預(yù)算執(zhí)行審計(jì)轉(zhuǎn)型路徑探索

摘 要：現(xiàn)階段，隨著我國財政體制改革的深入，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的外部環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)踐造成了一定的局限，也對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)提出了新的發(fā)展要求。分析當(dāng)前我國財政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的問題，有針對性地提出對策建議，探索預(yù)算執(zhí)行審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑，以期可以對我國預(yù)算執(zhí)行審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：預(yù)算執(zhí)行審計(jì);轉(zhuǎn)型;意義;對策

中圖分類號：F239? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）13-0117-03

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)財政體制改革不斷深化，作為國家治理體系中具有監(jiān)督功能的重要組成部門，審計(jì)工作日漸凸顯出不可動搖的重要性。在審計(jì)機(jī)關(guān)的日常工作實(shí)踐中，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)依法對財政資金的運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督，在維護(hù)國家財經(jīng)紀(jì)律，強(qiáng)化政府履行公共受托責(zé)任，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序和懲治腐敗行為等方面發(fā)揮著積極的作用。隨著財政預(yù)算改革的逐步推進(jìn)，面對新的形勢與任務(wù)，傳統(tǒng)意義上的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，這就需要審計(jì)機(jī)關(guān)適應(yīng)時代要求，審視發(fā)展環(huán)境，推動預(yù)算執(zhí)行審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

一、現(xiàn)階段預(yù)算執(zhí)行審計(jì)存在的問題

（一）審計(jì)覆蓋不夠全面

按照中央審計(jì)委員會第一次會議要求，審計(jì)工作應(yīng)做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用[1]。現(xiàn)階段，審計(jì)機(jī)關(guān)仍難以實(shí)現(xiàn)對全部預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)輪審全覆蓋。探其緣由，一方面是審計(jì)隊(duì)伍力量薄弱。主要表現(xiàn)在工作人手少、技術(shù)人才少、方法手段落后，面對眾多繁雜的單位，審計(jì)任務(wù)重，時間安排緊，難以在審計(jì)范圍的廣度上實(shí)現(xiàn)全覆蓋。另一方面是目前預(yù)算執(zhí)行審計(jì)依然重視對預(yù)算執(zhí)行、資金支出、財務(wù)規(guī)范等方面的問題查找，輕視對政策實(shí)行、財務(wù)狀況、績效管理的宏觀分析，審計(jì)工作的深度拓展不夠，審計(jì)結(jié)果無法對制度完善、預(yù)算監(jiān)督、政府決策方面發(fā)揮應(yīng)有的參考作用[2]。

（二）審計(jì)效果需要提高

現(xiàn)階段，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的審計(jì)效果不足主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是“重審查，輕分析”。以問題導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)的審計(jì)模式將工作重心放在查找問題方面，通過查閱歷年年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報告可以發(fā)現(xiàn)，其指出的問題大多千篇一律，主要為預(yù)算內(nèi)容不細(xì)致、超范圍開支、財政資金撥付管理不規(guī)范等方面，審計(jì)機(jī)關(guān)也只是根據(jù)問題提出督促整改的意見，沒有分析出現(xiàn)問題的原因以及在制度法規(guī)層面提出完善對策。二是“重審查輕整改”。在上述局面下，審計(jì)機(jī)關(guān)對審計(jì)查出問題的后續(xù)追蹤不到位，對整改情況的關(guān)注度不夠，使得被審計(jì)單位整改落實(shí)不到位，審計(jì)問題得不到解決。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作不能盲目追求審計(jì)的數(shù)量，更要在提高審計(jì)質(zhì)量效果上下功夫。

（三）審計(jì)手段滯后

一方面，由于信息化水平較低，在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)際實(shí)踐中，大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)還在使用傳統(tǒng)的手工查賬的審閱方式，通過審計(jì)抽樣，評價被審計(jì)單位的預(yù)算執(zhí)行效果。這種做法不僅工作量大，樣本偏差大，還會由于審計(jì)人員的主觀認(rèn)知偏差影響審計(jì)結(jié)果，在審計(jì)效果上存在很大局限性。另一方面，由于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的業(yè)務(wù)覆蓋面比較全面，對審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力質(zhì)要求較高，除審計(jì)專業(yè)素質(zhì)過硬以外，還要精通財政金融、法律法規(guī)、物資采購、工程建設(shè)等方面的知識，同時要具有豐富的審計(jì)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)[3]。現(xiàn)階段，現(xiàn)有審計(jì)力量無法應(yīng)對繁雜的審計(jì)任務(wù)，不能滿足當(dāng)前審計(jì)工作的需要，難以充分發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行審計(jì)效能。

（四）審計(jì)成果利用不足

審計(jì)成果利用不足主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是審計(jì)公告時效性差，在當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的實(shí)際實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)在形成預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報告后，需要向上級機(jī)關(guān)和本級政府報告，還需要經(jīng)過多方協(xié)商和審查才能形成審計(jì)公告，因此，審計(jì)結(jié)果的公開往往由于時間滯后而失去了監(jiān)督指導(dǎo)意義。二是審計(jì)結(jié)果公告不規(guī)范。出于各方利益考慮以及對敏感保密事項(xiàng)的要求，審計(jì)結(jié)果公開的往往是一些普遍性、浮于表面的問題，公告內(nèi)容簡單含糊，不能具體真實(shí)地披露實(shí)際情況。三是由于現(xiàn)階段政府信息公開制度不完善，審計(jì)公告的透明度不夠，公開發(fā)布的審計(jì)結(jié)果數(shù)量極少，進(jìn)入大眾視線的審計(jì)公告更是少之又少，審計(jì)結(jié)果缺少社會監(jiān)督、民眾監(jiān)督，對預(yù)算單位的違規(guī)行為未能發(fā)揮出應(yīng)有的制約效果。審計(jì)成果得不到充分利用，不僅僅是對審計(jì)資源造成了浪費(fèi)，也造成了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)“屢審屢犯”的現(xiàn)狀[4]。

二、深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)轉(zhuǎn)型的意義

（一）有利于推動公共財政體制改革

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府逐漸加大了對基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療教育、生態(tài)環(huán)境、社會保障等保障民生的公共性支出，將建立公共財政體制作為財政體制改革的目標(biāo)。預(yù)算管理體制主導(dǎo)財政體制，是財政體制的核心環(huán)節(jié)，不僅在管理格局和管理理念方面發(fā)生重大變革，也由于政府和民眾的關(guān)注度增加，在評判標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)生了一系列變化。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為財政預(yù)算管理的監(jiān)督哨，勢必要承受新的考驗(yàn)與挑戰(zhàn)。隨著改革的深入以及新舊體制的過渡，在財政預(yù)算執(zhí)行中必定會出現(xiàn)難以解決的矛盾以及新體制運(yùn)行帶來的新情況，這些問題不僅會推動預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的發(fā)展，同樣也能反過來促進(jìn)公共財政體制的改革。

（二）有利于推進(jìn)政治生態(tài)治理

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為財政資金管理的前沿哨口，更是反腐敗斗爭中的“排頭兵”，要把好財政資金支出第一道關(guān)卡，絕不能為違法違紀(jì)的事項(xiàng)放行。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作中梳理重點(diǎn)行業(yè)、重大工程、重要項(xiàng)目、重大資金，從預(yù)算安排中做好把關(guān)，在預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)苗頭、用審計(jì)查證并核實(shí)問題、提建議對策推動發(fā)展，促進(jìn)反腐斗爭深入開展。在政府信息公開化、權(quán)力運(yùn)行透明化的大背景下，加強(qiáng)對于財政預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966

（三）有利于強(qiáng)化審計(jì)職能

財政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)部門作為國家的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，應(yīng)該在防范監(jiān)督財政問題、政策制度宏觀指引、政治權(quán)力制約等方面發(fā)揮重要作用。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展不僅要做到審計(jì)內(nèi)容的擴(kuò)展、審計(jì)模式的轉(zhuǎn)變，更要做到對財政資金進(jìn)行動態(tài)模式的監(jiān)控，對財政開支的結(jié)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)性的分析，從而掌握財政資金的運(yùn)行規(guī)律，對機(jī)制體制的改革提出針對性的意見。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是國家審計(jì)重要職責(zé)，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的轉(zhuǎn)型將會促進(jìn)國家審計(jì)的發(fā)展，有利于強(qiáng)化審計(jì)職能，充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能。

三、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策

（一）拓展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)覆蓋范圍

拓展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的覆蓋范圍，應(yīng)重點(diǎn)把握以下兩個方面：一是拓寬預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的廣度。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的范圍方面，要將審計(jì)范圍盡可能地延伸，做到一級、二級、三級預(yù)算單位全覆蓋，提高基層單位對預(yù)算的認(rèn)識，強(qiáng)化預(yù)算剛性。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容方面，按照新預(yù)算法的要求，將政府的全部收入和支出以及地方的債務(wù)全部納入預(yù)算，作為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督內(nèi)容。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的實(shí)踐中，對預(yù)算的編制安排和資金流通的全環(huán)節(jié)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)把握預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算編制是否相符合，有無預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、執(zhí)行與批復(fù)不一致的情況;建設(shè)成果與預(yù)算執(zhí)行是否相匹配，是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)效果;績效管理與部門預(yù)算是否相融合，有無“花冤枉錢”的現(xiàn)象。二是延伸預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深度。在把握全局的基礎(chǔ)上突出審計(jì)重點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注重要政策落地追蹤、重點(diǎn)工程任務(wù)建設(shè)、重大物資采購及報廢，重大資金流入及支出，同時也要對資金使用分散、資金來源廣泛、政策傾向性強(qiáng)的項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作不僅要追求審計(jì)單位和項(xiàng)目的數(shù)量，更要提高審計(jì)工作的質(zhì)量和效果，充分利用有限的審計(jì)資源，從而提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的工作效率。

（二）創(chuàng)新預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方式方法

傳統(tǒng)手工就賬看賬的審計(jì)模式側(cè)重于事后審計(jì)，在現(xiàn)代信息技術(shù)高速發(fā)展的當(dāng)下，被審計(jì)單位的信息化程度及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益提高，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)主動適應(yīng)形勢變化，借助互聯(lián)網(wǎng)和計(jì)算機(jī)手段，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析方法，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)由偏重事后審計(jì)向全過程實(shí)時審計(jì)轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)信息化，一是應(yīng)積極構(gòu)建審計(jì)信息一體化平臺，開發(fā)大數(shù)據(jù)模型，根據(jù)財政預(yù)算的特點(diǎn)，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的要求，建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)模塊;二是充分?jǐn)U展審計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分識別和采集數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)內(nèi)容及時做好整合分類，進(jìn)行具體分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，形成簡便易用的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)務(wù)模型;三是應(yīng)建立預(yù)算執(zhí)行審計(jì)信息化標(biāo)準(zhǔn)，健全管理體制，對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)信息化的目標(biāo)定位、功能實(shí)現(xiàn)、質(zhì)量控制、成果轉(zhuǎn)化等方面進(jìn)行細(xì)化，對審計(jì)機(jī)關(guān)和工作人員的權(quán)力和義務(wù)作出明確規(guī)定，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)信息化向著正規(guī)化、科學(xué)化、法治化發(fā)展。

（三）推動預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)實(shí)踐

隨著公共財政體制改革的深入，政府和民眾對財政資金運(yùn)用質(zhì)效的關(guān)注度日益增強(qiáng)。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展的需要，深化績效審計(jì)實(shí)踐。一是強(qiáng)化績效理念。財政預(yù)算執(zhí)行績效審計(jì)的目標(biāo)是提高財政資金運(yùn)用的效果性、效率性和經(jīng)濟(jì)性。首先，在預(yù)算管理方面應(yīng)融入績效理念，將財政預(yù)算的收支全面納入預(yù)算績效管理。其次，要對財政資金的使用進(jìn)行全過程跟蹤，特別是重點(diǎn)政策和重大項(xiàng)目，積極揭示和發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地提出意見建議，推動問題落實(shí)整改，增強(qiáng)資金使用效益。二是探索績效評價指標(biāo)。審計(jì)人員應(yīng)針對不同行業(yè)領(lǐng)域要求，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的具體情況來確立績效評價指標(biāo)。同時在審計(jì)的過程中，要立足于實(shí)際，及時對不合理不適用的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整與補(bǔ)充，確保建立精準(zhǔn)科學(xué)、客觀公正的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)評價指標(biāo)體系。三是抓好績效評價反饋利用。根據(jù)績效評價結(jié)果，對財政資金的運(yùn)用進(jìn)行動態(tài)化管理，科學(xué)安排預(yù)算資金的支出，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

（四）完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相關(guān)保障

完善預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的相關(guān)保障，應(yīng)從以下兩個方面具體實(shí)施：第一，完善相關(guān)法規(guī)。《中華人民共和國審計(jì)法》《中華人民共和國預(yù)算法》的實(shí)施，讓預(yù)算執(zhí)行審計(jì)有法可依、有據(jù)可循。但是在實(shí)際審計(jì)實(shí)踐中，還需要從配合機(jī)制、權(quán)力行為、整改落實(shí)等方面入手，提出具體的審計(jì)實(shí)施規(guī)范，建立相關(guān)的法規(guī)制度，對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充。另外，要通過考察調(diào)研，結(jié)合實(shí)際情況，制定符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)且操作性強(qiáng)的規(guī)范性文件，規(guī)范化的指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作實(shí)踐。第二，加強(qiáng)人力建設(shè)。審計(jì)人員的專業(yè)能力水平直接決定著預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的效果。首先，應(yīng)提高審計(jì)人員的素質(zhì)，通過舉辦相關(guān)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、技能比武競賽、業(yè)務(wù)研討交流等方式橫向提高專業(yè)能力;通過參觀見學(xué)、繼續(xù)教育、學(xué)歷提升等方式縱向擴(kuò)展綜合能力。其次，要擴(kuò)充審計(jì)人員的隊(duì)伍，通過公開招錄、人才引進(jìn)等方式，增強(qiáng)審計(jì)力量。擴(kuò)充人員更要擴(kuò)充人才，應(yīng)適當(dāng)提升準(zhǔn)入門檻，適當(dāng)限制專業(yè)方向，對人員的學(xué)歷、專業(yè)、擅長領(lǐng)域進(jìn)行篩選，確保建設(shè)一支年輕化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的審計(jì)隊(duì)伍。

（五）健全審計(jì)結(jié)果運(yùn)用

審計(jì)報告反映了審計(jì)的總體情況，是審計(jì)機(jī)關(guān)是否充分履行職責(zé)的外在體現(xiàn)。充分運(yùn)用預(yù)算執(zhí)行審計(jì)成果要提高審計(jì)報告的質(zhì)量，以審計(jì)報告為載體，不僅應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)報告對財政預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況，更要體現(xiàn)出預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的展開思路、工作計(jì)劃、實(shí)施過程、技術(shù)手段、證據(jù)支撐、審計(jì)工作底稿編寫等過程性內(nèi)容。要深刻揭露預(yù)算安排與執(zhí)行過程中存在的問題，提出處理處罰及整改意見。在實(shí)際工作中，對根據(jù)審計(jì)報告指出的問題，及時列出問題清單，對問題的具體表現(xiàn)、政策依據(jù)、問題性質(zhì)等情況進(jìn)行詳細(xì)說明。同時要重點(diǎn)把握審計(jì)查出問題的整改落實(shí)情況，建立審計(jì)查出問題整改臺賬，實(shí)行掛賬銷賬管理，督促被審計(jì)單位及時整改。要逐條列示審計(jì)查出問題，在內(nèi)容上包括已整改金額、未整改金額、整改進(jìn)度、整改措施、未整改原因、負(fù)責(zé)人、預(yù)計(jì)整改完成時限等，重點(diǎn)關(guān)注金額較大、重點(diǎn)項(xiàng)目、性質(zhì)惡劣的問題。除此之外，更要優(yōu)化“審計(jì)建議”，必須追根溯源，從局部到全局、從微觀到宏觀，做到見微知著、窺一斑而知全豹，多角度、深層次歸納分析，提出具有可行性、建設(shè)性、可持續(xù)性的審計(jì)建議[5]。一方面積極推行陽光預(yù)算審計(jì)，利用網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志等形式，區(qū)分不同范圍，公開預(yù)算審計(jì)情況、預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和任務(wù)建設(shè)成效等情況，自覺接受群眾監(jiān)督，有利于被審計(jì)單位強(qiáng)化科學(xué)決策和自我約束。另一方面通過及時、有效地公布預(yù)算審計(jì)結(jié)果，擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果的影響力及波及范圍，推動各級單位部門關(guān)注財政預(yù)算管理相關(guān)情況，才能倒逼預(yù)算管理，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化問責(zé)整改，從而提升財政資金使用效益，提高政府治理水平。

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收稿日期：2021-12-10

作者簡介：于雯珺（1994-），女，山東濟(jì)南人，碩士研究生，從事軍隊(duì)審計(jì)研究。281C1894-11D8-4464-A7BE-27C7D0572966