我國行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接問題研究

張云年

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議;行政訴訟;程序;銜接

中圖分類號：D922.11;D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）04 — 0131 — 03

行政復(fù)議與行政訴訟是我國行政救濟機制的重要組成，也是行政相對人維護合法權(quán)益的重要路徑，雖然行政復(fù)議與行政訴訟對行政監(jiān)督與行政救濟具有重要作用，但是在行政復(fù)議與行政訴訟銜接機制上還存在著很多的問題與不足，有待于不斷地進行完善，讓二者有效的分工并發(fā)揮出各自優(yōu)勢，化解各種行政爭議，降低基層行政管理的壓力[1]。我國行政法制建設(shè)中行政權(quán)與司法權(quán)在維護公民的合法權(quán)益上發(fā)揮著重要的作用，現(xiàn)代社會發(fā)展中行政權(quán)涉及到很多的方面，行政復(fù)議與行政訴訟是我國行政救濟中重要的制度，行政復(fù)議與行政訴訟在維護公民合法權(quán)益上具有重要意義，將行政復(fù)議與行政訴訟的有機聯(lián)系，充分地發(fā)揮各自的行政優(yōu)勢，才能對公民的合法權(quán)益進行有效地保護，但是目前行政復(fù)議與行政訴訟缺乏獨立性，二者在程序銜接上存在著很多的缺陷，程序復(fù)雜和標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題不利于對行政相對人合法權(quán)益的維護。以我國行政復(fù)議與行政監(jiān)督的程序銜接為研究，分析行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接上存在問題，深入分析問題產(chǎn)生的原因，提出完善我國行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接的有效策略。構(gòu)建完善合理的行政救濟管理體系，促進社會主義法制建設(shè)的健康發(fā)展。

行政復(fù)議和行政訴訟是中國法制建設(shè)的組成部分，行政復(fù)議與行政訴訟存在著密切的聯(lián)系，二者在行政監(jiān)督管理與權(quán)利救濟方面具有重要責(zé)任，對我國行政復(fù)議與行政訴訟的程序銜接問題進行研究具有重要意義，有利于讓二者合理分工充分地發(fā)揮行政與司法救濟的特點，對行政救濟資源合理配置，健全我國行政救濟體系[2]。行政訴訟是公民認(rèn)為行政機關(guān)行政行為侵犯合法權(quán)益請求人民法院給予司法保護的法律制度，行政訴訟屬于司法監(jiān)督，行政復(fù)議是行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)違法或者合法權(quán)益受到侵害時候向上一級行政機關(guān)和專門的行政復(fù)議機構(gòu)進行申請，由復(fù)議機關(guān)對行政行為的合法性進行審查的法律制度。行政復(fù)議與行政訴訟是我國行政法中重要的救濟機制，行政復(fù)議與行政訴訟都具有各自的優(yōu)勢與不足，需要行政救濟法律體系建設(shè)過程中不斷地健全和完善。

行政復(fù)議與行政訴訟之間具有很強的聯(lián)系，二者在化解行政糾紛和解決問題上具有相似之處，行政復(fù)議與行政訴訟的目標(biāo)都是為了保護公民和行政相對人的合法權(quán)益，在行政功能上都是為了解決行政相對人與行政機關(guān)之前的糾紛與問題，行政復(fù)議與行政訴訟的目的就是解決行政爭議， 對行政相對人的申請由行政復(fù)議機關(guān)和法院對行政行為進行審查，行政復(fù)議與行政訴訟過程中對于行政行為正常執(zhí)行[3]。行政復(fù)議與行政訴訟的法律關(guān)系體現(xiàn)為第三方，在行政復(fù)議過程中復(fù)議機關(guān)對行政機關(guān)和行政相對人進行審查，行政訴訟中的第三方作用更加的明顯，行政機關(guān)與行政相對人的地位都是平等的，行政復(fù)議與行政訴訟的性質(zhì)有所不同但是二者在都具有司法性特征，都需要特定的機關(guān)和程序解決行政爭議。行政復(fù)議與行政訴訟的最終落腳點都是維護公民的合法權(quán)益。

行政復(fù)議與行政訴訟都具有救濟性和監(jiān)督權(quán)，二者都是對行政機關(guān)行政行為合法性的有效監(jiān)督機制，但是行政復(fù)議與行政訴訟具有一定的區(qū)別，二者都具有各自的特征，行政復(fù)議與行政訴訟有著不同的性質(zhì)，行政復(fù)議是行政活動，屬于在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行的審查行為，是行政自我監(jiān)督的有效方式。行政訴訟是司法活動，屬于在行政系統(tǒng)外部對行政機關(guān)行為進行監(jiān)督審查。二者在受理機關(guān)也有區(qū)別，行政復(fù)議是行政系統(tǒng)內(nèi)的行政上級機關(guān)或者專門復(fù)議機關(guān)，行政訴訟則是上一級的人民法院，行政復(fù)議與行政訴訟的審理方式也有區(qū)別，行政復(fù)議在審理上以書面形式為主，以主要證據(jù)作為雙方爭議決定的依據(jù)，而行政訴訟則是以開庭審理的方式，對雙方進行調(diào)查，對行政案件進行審理，查明事實以后進行裁決。

我國行政復(fù)議與行政訴訟在銜接上存在著很多的不足，造成行政復(fù)議與行政訴訟在實際法律救濟上不能夠真正地發(fā)揮作用，阻礙著行政相對人合法權(quán)益人的合法權(quán)益的維護。

我國行政復(fù)議與行政訴訟銜接上存在著很多的問題，相對于西方發(fā)達(dá)國家而言，我國的行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系則過于復(fù)雜，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對于行政復(fù)議與行政訴訟的銜接關(guān)系法律法規(guī)眾多，這也為公民維護合法權(quán)益帶來了一定的問題，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對于行政復(fù)議與行政訴訟的表述也會不同[4]。在特定類型的行政行為行政復(fù)議與行政訴訟銜接的機制缺失，現(xiàn)行法律制度中行政訴訟主要對行政行為的合法性進行審查，而行政復(fù)議審查的也是對合法性進行審查，二者銜接涉及的主要問題為具體的行政行為的合法性的審查，但隨著社會的不斷發(fā)展，行政法律案件受理范圍逐漸地加大，二者在程序銜接上出現(xiàn)問題，行政復(fù)議與行政訴訟在審查上存在銜接不上的問題。二者程序銜接上規(guī)定較為復(fù)雜，行政相對人在啟動法律救濟程序，只能聽從單行法律規(guī)定，而不同的法律規(guī)定之間的程序銜接不同，對同一類型的不同法律條款中具有不同的規(guī)定，對同一機關(guān)在法律規(guī)定中都存在著不同的規(guī)定，在程序銜接模式上較為復(fù)雜。我國行政復(fù)議與行政訴訟缺乏明確的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而行政相對人也不知從專業(yè)角度和行政效率以及行政公正等方面判斷行政行為是否以行政復(fù)議原則進行復(fù)議，不利于行政相對人對合法權(quán)益的維護，亟待完善行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式，讓行政相對人能夠根據(jù)需要進行有效的復(fù)議與訴訟。

我國行政復(fù)議與行政訴訟是行政與司法救濟法律制度的組成，但行政復(fù)議與行政訴訟二者具有很大區(qū)別，兩者屬于兩種獨立的救濟制度，行政復(fù)議與行政訴訟各自具有優(yōu)勢不可替代，行政復(fù)議是對行政機關(guān)行政行為的自我監(jiān)督，行政復(fù)議在專業(yè)性和效率上都比行政訴訟具有優(yōu)勢，行政復(fù)議更多的是對書面性的材料進行審查和復(fù)議，而行政訴訟則是重要行政糾紛解決制度，在表現(xiàn)形式上具有公開性和公正性特征，這也是行政復(fù)議所無法超越的，行政復(fù)議和行政訴訟在解決行政上都具有各自的優(yōu)越性。但現(xiàn)階段我國行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接上存在很多問題，如行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接中逕行起訴型，直接越過了行政相對人的行政復(fù)議行政救濟，將司法救濟權(quán)在行政權(quán)之前，這在實際化解糾紛過程中會讓行政權(quán)與司法權(quán)失衡，對行政權(quán)和司法權(quán)都提出挑戰(zhàn)，不利于對行政爭議的解決。行政復(fù)議與行政訴訟缺乏獨立性會造成二者各自的優(yōu)勢不能充分地發(fā)揮，不利于對行政相對人的合法權(quán)益的保護，不利于健全行政救濟和司法救濟法律制度建設(shè)。

目前我國行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接上存在標(biāo)準(zhǔn)不明確和行政復(fù)議與行政訴訟缺乏獨立性等問題，在行政爭議解決過程中無法對行政相對人的合法權(quán)益進行保護，不利于發(fā)揮行政復(fù)議與行政訴訟的優(yōu)勢[5]。在行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式中自由選擇模式能夠讓行政相對人的權(quán)益得以實現(xiàn)，但是在過程中缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，會造成行政相對人能夠自由地選擇行政復(fù)議和行政訴訟程序，但是選擇之后行政爭議卻得不到解決，行政爭議得不到及時的解決，其他模式中則是行政相對人選擇權(quán)受到限制，行政復(fù)議作為行政訴訟的前置階段在很大程度上拖延了行政爭議解決的時間，但是卻維護了行政相對人的合法權(quán)益，如何讓行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接具有更加高效成為行政救濟和司法救濟法律建設(shè)的重要思考問題。

我國行政復(fù)議與行政訴訟作為行政與司法救濟的重要機制，在行政爭議解決中發(fā)揮著重要的作用，但是也存在著很多問題，下面將結(jié)合我國法制建設(shè)實際對我國行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式進行探索與思考。

行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接模式的選擇需要根據(jù)行政爭議的不同性質(zhì)進行選擇，如果行政爭議具有很強的專業(yè)技術(shù)性質(zhì)，則在化解行政爭議中行政相對人需要選擇專業(yè)性和技術(shù)性較強的行政復(fù)議，如行政爭議屬于一般性的爭議，行政相對人可以自由地選擇行政和司法救濟形式，行政復(fù)議與行政訴訟都是為了保護行政相對人的合法權(quán)益不受侵害。自由選擇型有助于行政相對人根據(jù)自己的意愿進行行政復(fù)議與行政訴訟的選擇，讓行政相對人能夠憑借自己的意愿做出選擇，放大行政相對人自由選擇的權(quán)利，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的時代，在行政和司法救助中更多地尊重行政相對人的自主選擇。應(yīng)大力推行自由選擇模式，在行政救濟過程中充分的尊重行政相對人的自由意識和選擇權(quán)利，給予行政相對人選擇行政復(fù)議和行政訴訟的自由，并且在選擇行政復(fù)議后還可以申請司法的最終裁決。自由選擇行政復(fù)議和行政訴訟能夠讓當(dāng)事人的救濟權(quán)利充分自由地行使，因此，在行政復(fù)議和行政訴訟程序銜接模式選擇上當(dāng)事人需要根據(jù)自己的實際情況進行有效的選擇，進而更好的保護自身的合法權(quán)益。

我國行政復(fù)議在解決行政爭議上能夠得以實施，能夠為司法機關(guān)減輕負(fù)擔(dān)，讓行政救濟制度得以發(fā)揮，但是在我國行政復(fù)議過程拖延了救濟時間，讓行政相對人的合法權(quán)益不能及時的受到維護，侵害了當(dāng)事人自由選擇的權(quán)利。基于此十分有必要減少行政復(fù)議前置，對于不必要行政復(fù)議前置可以去除，明確行政復(fù)議前置的標(biāo)準(zhǔn)，將其限定在具有很強專業(yè)性和技術(shù)性的行政案件，能夠充分地發(fā)揮出行政復(fù)議機關(guān)的專業(yè)性和技術(shù)性優(yōu)勢，減少行政救濟的時間，更好地維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政復(fù)議前置的目的在于發(fā)揮行政復(fù)議的優(yōu)勢，減少司法機關(guān)在解決行政爭議的負(fù)擔(dān)，提高行政爭議解決的效率，但我國的行政復(fù)議前置在設(shè)定上缺乏合理性，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的要求，需要去除強制性的行政復(fù)議，對于非技術(shù)性和專業(yè)性的案件都可以減少，發(fā)揮出行政復(fù)議的優(yōu)勢，提高當(dāng)事人維護其合法權(quán)益的效率，因此減少非必要性的行政復(fù)議前置情況，能夠在行政爭議解決中真正地發(fā)揮出行政復(fù)議機關(guān)的優(yōu)勢，提升行政救濟的效率，促進當(dāng)前行政監(jiān)督與司法救濟法律建設(shè)健康發(fā)展。

我國在行政爭議解決過程中無論是法律規(guī)定還是行政相對人的自由選擇都會造成行政復(fù)議終局的情況，行政復(fù)議終局實質(zhì)上與我國的司法最終原則相違背，不但影響行政爭議解決的時間效率還不利于對當(dāng)事人合法權(quán)益的維護。基于此在我國行政救濟中需要取消行政復(fù)議終局，讓司法救濟全面有力地解決行政糾紛和維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，更好的保證司法在社會主義法治建設(shè)中的最終地位。取消行政復(fù)議終局并不是直接就沒有行政救濟，直接進入到司法救濟，而是在行政復(fù)議與行政訴訟范圍進行界定，對專業(yè)性和技術(shù)性較強的行政爭議案例可以采取最終行政復(fù)議，但是在實際解決行政爭議的過程中不可大范圍地進行行政復(fù)議，對于行政復(fù)議的范圍要進行嚴(yán)格的控制。行政復(fù)議終局的設(shè)置是會造成行政權(quán)與司法權(quán)的失衡，行政權(quán)過度的擴張，影響到行政相對人的司法救濟的選擇權(quán)利，廢除行政復(fù)議終局的法律制度能夠讓司法救濟更好的參與到行政爭議糾紛解決過程，讓當(dāng)事人用司法救濟來維護自身的合法權(quán)益，也有助于更好的確立司法在社會法制建設(shè)中的重要地位。

現(xiàn)代社會發(fā)展過程中行政權(quán)涉及較為廣泛，行政復(fù)議與行政訴訟是我國行政救濟制度中較為重要的組成，對行政相對人的合法權(quán)益進行有效地保護，在行政救濟體系中充分地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，行政復(fù)議與行政訴訟在維護行政監(jiān)督與救濟中具有重要作用。但行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接中存在著程序復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)不明確和缺乏獨立性等問題，不利于健全行政監(jiān)督和救濟法律制度，需要完善行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接機制，充分發(fā)揮二者的監(jiān)督權(quán)力和司法救濟，讓行政復(fù)議與行政訴訟程序銜接發(fā)揮最大的優(yōu)勢，為行政相對人的合法權(quán)益保護提供有效地保障。

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[2]王萬華.完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接機制[J].中國司法，2019（10）：53-56.

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[4]肖向榮.行政管理應(yīng)具備的五種意識——行政復(fù)議、行政訴訟案例解析[J].機構(gòu)與行政，2019（06）56-57.

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〔責(zé)任編輯：包 闊〕

收稿日期：2022 — 04 — 12