中傳統鄉村治理資源的重塑

翁迎港

關鍵詞：村改居社區;法治化;傳統鄉村治理資源;本土資源

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）04 — 0092 — 05

城鄉社區是國家治理中最基層、最小的單元，是國家治理最基礎的領域。2021年4月中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化的意見》作為基層治理的針對性文件，明確了其在國家治理中的地位。如今，在眾多基層社區之中，一類新型社區隨著新型城鎮化的推進橫空出世，即村改居社區。村改居社區是一類由集體土地征收、城中村改造、農村整村拆遷安置等政策推動建立，并完成農民變居民、村委會變居委會、集體土地變國有土地、集體經濟變股份經濟“四重轉變”的新型社區[1]。其一方面面臨著城市文化與治理理念的入侵，另一方面仍然受到傳統鄉村治理資源的影響，社區治理具有高度的復雜性，一度成為基層治理當中治理最薄弱、最困難、最緊要、最重大的場域，亟需實現治理現代化轉向。然而，當前我國此類社區治理有政府主導的慣性，法治化的進程有意地按照西方的邏輯進行，根植于我國土壤之上的傳統鄉村治理資源日漸式微，甚至被置于法治的對立面[2]。這顯然與村改居社區的

“鄉土性”相悖，使村改居社區治理法治化趨于僵化、不接地氣而喪失了群眾的擁護。所以，村改居社區治理法治化進程中傳統鄉村治理資源生存現狀如何？如何借鑒？這些問題是村改居社區法治化進程中務必解決的。

法治擁有豐富的內涵，在社區治理的具體實踐之中，卻經常被片面理解為“法律”，即只著眼于剛性法律而忽視非正式軟規則。這種片面強調程序上合規的解讀確實讓村改居社區治理更為規范化，但勢必會影響到社區中以情感為紐帶，以說理為手段，以自由模糊為特征的傳統鄉村治理資源。結合我國鄉村治理的歷史與當前村改居社區治理現狀，村改居社區治理中傳統鄉村治理資源主要有如下表現。

在村改居社區乃至全社會之中倫理、道德、風俗習慣、藝術等文化資源雖仍然發揮著作用，但是卻無時不在減弱：第一，隨著村改居社區的有形改造，社區原住民或多或少地獲得了一筆可觀的補償，但是由于無良好的財務管理理念以及城市燈紅酒綠的沖擊，導致傳統艱苦奮斗，勤儉節約的優良傳統產生動搖，享樂主義盛行，吃喝嫖賭屢見不鮮;另一方面，隨著人口結構復雜化，增加的社區公共事務需要全體居民共同維護，但更多居民在空間阻隔中喪失集體意識，社區歸屬感弱參與度低，導致這類社區臟亂差的現象較為普遍。產生這樣不良后果的原因有以下幾點：一是傳統的觀念性資源極其依賴于社會的輿論的保障作用，人們對于這類規則的遵守僅僅出于對“面子”“人情”的維護，所以具有普遍約束力的輿論力量至關重要。然而，由于村改居社區當中外來人口眾多，利益分化程度高，具有普遍約束力的輿論環境被打破，此類觀念性的內心準則效用減弱。二是村改居社區受城市文化的滲透作用顯著，城市治理對象異質性強，出于對治理效率與容錯率的考量，更強調剛性規則在社區治理中的作用，并且隨著進城居民權利意識的覺醒，傳統的觀念的說服力下降，村改居社區治理法治化過程中人情社會建立起的觀念力量逐漸消散，居民價值追求趨利化。

此處的“制度”更傾向于強調其“外在約束力”，特指曾經活躍于鄉村治理之中成文的非正式制度。這些非正式制度在鄉土社會中的作用不亞于現如今國家強制力保障實施的法律，其同時也是我國法治體系當中的重要一環。傳統鄉村制度資源主要包含村規民約、祭禮制度、族約、鄉村內各組織章程等，在當前村改居社區法治化的進程當中，為實現“規范化”，這類非正式制度往往要面臨著改造，然而現實中對于此類制度的改造往往只是停留在形式上，僅將相關規范的具體條文模糊化，成為單純的美德倡議書，而具體實踐當中該怎么做還是怎么做，與當前村改居社區治理不相適應的做法仍然存在，社區內少數群體的利益難以得到保障，不符合“良法善治”的要求，最終將指向了一個結果：當下村改居社區治理當中非正式成文制度逐漸成為一紙空文。此外，曾經的鄉村非正式制度的效力多以“親情”、“血緣”維系，同樣需要社會輿論的支撐，但是人口構成復雜化的村改居社區有大量居民是非宗族成員，與原村毫無瓜葛，對于原村遺存的村規民約及其他各種制度自然缺少敬畏之心，社區干部雖來自于原村，卻也難以將過去的村規民約真正運用起來，其在實施過程中阻力不小。

村改居社區不僅面臨著治理環境的更迭，同樣面臨著治理結構的變革，強政府下格局下村級治理行政化與半行政化正無形地替代了鄉村經營在治理中發揮的作用，出于多種原因，更多的精英參與村改居社區治理的意愿大大降低。一方面，現如今鄉村精英參與社區治理往往以擔任社區主職干部的形式得以實現，然而在社區行政化的背景之下，社區干部尤其是主職干部的工作繁雜且地位愈發尷尬，其介于政府與社區之間，待遇不高工作不少，這讓諸多有社區建設參與意愿的有識之士望而卻步。另一方面，隨著社會的變遷，鄉賢這一群體在當今社會發生了的變化，當前社區精英對社區所造成的影響與在居民心中的地位遠不及傳統社會，“紳權”與精英治理也逐漸隱沒。而當前作為傳統鄉賢資源延續的新鄉賢在社區中人微言輕，淡出治理舞臺。這批人在基層治理中的作用從“全村的希望”變成了“別人家的孩子”。傳統精英資源的隱沒讓村改居社區出現了許多怪象，雖然居民眾多，但是基層選舉當中選出來的人治理水平與能力不足，而有能力的人卻贏不得居民的信任，兩類人都無法勝任社區權威的角色，社區法治化缺乏可以倚仗的權威。

當前村改居社區當中組織資源表現如下：第一，基層自治組織的弱化。村委會變居委會后，以居委會為代表的社區組織逐漸在行政化任務中淪為政府的附庸，以政府為核心開展社區治理工作有脫離社區實際的風險。第二，集體經濟組織變革。傳統鄉村中的農村集體經濟組織為鄉村發展集體經濟，維護基層穩定乃至為鄉村治理提供資金、物力等資源的支持發揮作用。現如此類組織在經歷了各樣的改革之后以新的形態存在于諸多的村改居社區之中。然而由于社區人口構成復雜化，經濟組織逐漸從為所有人服務到僅為股東服務，更多股東也不愿意將屬于“自己”的集體經濟用于全社區的治理之中，于是社區治理及其法治化進程當中集體經濟組織出現頻次降低。第三，傳統鄉村村民自組織消亡。傳統鄉村的村民自組織主要有以下幾個類型：一是血緣型，主要是指以宗族血緣為紐帶，以團結本宗族成員為目的而成立的民間組織，主要從事宗族禮儀、地方風俗相關的工作。二是趣緣型，主要指以共同愛好為紐帶，為方便擁有共同愛好的人開展活動的組織。三是管理型，主要指出于某種共同財產的管理，共同利益的實現而組織而成的組織。然而中國轉型社會最大的現實是作為社區治理主體之一的居民不具備能夠完全進行自組織的基礎與能力[3]，任何組織生存發展都需要資源，作為社區居民自組織，則很大程度上依賴社區組織與社區精英的引導與號召活動，但是當前二者都陷入到困境之中。所以當下村改居社區當中，大多只留下了少量“趣緣型組織”，其他組織幾近消亡。

綜上當前村改居社區當中傳統鄉村治理資源已經日漸式微，在傳統德治秩序與現代法治秩序對立的錯誤邏輯之下推進村改居社區法治化，必然會造成傳統資源的更進一步衰落，也最終會導致村改居社區治理法治化走向不接地氣、不受擁護的境地。村改居社區治理過程中正遭受著外部秩序僵化且傳統秩序弱化的雙重滑鐵盧。

村改居社區是中國社會特殊的治理單元，其具有邊緣性、過渡性與非協調的特征[4]。在村改居社區當中，若要正確使用借鑒傳統鄉村治理資源，則需要結合當前村改居社區治理實際與法治化的具體目標對其進行現代化的重構，實現二者的有機融合，為建成法治社會打下基礎。

傳統鄉村的文化資源作為一種觀念性資源，其社會信任不能從國家制造，也無法通過理性推導，而有賴于長期的文化浸潤才能夠實現[5]。所以，面對村改居社區中逐漸消散的傳統鄉村文化資源，最為緊迫的任務就是挖掘那些優質且被大眾認同的資源的同時，結合社區法治化的需求將其進行現代化的改良與擴充，借鑒這類資源在村改居社區當中所能產生的文化浸潤作用，在大眾心中根植培育法治精神。

法治精神的內涵豐富，其中如善治、和諧、公正等部分內容與傳統鄉村治理資源具有高度的相似性。當前村改居社區治理法治化對傳統鄉村文化資源的借鑒應當從以下兩個方面出發：第一，大力弘揚傳統美德，將法治精神中與我國傳統價值觀念相容的部分在社區中重新喚醒，具體而言可以通過開展社區文化活動、創建社區主題文化、利用公告欄、廣告牌、橫幅等載體在社區生活中植入傳統美德元素，讓社區內人人守公德，不違法，自覺杜絕黃賭毒。第二，積極開展社區普法工作，將法治信仰植入到社區文化當中，使社區居民知法懂法，并進一步加強引導，幫助社區居民樹立權利與義務觀念，使其轉變過去“厭訴”“多一事不如少一事”等落后觀念。也許傳統鄉村文化資源并無法與法治直接銜接，但是，其能從內心深處打造居民法治精神，為村改居社區法治化的推進營造了一個良好的守法環境。當違法違規被視為不道德的行為，遵紀守法、知法懂法被視為道德，那么居民出于內心的自律，都會將違法亂紀拒之門外，同時也更愿意在遇到糾紛時拾起法律的武器，這對村改居社區推行法治化的作用是不言而喻的。

隨著一系列改革，村改居社區的原“熟人社會”格局動搖，取而代之的是“半熟人社會”，社區內的居民成分總體同質，部分表現出異質化。為此，需要對這類資源進行現代化的改造，以適應村改居社區治理法治化實際。首先，重拾村規民約并改造升級為社區公約。大部分村改居社區之中仍然保留著其處于鄉村時期所制定的村規民約，但是適用的范圍是有限的，且在社區治理現代化的背景下出現了被虛置的現象。為此，第一，要將原有的村規民約進行合法性審查，將不符合當前法治環境與社會發展需要的條文剔除;第二，要將傳統道德要求明文化，將原有的可行的條文具體化，制定相關的監督機制與考核評價機制，規定居民的權利與義務，確保村規民約能夠落實。“公共懲罰和私人懲罰都可以促進社會成員之間的相互信任，但在公共執法和司法機構已經不堪重負，并因此無法指望國家會大幅度繼續追加公共資源的情況下，就只能通過激勵私人投入懲罰資源來提高社會的信任度[6]。”村改居社區需要以私人投入懲罰資源替代政府投入，可以參照部分地區“道德銀行”的舉措，以道德幣衡量居民遵守規范的程度，對道德幣積累多的家庭給予一定的獎勵，而道德幣為負數的家庭則會受到批評、喪失部分事務的優先權等軟性懲罰;第三，要進一步擴大村規民約的輻射范圍，制定社區公約以輻射所有生活在社區之中的人員，減弱社區內部社會排斥的同時為構建村改居社區內部良好的治理秩序提供治理依據。此外，還需加強村改居社區社會組織章程規范化，尤其是建立在宗族血緣之上的組織或者與居民息息相關的生活服務類組織更是如此，明確組織的權利與義務以及成員的權責，并經由合法性審查。綜上，村改居社區治理法治化過程中，借鑒并重塑傳統鄉村制度資源能夠極大地豐富法治體系中非正式制度的內容，通過對法律無法調整或者難以有效調整的領域的有效補充，生活中時時有規范，處處有規范，人人守規范，夯實村改居社區治理的制度基礎。

（三）重建傳統鄉村精英資源，塑造社區道德權威

鄉紳、鄉賢等精英是傳統鄉村治理當中的榜樣力量，鄉賢文化是數千年來我國鄉村治理經驗的積淀，在當今社會當中，新鄉賢則延續了傳統鄉賢的作用，一方面其在我國鄉村母土文化中汲取養分，維系著鄉情;另一方面其弘揚了地域優秀的傳統文化，引領傳統文化資源的延續與發展[7]。新鄉賢來源于鄉賢，其內涵又超越了鄉賢，所以在村改居社區治理法治化當中，對傳統鄉村精英資源的借鑒根本在于喚醒新鄉賢的權威。在國家權威減弱的領域，需要社區權威加以補充，而社區權威需要塑造，隨著村干部在社區過度行政化中走向異化，新鄉賢則是最佳人選。新鄉賢作為知識分子與“走出去”的人才，其在協助社區普法、化解社區矛盾糾紛、監督基層政權依法行政上能夠起到重要的作用[8]。要充分發揮以上新鄉賢在村改居社區法治化當中的積極作用，就要在村改居社區之中建立起新鄉賢參與的機制與環境。

首先，在社區治理中提升新鄉賢的地位。一方面，政府應當減少對村改居社區管理人員的直接安排與機械性地布設，引導新鄉賢積極參與到社區建設當中，將新鄉賢吸納進村黨組織當中，使涉及到社區建設的重要崗位出現新鄉賢的身影，既能讓社區工作更加貼近社區居民，又可以通過賦予新鄉賢社區職務為新鄉賢成為社區權威打下一定基礎。另一方面，社區應當積極籠絡在外的本村新鄉賢，利用宗族資源為新鄉賢在外的事業助力，提升新鄉賢的社區歸屬感，并進一步促成其反哺家鄉，實現新鄉賢與社區的雙贏。

其次，重建新鄉賢社區參與機制。在提升新鄉賢地位的前提下，要及時拓寬新鄉賢有效參與社區法治化建設的路徑。村改居社區法治化進程當中，諸多環節新鄉賢都大有可為。第一，在普法層面，新鄉賢大多是具有一定知識水平與法律素養的人，相比于國家機關，其更容易將法律轉換為居民更容易理解的語言，使居民接受。所以，在普法環節，政府及社區普法工作應當多多吸納新鄉賢的力量，使其化身為社區普法員。第二，在社區糾紛化解環節，應當建立以新鄉賢為核心的社區糾紛解決機制。如侯博文等學者在哈爾濱某社區內觀察的“道德法庭”便擁有一定借鑒意義[3]。新鄉賢與村改居社區居民過去與現在都曾生活在一片土地之上，了解社區的文化背景，并具有一定的“人脈”，故能夠很好地勝任道德法庭的裁判，這種建立在“說理”邏輯之上的糾紛調解機制在村改居社區之中往往成效顯著。

黨的十九屆四中全會提出，要完善黨建領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。近年來協商民主與多元主體的參與被提到更重要的位置，所以，村改居社區治理之中，要打破以往單純的政府自上而下的控制型管理格局，促進多元主體的共同參與。在鄉土社會當中，村民自組織等傳統鄉村組織資源在維護地方團結與提升公眾參與上起到了巨大的作用。所以，在村改居社區治理法治化中，要借鑒傳統村民自組織的生成與運行邏輯，結合村改居社區治理實際，重新激活傳統鄉村組織資源，為村改居社區治理法治化服務。

首先，要改造血緣型民間組織。一方面，拓寬此類組織的運行目標從單純地為宗親服務到為社區服務，實現從血緣導向到地緣導向的轉變，在社區中樹立“社區內的所有人都是一家人”的理念，增加社區認同感，打破血緣、宗教、信仰上的限制。另一方面，要實現此類組織與管理型組織的融合，促使組織在參與社區建設的過程中實現組織能力的提升。

其次，要加大業緣型組織的建設力度。隨著社會的發展，村改居社區的居民開始逐漸融入到城市社會當中，社區的產業也完全從農業當中脫離出來，尤其是社區年輕一代的居民，高學歷越來越普遍，所從事的工作也愈發多元化。無論從事哪樣工作，對于社區而言都是重要的財富。但是，一個單獨的個體即便學歷再高，回饋社區的決心再大，能量也是有限的，所以要依托組織化擴大其影響力。對于社區法治化而言，并不是要求社區內必須形成以法律從業者或者愛好者的自組織，而是社區內不同業緣組織在社區法治化發展中共同發揮積極作用，各組織都發揮自我的專業優勢，參與到社區的民主協商當中，使社區內決策更加科學化與民主化，這也是法治的重要內容。

最后，增強趣緣型組織在引領社區風尚上的作用。村改居社區中有大量的失地農民，長時間在社區內生活，生活中大量的時間都用于娛樂活動上。但是，大多是打麻將、打牌甚至是聚眾賭博。為此，應當鼓勵社區內部分居民率先成立積極的趣緣型組織，在社區內部注入積極向上的文化娛樂活動，吸引更多的會員加入。該舉措的最終目標是防止社區賭博等不良風氣加劇，培養社區居民多元愛好，并在眾多趣緣型組織之中增強社區凝聚力與幸福感。當社區居民的凝聚力增強，社區內的正式與非正式規范都能夠擁有更好的實施環境。

社區治理法治化是社區治理現代化的關鍵。通常以政府一元主導的社區法治化模式與當前基層治理“三治融合”理念相悖。本土資源論在被納入到城市治理的村改居社區之中仍然有效，村改居社區法治化的推進理應吸納傳統鄉土社會中遺留下來的積極因素，從母土中汲取養分。德與法是基層善治的一體兩面，在村改居社區法治化過程中重視對傳統治理資源的借鑒是一個德治與法治良性互動的過程，二者的深度融合一方面能強化道德對法治的支撐作用，另一方面能強化法律對道德建設的促進作用[9]。所以說，德與法、傳統與現代治理資源共同促進了村改居社區乃至國家治理體系的現代化。

[1]陳曉莉.新型城市化發展中村改居社區治理變革[J].求實，2013（10）：60-63.

[2]賈康，柯錦華，黨國英，王曉毅，趙秀玲，左停，鄧磊.中國農村研究：鄉村治理現代化（筆談）[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2020，59（02）：1-7+12-27.

[3]侯博文，尹海潔.人情、面子與法治：傳統型城市社區治理新思路——以哈爾濱市Y社區“道德法庭”為例[J].理論月刊，2018（01）：161-166.

[4]盧福營.第三類治理：城中村社會的兼容型治理[J].浙江社會科學，2020（09）：73-77+23+158-159

[5]魏建國.法治現代化不可忽視的環節：非正式制度與本土資源——以普遍信任為視角[J].學術論壇，2010，33（05）：131-136.

[6]桑本謙.法治及其社會資源——兼評蘇力“本土資源”說[J].現代法學，2006（01）：3-15.

[7]俞秀玲.當代鄉村治理的新路徑選擇——新鄉賢文化的重塑[J].江淮論壇，2019（06）：22-27.

[8]劉同君，王蕾.論新鄉賢在新時代鄉村治理中的角色功能[J].學習與探索，2019（11）：47-52.

[9]張文顯.一體推進基層法治和德治建設[J].中國黨政干部論壇，2021（08）：32-36.

〔責任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：2022 — 04 — 04

基金項目：本文系西安財經大學2020年研究生創新基金項目“市域社會治理現代化背景下城改社區治理問題研究”（20YC044）的階段性研究成果。