“三社聯動”模式中社會組織的困境與策略

李想

社區作為基層管理的重要組織理應與時俱進，更好地服務社區群眾，創新社會治理方式刻不容緩。社會組織參與社會治理已成為社會必然要求?！叭缏搫印弊鳛樯鐓^治理新模式積累了一定經驗，模式中社會組織參與社區治理的性質、類型、范疇、方式等仍處于探索階段。深刻領會“放管服”實質內涵，更多賦權社會組織，培育多元社區治理主體，讓居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社區治理格局。

研究背景

社會變革促使政府職能轉變，推動服務型政府建設，社區治理理念發生了深刻變化。以政府為主導的一元化模式加重政府負擔同時制約著社區服務功能，已不能適應新時代社區服務要求。社區治理模式以及方法亟待改善。隨著改革開放不斷深入，脫貧攻堅的全面勝利，中國經濟快速發展，社會組織隊伍的不斷壯大為參與社區治理創造了必要基礎性條件，社會組織參與社會管理的意愿逐漸強烈。截止到2020年，全國共有社會組織約90萬個，其中社會團體 37.5萬個，民辦非企業單位51.1萬個，基金會8385個，服務范圍已延伸到政府、多個行業和相關領域。

社會組織參與社區治理的實踐證明多元共治有利于社區治理能力提升。黨的十七大報告第一次提出要“重視社會組織建設，充分發揮社會組織在社會治理中的積極作用，增強社會自我治理能力”；十八屆三中全會在社會治理時提出要“堅持黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的要求；黨的十九大指出“社會治理的重心下移到社會基層，要發揮社會組織的作用，營造共治共享的局面”。頂層設計對社會組織參與社會治理鼓勵并支持。

概念界定

1.三社聯動

“三社聯動”在理論研究中，不同時期學者的內涵界定有所差異，吳江、范煒烽結合《中共中央國務院關于加強與完善城鄉社區治理的意見》認為“三社聯動”是指社區、社會組織和社會工作以社區治理為根本目標，以三者互動為主要手段，在互助、互利、互惠原則的指導下，推動社區建設的行為。

2.社會組織

社會組織是政府體制之外的具有公共性質和一定公共職能的組織（汪大海《社會管理》）。美國學者薩拉蒙認為社會組織具有組織性、自主性、自愿性、非政府性、非營利性等。

3.社區治理

社區治理是指政府、社區組織、居民及轄區單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。

研究方法

1.文獻研究法

通過查閱大量文獻資料進行分析研究形成基本的理論基礎。

2.個案研究法

對W市J區社會組織參與社區治理情況進行實地調查，構建治理新模型，為社會組織角色定位提供參考。

嚴梓凡、趙守成學者積極探索社區居民、志愿者以及社會工作者“三員互動”等社區治理“1+N”模式，培育公益性社會組織孵化園，為社會組織參與社區治理可行性提供了決策參考。

申云、潘世磊、吳平學者對社區“嵌入式”“融入式”“內生式”的“三社聯動”治理模式進行分析，對社會組織參與社會治理模式選擇提供參考。

張璐學者從行政力量和社會力量角度出發試圖優化社會組織參與社會治理的實踐路徑。

路穎學者則是以某區“鄰里之家”系列活動為例探討社會組織參與社區治理的必要性。

筆者對W市J區進行實地調查，深入研究社會組織參與社區治理對提升治理水平的有效性。

W市作為長三角地區重要城市，在構建新時代具有中國特色社會主義社會治理體系建設中積極創新治理方式，營造共建共治共享新格局。筆者以W市J區“我們是一家人”活動為例，探索“三社聯動”下社會組織角色定位。14個試點社區以“平安、向善、包容、共享”為基本理念，以“家人共治、家風共樹、家事共商、家園共建”四大工程作為基本框架，運用社會化、法治化、智能化、專業化等方式著力推進基層民主建設，培育多元社區治理主體，旨在讓居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社區治理格局。實踐活動時間三年，即2018年1月至2020年12月。

以社區為平臺構建社區治理組織體系

1.強化社區黨組織核心作用。社區黨組織是社區治理的核心地位，起到總攬全局協調各方的核心作用。社區作為社會治理的基本單元格，是群眾的直接面對者，對優化資源配置促進優勢互補普惠民生福祉起到至關重要作用。為了保障“我們是一家人”社區治理方案實施，一是充分發揮社區“大黨委”制作用，以社區黨建帶動群建工作，發揮社區群團組織密切聯系群眾的紐帶作用，建立社區黨組織牽頭居委會、業委會、物業服務企業共同參與的四方聯席會議制度和黨群議事廳等，G街道通過“黨建+公共管理”“黨建+公共服務”“黨建+公共安全 ”三項服務；二是以“黨旗下的向日葵 ”為活動載體，根據社會組織黨建 “三步走 ”要求，以社區為單位建立社會組織聯合會，成立功能性黨組織35個，有條件的業主委員會成立黨的工作小組，G街道實施“向心聚力、三網共治”，依托住宅小區、樓道或居民小組將14個社區劃分為113個黨小組，推進社區黨建工作全覆蓋。

2.發揮社區居委會主導作用。居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是基層政權的重要基礎，組成人員由群眾直選產生，具有廣泛代表性，在社區治理中處于主導地位，具有組織、領導、協調、監督等政府職能。9個鄉鎮街道的14個試點社區居委會均成立活動領導小組，制定“我們是一家人”工作方案，統籌推進社區治理工作。G街道為了解決物業問題，物業公司負責人到居委會“掛職”，居委會主任列席業主大會，形成“三位一體”工作格局。

3.將社會組織引入社區治理。社區治理涉及面廣難度大，特別是近年來隨著城鎮化不斷推進人口向城市聚集，給社區治理帶來了新挑戰，單依靠社區居委會已很難治理到位，J 區是快速擴張的新城區，人口50多萬，居民素質差次不齊，矛盾尤為突出。政府將部分權利讓渡社會組織是形勢所需。J區通過試點先行、品牌帶動、示范引領，有計劃地將社會組織引入社區治理，參與治理，發揮多方協同作用，解決社區管理者無法顧及群眾急需問題，打造出特色鮮明的服務品牌、項目品牌和組織品牌，構建有溫度、有品質、有活力的社區。G街道先后引入“零距離 ”“老吾樂 ”“ 新希望” “向日葵社會工作服務中心” “援通嵌入式養老”等社會組織，“老吾樂”社會組織進駐社區，開展居家養老服務，還孵化了16支草根社會組織。試點社區已建立起在“大黨委”統一領導下，以社區黨組織為核心、居委會為主導、社會組織參與、居民為主體、業主委員會、物業公司、群團組織以及駐區單位共同參與的社區治理體系。

以需求為導向拓展社會組織參與社區治理空間

1.通過公益創投大賽等形式培育社會組織。2018年J區社區社會組織較少，大都以志愿者身份參與社區治理且參與的范圍有限。根據 “我們一家人” 社區治理活動需要，依托專業社工機構和社區社會組織聯合會，以居民需求為導向開展區、鎮（街道）、社區三個層面的公益創投大賽，積極培育社區社會組織，將與群眾密切相關的社區治理類、服務類、互助類、公益慈善類、文體活動類、專業調處類等列入重點培育對象。要求每個試點社區成立樞紐型社區社會組織不少于1個，培育孵化各類服務群眾的社會組織不少于10個，且年度新培育孵化社區社會組織不少于2個，形成2個以上有特色、有影響力的社會組織服務品牌。2019年J區三個層級同時開展第一屆公益創投大賽，共培育社會組織260家，其中樞紐型社會組織22家，備案登記的社區社會組織600余家。2015年至今W市已連續開展七屆“公益創投”活動，總投資超過1000萬元，配套項目有100余個，也助推了J區社會組織培育。

2.以特殊群體為突破口助推社區社會組織參與社區治理。特殊群體是社區治理的重點也是難點，包括低保對象、特困人員、空巢老人、困境兒童、殘疾人等，需要長期提供生活照料、文體娛樂、醫療保健等服務，構建社區便民服務網絡需要專業隊伍的加入。J區根據W市《關于鼓勵和規范社會組織積極有序參與社會治理的意見》，將便民服務網絡項目納入公益創投項目庫，以此為突破口推動社區社會組織主動融入其中。H社區通過歌者盟、巾幗書畫等社會組織與當地醫院在社區開展“我們是一家人·助殘獻愛心”迎新春聯歡會，通過一系列的活動服務提高社會對殘疾人的尊重，提高社會交往的能力，滿足殘疾人精神以及物質需求。

3.設立專項經費激勵社會組織。社區社會組織中60%以上是由志愿者服務組織演變而來。最先參與J區社區治理的社會組織是無償服務，主要是應急服務，已不能適應新時代群眾對美好生活的追求，有品位高質量對社區治理提出新要求。J區通過設立公益創投項目庫，鼓勵社會組織參與投標，暢通購買社會組織服務的機制和通道，制定社會組織購買公益項目的實施辦法，通過專項資金、政府購買服務和公益創投等措施，拓展社會組織參與社區治理空間。J區財政每年安排500萬元專項經費用于“我們是一家人”活動開展，對社區創建工作進行以獎代補，其中70萬元用于公益創投，同時積極引導社會資金和群眾自籌資金用于社區治理。

以社區工作者為基礎強化社會工作者隊伍建設

配優社區專職工作者，社區黨委及支部組成由街道選派或從社區黨員中選舉產生，居委會組成人員由群眾和團體推薦并經嚴格審查確定后普選產生；引進社工專業人才，建立社區社會工作服務中心，配備不少于1名專職社工；提升志愿者專業素養，將律師、教師、企業家、在校大學生、“五老”人員等引導到志愿者服務隊伍中來，組成專業團隊，有針對性地開展志愿者服務，構建以社工專業人才為引領，以社區工作者和志愿者服務團隊為兩翼的社會工作者隊伍。Y社區組織黨員志愿者、“五老”人員、樓棟長等組成“紅袖標”治安巡防群防群治隊伍看樓護院，加強人防、物防、技防建設，老黨員調解室、老陳調解室、律師進社區、兩代表一委員工作室等為群眾排憂解難。

“我們是一家人”項目吸引了更多的社會組織參與社會治理的同時也催生了一批新的社會組織，社區公益資源得到有效整合，助推了“三社聯動”模式在基層社區治理機制創新中運用并積累了一定的實踐經驗。

從J區“三社聯動”實踐來看，社會組織在社區治理中起到了一定作用，但存在諸多困境。

“放”不開，社會組織參與社區治理空間不足

居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實際工作中扮演著政府角色。“三社聯動”中社區居委會處于主導地位。“放管服”落地后，政府權力進一步下放，社區居委會職能增多，重壓思變，受傳統觀念與工作方式等影響仍存在顧慮。通過社會組織及其他方式減輕社區治理負擔的同時顧忌社會組織壯大后的管控問題，特別是不良社會組織的產生導致顧慮增加。社區居委會在制定社會組織參與社區治理清單時較為慎重，社區管理者“放”不開，社會組織參與空間有待拓展。

“補”不足，社會組織參與社區治理意愿不高

每年以鼓勵社會組織參與社區治理而安排的專項資金設立公益創投項目庫不滿足于全區龐大的社區治理事務，并且社區只能拿出很少的項目讓社會組織參與，每個項目得到的資助極為匱乏，社會組織作為非營利性機構存在保運轉問題，“補”不足，社會組織參與社會治理的意愿不強。

“玩”不轉社會組織參與社區治理能力不強

社會組織起步晚發展慢。組織機構松散、管理水平低下、經費有限、人員稀缺、對參與社會治理公益性認識不足、服務形式單一等諸多問題導致項目具有較強的盲目性、功利性，成效難以保證?！巴妗辈晦D，易陷入惡性循環，社會組織發展受到限制，參與社區治理能力得不到提高，部分社會組織成為“僵尸型”組織。社會組織發展方向狹窄，往往處于惡性競爭之中。社會組織得不到正確的引導壯大，社會組織為了迎合政府的意愿，將自己原有的發展方向對標政府，從而獲得政府資金支持。S服務中心原本是以兒童為服務對象的，針對兒童的健康發展服務，然而近幾年政府大力支持留守老人，為了順應政府需求，將服務方向轉為留守老人，自身優勢得不到充分發揮。

“聯”不夠社會組織參與社區治理作用微弱

“三社聯動”在于“聯”。社區、社會組織、社工三者之間是相互聯系相互作用的，互聯互動中提升社會治理水平。社區管理者既是“三社聯動”主導者也是參與者，在起著組織協調作用的同時也要參與治理之中，社會組織、社工既是參與者也是組織者，在一定范圍內三者之間的角色可能還要實行互換，居民是社會治理主體，既是參與者也是參謀者、監督者。社會組織在取得項目后往往是單方行動，因社會組織缺乏公信力，出現“社會組織在干，群眾在看”的獨角戲現象，“聯”不夠，社會組織參與社區治理作用很難發揮。

完善理論體系為社會組織賦權

社會綜合治理體系已基本成熟，社區治理作為社會綜合治理的重要組成部門，起著至關重要的作用，“三社聯動”作為社區治理的一種模式具有一定的典型性，但在具體實踐中還存在著社會組織概念模糊、角色定位不準等諸多問題，社區治理創新迫切需要一整套完備的理論支撐。我國社會組織參與社會治理理論是建立在西方成熟的理論基礎上的，形成具有中國特色的理論體系還需要不斷實踐。黨的十九大報告明確指出，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。作為社區管理者在“黨委領導、政府負責”的前提下，要細化社區治理清單，做到能放則放，“放管”結合，賦予社會組織更多的自主權，激發社會組織參與社區治理的活力。

健全制度建設為社會組織賦能

近年來社會組織的范圍、功能等不斷擴張，覆蓋了政治建設、經濟建設、社會建設、文化建設、生態文明建設以及黨的建設等多個領域。 2018年民政部發布了《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》，對社會組織進行規范，目前尚未正式出臺。與社會組織相關的規章制度主要有《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等，深化社會組織供給側改革，在向服務型政府轉變過程中將社會公共服務職能等向社會組織逐步轉移，社會組織也要強化內部制度建設，提升服務能力，實現自我賦能。給社會組織賦能既能讓政府從繁雜的社會事務中解脫出來也能促進社會組織健康發展。

總體來說，社區治理是一項系統工程，需要多方參與，特別是要注重為社會組織賦權、賦能，讓其在社區治理中有更多的話語權，真正發揮社會組織效用，讓居民走出“小家”融入“大家”，打造共建共享共治的社區治理格局。

[本文系基金項目：安徽省教育廳教學研究重點項目“基于‘服務—學習’的社會工作專業實踐教學方法創新與模式研究”（編號：2018juxm0859）的研究成果。]

（安徽農業大學人文社會科學學院）