重慶市政策性農業保險發展現狀、問題及建議

□周小春，華 誼

（1.重慶市合川區釣魚城街道民營經濟及農業服務中心，重慶 401520；2.重慶市九龍坡區農業農村委員會，重慶 400051）

農業發展有生產周期長、受環境影響大、投資風險高等弱質性特征，大力發展農業保險對穩定農民增收、化解經營風險、提高抵御災害能力具有切實意義。中央一直高度重視農業保險工作，自2004 年中央一號文件首次提到政策性農險制度建設以來，每年中央一號文件均對推進農業保險工作提出了具體要求。政策性農業保險是現代農業農村發展的重要基礎保障，是鄉村振興和脫貧攻堅的重要措施。

1 重慶市政策性農業保險發展現狀

重慶市于2007 年正式啟動農業保險，近年來取得了快速發展，呈現出業務規模穩步增長、保障范圍持續擴大、覆蓋區域不斷拓展、補貼險種穩步增加、服務體系逐步完善的良好態勢。

1.1 體制機制逐步完善

2020 年重慶市財政局、市農業農村委、市林業局等5 個部門聯合出臺《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，文件要求進一步完善農業保險政策，優化農業保險運行機制，推進農業保險高質量發展。2021 年重慶市對區縣優勢特色農產品險種實施以獎代補政策，將原有的直接補貼改為獎勵性支持，進一步擴大政策性農業保險的覆蓋面，滿足農民多元化的風險保障需求。2022 年重慶市財政局、市農業農村委、市林業局、重慶銀保監局、市金融監管局等部門印發《政策性農業保險承保機構績效評價管理辦法》，對績效等次為優秀或良好、且綜合得分排全市前三的市級承保機構，市財政給予一定資金獎勵，并在下一輪遴選時加分。對單次績效評價為不合格或服務期內連續兩年評定為基本合格的，根據不同情形，取消剩余服務期限內相應承保資格。

1.2 產品種類不斷豐富

近年來，重慶市大力開展能繁母豬、生豬、奶牛、柑橘、森林等政策性農業保險的試點，成效顯著，深受廣大農業生產經營者歡迎。2019 年重慶市已開展政策性農業保險險種超過40 個，各級財政安排補貼資金4.59 億元，實現保障總額430 億元。農業保險產品由保成本向保收益、保收入等更高層次跨越，試點開展了水稻、柑橘、山羊、生豬等農產品收益保險，玉米、雞蛋等期貨價格保險。重慶市綦江區、江津區、永川區等地將保險標的由農業產品擴展到土地經營權，探索建立了土地經營權流轉履約保證保險，引入保險機構對土地流轉雙方的合同行為進行擔保。

1.3 保障水平不斷提高

重慶政策性農業保險經過多年來發展，已基本形成既保成本又保收益、既保災害又保價格、既保大宗又保特色、既保生產又保產業的保障體系，有效減輕了農民遭受自然災害的負擔，給農民吃了顆定心丸，讓農民干農業更有底氣。如2018 年全市政策性農業保險的保障額度高達290 億元，近50 萬戶農戶受益。在增加保障額度的基礎上，重慶市還積極加強財政補貼力度，如在2018 年對18 個扶貧開發重點區縣的建檔立卡貧困戶參加生產災害政策性農業保險，市財政在承擔既定保費份額基礎上，再按總保費5%補助，同時還鼓勵區縣提高種養業生產災害險本級財政補貼比，以降低種養業主成本。

2 存在的問題

2.1 服務能力有待提升

2.1.1 服務基層力量不足

重慶市集“大城市、大農村、大山區、大庫區”為一體，重慶市山地、丘陵占地面積達90%以上，農業種養兩業的規模化程度不高，保險標的點多面廣，展業、承保、查勘理賠的成本高。許多保險機構為控制成本，未設立農村基層服務網點，對基層服務體系的投入和專業服務隊伍建設不足，農戶無法有效獲得專業性建議，購買保險不便捷，損失發生后無法及時得到理賠查勘，影響了農戶的體驗感。

2.1.2 保險品種較單一

近年來，重慶市農業政策性保險的品種不斷豐富，重慶市政策性農業保險險種已超過40 個，涵蓋水稻、玉米、油菜、馬鈴薯等種植業和育肥豬、能繁母豬等養殖業。但離農業生產實際需求仍有一定差距，重慶市各地區發展的優勢產業不同，面臨的風險因素也不同，保險機構未能充分結合當地農業特色、農戶需求和風險因素進行產品設置，導致開發的農業保險品種較單一，難以有效應對農產品多樣化、農民需求多元化的現狀。

2.1.3 農戶投保積極性有待進一步提高

重慶市農業產業化程度低，農業生產受自然條件影響較大，長期存在“靠天吃飯”，且農民文化程度相對較低，缺乏風險防范意識，對農業保險認識也不足。有些人甚至錯誤地認為農業保險是變相地向農民收費，投保農業保險不僅會加重生活負擔，而且購買保險手續繁雜，索賠程序多。為了避免麻煩，自然也不愿意購買。殊不知，購買農業保險是提高農業抗風險能力、避免自身利益受損的有效途徑。由于缺乏農業保險的意識，農民主動投保積極性普遍不高，使農業保險發展規模受限，發展速度緩慢。

2.2 創新應用不足

2.2.1 科技投入不足

目前重慶市農村信息化基礎還較薄弱，財政資金和保險機構對農業保險科技創新的投入有限，暫未形成長效的農業保險科技創新應用機制，農業保險的電子化和互聯網化，如數據采集、傳輸、存儲、共享等發展滯后。加之現在農村種地的基本上都是中老年人，年輕人都外出打工。部分中老年人甚至不會操作智能手機，自然也談不上利用手機等移動終端獲取農業保險等相關信息，農業保險信息服務的覆蓋率較低。農業農村信息化程度低、農業保險科技投入不足、農民接受新科技能力弱已成為制約重慶市農業保險科技應用和發展的重要因素。

2.2.2 管理運營體系不健全

農業保險費率厘定的專業化和精細化缺乏，存在先辦理后報備、協議賠付、無理拒賠、平均賠付甚至虛假理賠等情況。這些行為不僅嚴重侵害了投保農民的利益，造成政府補貼資金的流失，也違背了政策性農業保險建立的初衷，在一定程度上增加了農業保險的經營風險。

2.2.3 大災風險分散機制不完備

重慶市災害種類多、頻度高、強度大，而且影響范圍廣、承災能力和抗災能力均較低。但目前重慶市農業大災保險發展處于起步階段，未建立大災保險分散機制，采用的是傳統的“以險養險”的模式，一旦發生大面積災害，保險機構賠付金額較低、保障能力較弱，對無法有效解決災后再生產，就會面臨巨大保額賠付，致使許多保險機構不敢深入涉足農業保險工作。

2.3 政策支持不夠

2.3.1 對承保機構政策扶持力度不大

重慶市對保險機構的政策扶持主要體現在稅收上，如免征農業保險營業稅，所得稅應稅基數9 折計算等，對保險機構而言，開展農業保險工作動力不足，間接導致承保機構不多，目前全市具備資質承保的機構共9 家。北京市、河北省等地已兌現按照保費比例由政府給予農業保險機構工作經費補貼的政策。

2.3.2 對專業人才培育不夠

農業保險相對較為專業，區縣農業、財政主管部門普遍缺乏相應人才，對保險機構提供的農業保險產品條款、賠付比例是否恰當難以作出準確判斷，在開展農業保險承保機構招投標時，對承保機構的標準和賠付程序把握不準確，容易導致選中的承保機構資質水平和服務質量不高、產品不適合本地區的情況。

2.3.3 經費保障不足

我國對農業保險的政策支持僅限于保費補貼，相較于國際上保費補貼、經營管理費用補貼、稅收優惠等支持力度，政策支持的廣度和深度、管理組織的力度和專業性都有較大差距。同時中央、市級財政資金并未給區縣安排工作配套經費，基層開展宣傳、培訓、聘請第三方咨詢、評價等相關工作均無經費保障。

3 對策與建議

3.1 完善農業保險服務體系

3.1.1 打通服務群眾“最后一公里”

加強農業保險基層投入，合理布局基層服務站點，壯大基層協保員隊伍，把服務關口向前移，提升農業保險服務質量，確保農戶足不出村就可投保，不斷做細做優理賠服務，切實維護投保農戶的合法權益，提升農戶滿意度。加強產品和政策的宣傳，用好用足相關農業保險保費補貼政策，按照應保盡保的原則，鼓勵農戶和農業生產經營者參保，提高農業保險的覆蓋面和參保率。

3.1.2 建立農業保險相關信息互通共享機制

提升農業基礎數據、災害風險數據等監測站點布局密度，加強農業基礎數據、災害風險數據的統計，建立更精細化、時效性更強的農產品價格數據統計信息系統；進一步整合農業、財政、氣象、公安、市場等部門信息資源，實現農業保險信息資源互聯互通，有效推進農業保險信息完整性和精確度。

3.1.3 提升服務農業能力

保險公司和政府相關職能部門可通過走訪、調查等形式，對基層農戶的保險需求進行調研和了解。針對農戶的需求，創新農業保險產品的開發，持續推進農業保險“擴面、增品”。不斷豐富保險內容，擴大保險范圍，構建保險責任廣、保障程度高、理賠程序簡、費率水平低的產品體系，逐步滿足農民群眾的需要。建議由農業研究機構（如中國農業科學院、農業部農村發展研究中心或者國務院發展研究中心的相關機構）承擔風險研究和費率厘定任務，逐步建立完善農業保險費率精算制度及合理調節機制，科學合理精算農業保險價格（費率）。

3.2 加強改革創新

3.2.1 加強新技術運用

將大數據、無人機查勘、衛星遙感等現代科技手段，引入風險評估、現場查勘、定損等環節，切實提高承保、理賠等關鍵環節的準確性、科學性及理賠效率和質量。運用現代信息技術建立政府農業保險監管大數據平臺，開展各類數據相互校驗、大數據分析挖掘和服務效果評價，提高政府監管的及時和有效性，防范市場欺詐風險和套取政府保費補貼風險，提高政府決策的科學性，推進政府農業保險治理體系和治理能力的現代化，如北京市率先打造農業保險信息化管理平臺，保險公司業務數據與政府主管部門實現實時連接。積極探索利用移動互聯網、云計算、大數據等技術創新，通過保險連接更多有信用消費需求的用戶，服務更寬泛的金融需求。

3.2.2 構建農業政策性保險發展新模式

建立多主體經營、多層次保障、多渠道支持的農業保險風險分散機制，根據農業風險損失的嚴重程度，通過財政托底、保險參與、再保介入等市場手段，由各級政府、農業保險機構和被保險者三方共同承擔風險責任。積極探索“保險+合作社”承保新模式，鼓勵合作社與貧困戶簽訂訂單生產協議，在生產的全過程中，由合作社組織統一參加保險、統一購買生產資料、統一生產流程、統一銷售。示范推廣“保險+期貨”價格保險新模式，充分發揮期貨市場的套期保值功能，分散投保的農產品價格下跌的風險。

3.2.3 加大政策性農業保險的宣傳力度

加大農業保險宣傳力度，拓寬農業保險知識的普及范圍。通過宣傳投保的好處，使農民更新觀念，增強保險意識，使其充分認識到只要參加保險就能降低農業生產風險，只要有災害發生就能得到應有的賠償。通過培育保險意識使農民自愿地參加保險，以此提高農業保險的參保率和覆蓋面。此外，重慶市農業保險可借鑒其他地區的發展經驗，采取強制性與自愿性相結合的保險形式，例如，特定自然災害頻發的地區和一些關系國計民生的種養殖業可實行強制保險，并在政策上給予一定的傾斜，而對其他地區和農作物則采取自愿原則。

3.3 強化政府支持力度

3.3.1 完善工作職能職責

建議財政、農業等相關部門設立專業保險管理機構，專任其事、專司其職，提高服務效能。加強農業保險監管能力建設，在機構設置、人員編制、工作經費、業務培訓等方面予以傾斜。建立工作會議聯席機制。由市農業農村委、市財政局、市銀保監等相關部門成立農業保險工作委員會，適時召開農業保險工作推進會，總結經驗，梳理不足；組織區縣農業和財政部門人員開展農業保險相關培訓，提高業務素養；建立農業保險行業協會，不斷總結承保理賠等關鍵環節的先進經驗和做法，建立健全行業規范。

3.3.2 健全體制機制

建立健全農業保險監管機制、考核機制、獎勵機制。進一步加大農業保險業務監管力度，嚴厲查處違法違規行為，并將農業保險的運行納入考核；切實抓好農業保險市場規范，對保險機構資本不實、虛假承保、虛假理賠等一律依法依規嚴肅處理。同時，適時引入第三方監管機構，更好地維護參保農戶合法權益。建立健全農業保險報案、立案、查勘定損、糾紛鑒定、理賠、建立和強化投訴處理制度，市級層面成立了農業保險核損理賠專家小組，負責重大理賠案件糾紛的技術裁定和爭議調處工作，增強對農戶利益訴求的響應性。

3.3.3 增加農業政策性保險經費投入

鼓勵保險機構進行產品和服務創新，進一步完善政策性農業保險財政支持政策，加大扶持力度，在免繳營業稅和印花稅的基礎上，進一步出臺激勵政策，提升保險機構參與農業保險的積極性，積極開發和推廣農業保險創新產品，如天氣指數保險、區域產量指數保險、農產品收入價格保險等。對尚未納入中央、市級財政補貼范疇的收益保險及地方特色險種，按照一定比例給予保費補貼或獎補支持。安排農業保險工作專項經費，用于開展農業政策性保險的宣傳和基層一線隊伍建設等工作，切實提升農業保險工作水平。