我國自然資源資產產權市場化問題研究

□高桂林

一、引言

我國自然資源權屬制度制定于計劃經濟體制時代，自然資源因其生產資料屬性，被《憲法》明確歸為國家或集體所有，自然資源資產的屬性多年來也深受自然資源權屬的影響。隨著我國跨入社會主義市場經濟體制，一方面，自然資源資產開始呈現出“空心化”趨勢，這一問題出現的主要原因是“自然資源價值補償不足”，將生產要素部分或全面排除于市場外，商品價值構成就會有缺失的部分。另一方面，我國在自然資源的使用過程中不能保證市場主體的平等性，市場機制對自然資源的配置作用不充分。除此之外，大多數發展中國家在發展市場經濟的初期，都會出現以資源換技術來促經濟的問題。

自然資源不只是生產資料和消費品，它的生態功能是人類社會存在和發展的客觀基礎。在社會經濟發展的不同階段，人的價值追求由三方面因素決定：一是受已有經濟基礎的影響，馬斯洛需求層次理論揭示了人的需求是在已獲取的滿足上不斷提高；二是在面臨取舍時往往能根據稀缺性來作出判斷，例如干凈的水和排污工廠帶來的經濟利益，雖然兩者都對一定時期社會發展起作用，但在社會的不同發展階段，人們會選擇相對稀缺的一個；三是價值追求始終是一種主觀態度，前兩個因素對人和社會的選擇而言只是重要參考，個人和社會的價值偏好才是決定的關鍵。當前中國特色社會主義市場經濟已進入平穩發展的階段，中國制造與中國技術已相對成熟，國家發展不僅不需以犧牲資源環境為代價，相反，自然資源流失、破壞等問題還會嚴重掣肘社會經濟生活。新時代人們對美好生活的向往豐富了人權的內涵，美好生活權的實現需要以自然資源的可持續利用為基礎，而自然資源的可持續利用所涉及的關鍵問題是如何讓主體在利用自然資源時感受到其真實價值，通過市場價格機制帶給市場主體的反饋無疑是較任何主觀測度更為準確和直接的方式，自然資源資產產權的市場化能讓自然資源的價值補償“到位”。產權不全同于物權，它突出了人在經濟活動中的利益，從而激勵人們有節制地、合理地使用自然資源，起到以市場機制來促進自然資源可持續利用的目的，避免自然資源的利用陷入公有公用的“公地悲劇”。巴澤爾認為，在無需負擔自身行為成本時，資產的價值與行為對資產收入流的作用成反比。所以，應盡可能對無補償利用所有權進行管制，以實現較大的資產凈值。

我國自然資源產權經歷了完全公有、使用權無償授予、市場化三個階段。《憲法》明確了土地使用權可以有償轉讓，意味著自然資源產權開始轉向市場化。之后，雖在部分自然資源相關法律制度中，陸續規定了使用權的交易制度，但我國自然資源資產市場化實踐腳步緩慢，市場運行效率偏低。黨的十八大以后，加快了健全自然資源資產產權相關制度的步伐。為解決所有者不到位和使用權邊界模糊問題，2019 年發布的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出了完善資源資產產權的相關措施。但對自然資源產權的市場化依然存在一些理論和實踐上的問題：自然資源資產登記制度的前提是如何確定何為自然資源資產，目前缺少文件或標準對之回應；自然資源資產權利間存在重疊之處，產權邊界界定涉及產權的清晰度，也影響到產權交易的市場效率；以自然資源資產產權的市場化來回應多年來自然資源公有制對自然資源資產帶來的影響，但自然資源要素市場的相關操作規范并不完善，存在資產產權流轉機制不健全等問題。

二、文獻綜述

自黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“自然資源資產產權”以來，學者們積極地展開了對該理論的相關研究。

（一）關于自然資源資產

程雪陽認為，自然資源資產與自然之物、自然資源的概念與范圍不同，并非所有的自然之物都是自然資源，只有當科學技術發展到能使某種自然之物可被人類利用時，自然之物才能衍化為自然資源。同時，并非所有的自然資源都能被納入財產法秩序、成為自然資源資產。只有人類可穩定控制且有一定價值的自然資源，才能被“資產化”。蔡守秋提出，不能將一切自然資源均認定為自然資源資產或公眾共用自然資源。自然資源資產是以自然資源的形態存在的物質性資產，該資產具有產權主體明確、產權范圍分明、有一定經濟價值等特征，與公眾共用自然資源相比，具有稀缺性與排他性。針對自然資源資產的管理，李興宇和吳昭軍認為，應當遵循所有者與監管者相分離的原則，組建專門的自然資源資產管理委員會，行使自然資源資產所有權，同時，應當由政府的自然資源主管部門行使行政監管職責。但相反意見認為，在現階段，不宜在中央新設立自然資源國資委，各地的自然資源資產的所有權應當由地方政府來行使。

（二）關于自然資源資產產權

康京濤認為，自然資源資產產權是自然資源稀缺性、生態性及市場化的體現，是自然資源資產化后的產權，包含了自然資源所有權、使用權與經營權等。陳德敏和鄭陽華通過租值耗散理論總結了造成自然資源產權制度失靈的主要原因為自然資源資產產權的虛置與對自然資源資產的價格管制。其中，前者致使資源產品成本結構異常化，后者則引發資源配置不合理等問題。郭貫成等認為，自然資源資產產權制度不健全、產權交易市場滯后、自然資源監管不足等是阻礙自然資源高效利用的主要因素。除此之外，石佳友認為，目前，對自然資源資產產權保護的相關制度也不健全。應落實自然資源統一登記、有償使用等制度，防止發生“公地悲劇”，以物權實現定分止爭。并在遵守相關市場規則、支付相應市場價格的前提下，輔之以多元化的資源產權保護機制，使市場主體能對自然資源進行平等地使用。

（三）關于自然資源資產產權市場化

施志源認為，保障市場主體具有公平取得自然資源資產使用權的機會，是構建自然資源權利市場相關規則的首要目的。因此，應設置公共交易平臺，將資源的開發利用權利納入其中；應健全自然資源權利市場中交易主體的信用體系制度，并規定市場準入要求；應當擴權賦能，增加市場積極性。鄢德奎和陳德敏認為，我國的自然資源產權制度為非歷時性衍化而來，而是構建式的制度，對域外經驗的借鑒不足，同時，也對各地自然資源資產市場的實踐習慣有所忽略。自然資源產權制度的缺失致使我國自然資源資產產權市場失靈。應構建權利與責任明晰的自然資源資產產權制度，促進交易平臺的高效便捷，創新多元、有效的糾紛解決機制。

以上研究成果主要從理論上界定了自然資源資產的范圍、分析了其性質；對自然資源資產產權的研究覺察到相關制度不健全、阻礙了自然資源高效利用等問題，并提出了相應建議。而涉及自然資源資產產權市場化的研究較少，且與實際情況的結合不夠緊密。本文將結合我國自然資源資產產權市場化建設的現狀，分析目前市場化面臨的問題，并提出完善措施。

三、我國自然資源資產產權市場化現狀與問題

（一）我國自然資源資產產權市場化建設現狀

我國自然資源資產產權市場化主要以制度設計實現資源資產產權的市場交易，各自然資源資產市場化實踐的開啟時間有先后，結合資源本身特征和政策關注度的差別，各自然資源資產市場化程度也不盡相同。就我國目前主要自然資源產權市場化建設現狀來看，土地、水、礦產和林業等自然資源資產均已步入市場化。

1.土地資源資產產權市場化嘗試

在土地資源資產產權的制度設計上，市場化的前期準備較早。中共中央辦公廳與國務院辦公廳于2014年印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》對土地承包經營權登記制度和對土地有序進行流轉發揮了引導作用。作為第一個對農村產權流轉、交易市場作出指示的文件，《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》（國辦發〔2014〕71 號），規定了土地經營權的分離，并分類指導三權分置。2020 年實施的《土地管理法》規定了集體經營性建設用地使用權可以入市出讓，激活了集體建設用地的使用。在對國有土地的使用方面，有償、有限期的使用與劃撥（有償或無償）、無限期的使用并存。可見，土地資源資產產權市場化目前仍處在初步進入階段，土地資源資產改革有一定積累，但尚不能充分發揮市場價格的調節機制。

2.水資源資產產權交易制度建立

在水資源資產產權的實踐上，我國水資源配置多是通過政府以取水審批制完成。1988 年《水法》對水資源有償使用進行了規定，2000 年后，東陽和義烏開始探索水權交易。2007 年《物權法》（已廢止）在用益物權中加入取水權，為水權作為私權轉讓提供了制度性前提。2014 年到2017 年，寧夏等7 省基本完成了水權交易試點任務。2016 年，水利部制定了《水權交易管理暫行辦法》，同年，中國水交所正式開業運營。但目前我國整體上水權流動性依然較差，不同省區市的水權市場活躍度差距大。在實踐中，水權交易推動仍多依托政府從中撮合，水資源資產管理與水資源管理仍有模糊之處，市場配置作用發揮明顯不足，水權如何確權、如何交易、出讓與轉讓、價格制度仍然是水權產權制度設計的難點。

3.礦產資源資產產權交易制度建立

在礦產資源資產產權交易方面，我國已建立了在《憲法》指導下，以《民法典》和《礦產資源法》為主的礦產資源資產產權制度。1982 年《對外合作開采海洋石油資源條例》規定，參與開采海洋石油資源應繳納礦區使用費，這是我國礦產資源轉向有償使用的開端。在《礦產資源法》出臺后，我國又陸續頒布了若干法規，以完善礦產資源相關制度。2000 年，自然資源部頒布的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》賦予了礦業權人以出售等方式轉讓、出租、抵押礦業權的權利。2017 年，國務院印發了《礦產資源權益金制度改革方案》，同年，自然資源部也出臺了《礦業權交易規則》，以完善礦權交易制度。目前我國礦產資源資產的市場化相較于其他資源而言實踐經驗略微豐富，但暴露出的問題也較多，從產權配置到產權管理，再到產權保護，均存在著公權主導和市場不健全的問題。

4.林業和其他自然資源資產的市場化探索

在林業和其他資源資產方面，1998 年《森林法》修改，首次確定了森林、林地使用權的轉讓問題。2003 年，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》（中發〔2003〕9 號）發布，并于2004 年在福建永安成立了林業要素市場，標志著我國森林資源產權交易市場開始形成。我國的《草原法》《海域使用管理法》等規定了草原和海域等資源使用權轉移制度，其中，草原承包經營權和生態功能使用權已進入市場流轉，海域產權流轉制度也已初步建立，2010年我國首個海域資源使用權交易中心成立。雖然我國主要自然資源資產都已邁入市場化階段，但是目前我國可交易的資源產權權利類型有限，資源資產產權市場也沒有完全脫離政府公權力管制的模式，在具體產權交易和交易規則上仍缺乏具體制度安排，以至于有學者認為這些都不能算現代市場經濟意義上的交易法律安排。

（二）我國自然資源資產產權市場化的兩大問題

目前，我國對自然資源資產產權市場化建設雖有初步涉獵，但也存在很多實踐問題，這些問題歸納起來集中地指向市場化與公有屬性之間是否矛盾以及產權主體是否明確。

1.自然資源資產產權市場化是否影響自然資源所有權公有屬性

自然資源資產產權市場化后，可實在地反映出自然資源資產的價格、提高自然資源的利用效率。但自然資源資產產權市場化是否會影響到我國自然資源所有權的公有屬性？有學者認為，如果自然資源產權不能徹底擺脫國家管控束縛，那么自然資源資產市場化很難真正實現。就我國目前自然資源資產產權市場化的實踐狀況來看，大部分自然資源資產的市場交易受政府支配程度依舊很深，這也是多年來我國自然資源產權制度改革進展效果緩慢的原因之一。雖然，直接就問題表面來看，釋疑首先要明確的是我國自然資源所有權屬性是否要變的問題，但在實質上，這一問題中存在兩方面的誤解。一是我國自然資源資產產權市場化并不代表著自然資源所有權私有化，自然資源資產和自然資源并非完全等同，且帶有生態功能價值的資源產權完全私有化產生的問題可能更多；二是將國家權力介入資源經濟的方式看得過于僵硬，現在的任務是國家雖然要在自然資源資產的管理支配上放出去部分權力，但還應做好對自然資源資產市場的基本監督與管理。

就問題的第一個方面，首先，自然資源資產產權市場化命題的中心語是自然資源資產而非自然之物或自然資源。自然之物雖客觀存在且具備生態價值，人類卻不一定能對之加以利用，只有人能參與實踐的自然之物，即“人化自然物”才可能成為自然資源。而自然資源雖具備經濟特征，但如果不能為人所穩定管控，作為資產管理的貨幣計量可靠性差，就難以進入財產法管理范疇。除了便于資產管理外，區分自然資源資產與自然資源的意義在于能在保障我國自然資源所有權的公有性前提下，尋找能使自然資源的價值得以足值體現的新模式。我國自然資源歸國家或集體所有，自然資源資產產權作為一組權利，所有權當然也歸國家或集體所有，而資產使用權卻可以分離出來，交給價格機制下能夠更珍惜更高效利用的市場主體。其次，是否將帶有生態價值的資源資產產權完全私有化對自然資源的開發、利用和保護就是最有效的？兩者之間并沒有什么必然聯系。事實上很多自然資源儲量大國都突出了自然資源資產管理的公益性目的，私有化不是解決資源可持續利用的萬能藥，即使哈丁在“公地悲劇”中，也指出問題的解決方法除了私有化外，還有環境管制。我國自然資源公有制是歷史的選擇，資源的不合理使用、浪費等問題只是“資源所有權人不到位的結果”，而不是由“自然資源公有產權本身引起的”。

問題的第二個方面在于國家權力應以何種形式來干預自然資源資產市場，雖然自然資源資產的市場化尚在初步探索中，但我國的市場經濟體制早已成形并蓬勃發展，政府從完全管理、安排自然資源資產到將之放手于市場，做好“守夜人”角色必然需要平穩地過渡，因此不宜將這種適應與探索過程中所出現的問題全部歸咎于自然資源的所有制形式。另外，自然資源資產與其他資產存在著顯著的區別，作為生態系統的重要組成部分，其資產在市場化過程中的外部效應明顯，政府不可能像對待其他生產要素或消費品那樣完全放手，而是要在自然資源資產市場化實踐過程中給自己找到一個合適的定位，既能發揮市場機制對自然資源資源產權配置的優越性，又能使自身適度參與到管理監督自然資源資產的過程中。

2.我國自然資源資產產權具體主體是否明確

自然資源資產產權是一組權利的集合，既往研究主要關注自然資源的所有權而忽視了其使用權的流轉，這極易導致委托代理失靈。依據市場主體所享有的自然資源資產產權的具體種類不同，可將自然資源資產產權主體大致分為具體某一資源的國家所有權的代表者、實際占有者、經營者、租賃者、承包者和受益者。這些產權主體所擁有的權利和義務在制度的規定上必須足夠清晰，否則在自然資源資產產權市場化的過程中必定會出現不同利益主體權利的相互性問題，造成權利使用混亂。《意見》提出了明確自然資源資產產權主體與加快統一確權登記的主要任務，這也是自然資源資產產權進入市場的前提條件。2019 年，《自然資源統一確權登記暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）印發，但是我國在推進確權登記時，遇到了許多實際困難。在具體實踐過程中，存在操作流程不明、確權標準不一、資源分類體系存在重合之處、已有行業標準之間缺乏協調，無法應對權屬交叉的難題。這些困難根源于法律制度對自然資源產權的界定模糊，確權登記時就容易發生爭議。巴澤爾認為，界定產權的困難程度也取決于獲得全面信息的難度。而過往的資源數據分散在不同的部門，數據質量（精確度和覆蓋度）不一，資源確權時就需要不同部門配合，但如發生權屬爭議問題時，各部門如何協調認定，職責沒有明確劃分。

除了確權登記的問題外，不少學者還指出我國自然資源資產的所有權代表者和實際占有者存在虛位問題。法律必須對自然資源資產范圍和主體的權利邊界有一個明確的規定，制度上的缺失使得這一問題被迫切地擺在眼前。

首先，《意見》指出，全民所有的自然資源資產所有權由國務院自然資源主管部門代表，行使對自然資源資產在整體利用上監督管理的權力。但現實中，能直接觀測到自然資源資產利用狀況的是各地政府的基層部門，因而必須通過立法來明確中央與地方政府在自然資源資產監管時的關系和內容，否則國有自然資源所有權的代表者在行使監管權時就會出現滯后和不到位的情況。

其次，自然資源資產產權市場化必須保護自然資源的實際占有者的權利，“財產權的第一個權限是占有權”，因為先占是最原始的取得財產的方式。亞當·斯密認為，財產權的轉讓強調“轉讓物應受置于受讓人的權力之下”。然而財產法上的“占有”概念有其本身局限，薩維尼定義的占有在于“持有”，但是自然資源的空間規模和物理形態都不能直接以“持有”形式來排除他人的支配，自然資源資產的占有必須以更廣義的方式來實現。登記制度從理論上講可以解決這一問題。占有登記包含兩種情形，一種是具體資源所在地的政府通過行使資產所有權登記的形式間接地進行占有登記，另一種是開發使用者的占有登記。《意見》和《辦法》中的確權登記多指向以不動產為基礎的所有權登記。目前我國的占有使用登記的具體規定分散在各個資源的法律法規中，如土地承包者、礦產開采者等可通過登記保障自己的合法權利。因而，自然資源資產的占有者并不存在虛位問題，只是統一的占有登記規定還沒有明確的法律規定。

四、促進我國自然資源資產產權市場化的對策

（一）運用《民法典》促進自然資源資產產權市場化

綠色原則能否融入《民法典》各編是近年來學者們十分熱衷討論的話題，原因在于要在以調整私人利益為核心的民法中加入以維護公共利益為目的綠色原則可能會對私人權利和意思自治的充分發揮造成一定限制，而且有關環境資源的問題放在私法中來調整似乎不符合傳統認知。但實際上，民法制度體系中一直都不缺乏對保護公共利益的考量，公序良俗原則就是最直接的體現。與此同時，自然資源開發利用的低效率將會帶來物權的損失。《民法典》的私權保障特質能遏制公權力的濫用，激發市場主體的活力。《民法典》在考慮環境資源問題時，不僅豐富和發展了物權體系，體現新時代的社會需求，也直接為自然資源資產產權市場化提供了制度保障。產權的明晰不僅是合同交易存在的前提條件，也是發生侵權行為后責任追究的主要依據。《民法典》中出現的自然資源資產產權的規定主要集中在物權編，相對合同編和侵權責任編靠前，這三編直接或間接地反映了《民法典》對自然資源資產產權市場化的促進。

1.通過物權編促進自然資源資產市場化

《民法典》物權編對資源要素市場和資源資產產權體系的構建，是為保護自然資源民事權利。這種保護主要體現為兩種方式：一是維護自然資源資產生態價值功能的原則性規定，二是通過對建設用地使用權、礦業權、集體土地產權、海域使用權等具體權利的確定來實現自然資源資產市場化。

首先，物權編在保護私人物權的同時加入了對自然資源和生態環境的關注。自然資源物作為很多物權存在的客觀基礎，一旦滅失，其對應物的物權也就不復存在。雖然物權反映的是物之上的人與人之間的關系，但自然資源物的價值功能是物權存在的基礎，更是自然資源資產進入市場進行交易的前提。因此，物權編在規定民事主體的私權時也特別注重對權利的附著物的保護，尤其對生態價值功能的保護。《民法典》物權編中加入了一些行使具體用益物權的原則性規定。例如，第286、326、346 條規定了業主建筑物區分用地所有權、建設用地使用權的行使都應節約資源、保護生態環境。

其次，通過明確具體物權來從私權保護的角度推進自然資源資產市場化。《民法典》物權編保留了原《物權法》中關于建設用地使用權、土地承包經營權、礦業權等內容，新增了無居民海島國家所有權內容，第324條和第325 條分別確定了自然資源私人占有、使用、收益的權利和自然資源有償使用制度。同時明確了很多社會長期關注的熱點問題，如對住宅建設用地使用權到期后如何續期的問題、增加村民住宅補償費用、按照農村承包地“三權分置”精神對土地承包經營權進行改革，修改禁止將耕地使用權進行抵押的制度，為與土地經營權市場化的需求相匹配。

2.合同編與侵權責任編對自然資源資產產權交易的保護

合同編對自然資源資產產權交易的指引。合同是對當事人之間的權利的重新分配，因此合同的研究是產權研究的重心。在《民法典》合同編中加入自然資源保護的相關內容，看似是對民法調整領域發出了挑戰，但以發展的眼光來看，意思自治與合同自由雖然是傳統契約理論的主調，但新時代的合同理論必須具備更大的包容性，才能有“再生的契約”。

《民法典》合同編，首先，在一般性規定中強調了合同的履行要避免資源浪費，同時也要求中外合資、合作企業在履行勘探我國自然資源合同時，需依據我國的法律。其次，在第10 章規定了供電、水、氣、熱力人與使用者之間權利義務關系的合同。合同編沒有專門針對自然資源資產產權交易合同作具體規定，但自然資源資產產權交易的實現必然需要合同的形式和契約精神，自然資源資產產權交易合同必然會從合同編的一般規定中尋求規則，因而《民法典》合同編對自然資源資產產權交易通過規則指引發揮作用。

侵權責任編對自然資源資產的救濟。雖然從直觀上來理解，侵權責任編對自然資源資產交易的實現作用不大，但它對自然資源資產權利的保障發揮著不可替代的作用。它明確了國家或法律規定的組織有請求修復生態環境、賠償損失和費用的權利，對受到破壞的自然資源資產和受到他人侵犯的自然資源資產權益進行救濟，從而間接保護了自然資源資產產權交易。

（二）自然資源資產產權市場化進一步完善的措施

《民法典》從物權等角度對部分自然資源資產產權流轉問題進行了回應，為自然資源資產產權市場化提供了制度保障。但自然資源資產產權市場化仍需進一步完善，應明確政府在該市場交易中的定位，并構建保障交易環境的相關制度。

1.明確政府在自然資源資產產權交易中的定位

自然資源資產產權如何進行確權和交易，背后反映的是政府與市場在資源產權配置過程中界線的劃分，因而“需明確政府與市場的作用邊界”。這一問題也可以轉化為政府對自然資源資產產權市場管理的三個層次：我是誰、誰來管和怎么管。

首先，政府作為自然資源所有權的代表者，在自然資源資產產權市場中扮演著參與者和管理者的雙重角色，因而它既是“運動員”，又是“裁判員”。多元化的身份使得政府看似在自然資源資產市場的管理中占有先機，但其功能發揮卻受到內在性矛盾的牽掣：政府需要在自然資源資產市場化過程中去協調自身利益、所有市場參與者的利益和社會整體利益，代理管理的最大問題在于代表者自身存在利己和利他的矛盾，因而很難擺脫尋租腐敗，也不能保證交易效率。如何界定政府的管理權限，使其專攻所長，弱化其在市場中的其他職能而代之以市場效能，是進一步推進自然資源資產產權市場化的重心。

其次，由于自然資源的生態意義，政府不可能對自然資源資產完全放手，而是要在明確各部門在這一改革過程中的主要職責和加強責任監督的基礎上，努力為自然資源資產產權的市場化提供安全、有序的市場環境。市場直接調整與政府公權間接介入相結合是我國自然資源資產深入市場化的理想方案。但目前我國自然資源資產的確權工作仍在進行中，所以當前政府的主要任務仍在于宏觀上對自然資源資產產權整理與保護進行把控與指導。

最后，政府在自然資源資產市場化過程中應以規范自身行為為重點，同時發揮政府功能優勢，當好“裁判員”。除了明確政府角色與職能定位、完成《意見》提出的主要任務外，還應主動提高管理創新能力，通過云計算、大數據、物聯網等技術來加強國家自然資源所有權的代表者對地方行使自然資源資產所有權部門的監督和指導，建立自然資源產權的市場風險防范機制，尤其是對公益性強、涉及國家安全的自然資源資產，政府的行政手段堅決不能放松。

2.通過制度完善保障自然資源資產產權的交易環境

我國促進自然資源資產產權交易的法律規范較少，在《民法典》和個別具體的自然資源法中有所涉及。要推動自然資源資產產權市場化，安全有序的產權交易環境是必要條件，而交易環境需要完善的法律制度作保障。

首先，立法機關在進行法律制度設計時，應在確保我國自然資源資產安全的前提下，注重對效率價值的追求。從制度經濟學角度來看，交易成本是影響產權交易的關鍵變量。如在交易規則中設置過多產權前期審核障礙，自然資源資產通過市場配置來完成資源價值補足的目標就難以實現。涉及自然資源的問題，能夠通過產權和交易形式解決的，就應發揮市場的作用。在市場主體的交互行為中，制度設計的重點應放在明確資產取得方式、權利的行使和資源權利救濟機制上，作為自然資源產權主體和交易相對人，這些直接關系到實際利益，是市場糾紛出現的主要原因和亟待制度明確的；在對市場主體權利的限制上，制度設計要突出對自然資源資產生態可持續的考慮，如交易的產權是林權和農村的土地使用權，則在用途變更上要進行限制。

其次，市場上產權的交易者之間不是零和博弈，而是一個資源流向高效率使用的過程。通過市場機制，個體在實現自身利益的同時無意間給整個社會帶來了效率。自然資源資產產權的流轉帶來的收益應如何分配，目前法律無明文規定，其用途無論是用于生態公益事業還是以其他形式回饋社會，都應明確具體去向和分配原則。《民法典》中重申“國家所有即全民所有”，也間接為自然資源資產的增值分配指明方向。

五、結語

新時代人們對美好生活的向往以自然資源的可持續利用為基礎。要實現自然資源的有效、循環、永續利用，緩解自然資源資產“空心化”問題，就需要通過市場機制充分反映自然資源的價值，讓自然資源的價值補償“到位”，實現自然資源的有效配置，激勵人們有節制地、合理地使用自然資源。

經過黨和國家多年的實踐，土地、水、礦產和林業等自然資源資產均已初步實現市場化。但是目前我國可交易的自然資源產權權利類型有限，政府公權力對自然資源資產產權市場的干預較重，在具體產權交易和交易規則上仍缺乏具體制度安排，于是在自然資源資產產權市場化實踐過程中出現了很多難題，集中反映在自然資源資產產權市場化與自然資源的公有屬性間的矛盾和我國資源資產產權具體主體虛位上。經過分析，第一個問題實際并不存在，第二個問題是制度設計缺失的一種表現。《民法典》的出臺遏制了公權力的濫用、保障了自然資源資產及產權、促進了該產權的市場化。為深入改革，還需要從制度方面繼續加以完善，找準政府在自然資源資產產權市場中的定位的同時，最大化發揮市場的資源配置功能。

①我國于1998 年發布了 《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》，并均于2014 年進行了修訂。

②中華人民共和國自然資源部于2014 年發布通知（國土資發〔2014〕89 號），停止執行《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第55 條關于礦業權抵押的規定。