我國專項轉移支付系統理論構建初探

摘 要：專項轉移支付，亦稱“有條件的轉移支付”，是中央政府對地方政府提供的，要求地方政府將其用于指定用途或者具體方向的財政專項資金。本文結合外國專項轉移支付可借鑒經驗與我國經濟學角度研究成果提出專項轉移支付系統理論框架，立足于專項轉移支付促進區域均等化的現實目的以及目前仍存在較多資金分配問題的現實背景，以資源枯竭型城市為例，提出了應根據地區多樣化、特殊化進行分類，構建專項轉移支付系統的理論，并建立了相應指標體系。

關鍵詞：轉移支付;系統構建;資源枯竭型城市;指標體系;專項轉移支付

本文索引：劉知希.<變量 2>[J].中國商論，2022（11）：-142.

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2022）06（a）--03

轉移支付制度是由于中央和地方財政之間縱向不平衡和各區域財政之間的橫向不平衡而產生的，是中央政府為縮小區域經濟發展差異和促進公共服務均等化所普遍采用的一種政策工具。當前在我國，中央政府對地方政府的轉移支付主要包括稅收返還，一般性轉移支付和專項轉移支付三種形式。

其中，專項轉移支付，亦稱“有條件的轉移支付”，是中央政府對地方政府提供的，要求地方政府將其用于指定用途或者具體方向的財政專項資金。專項轉移支付的目的主要是為了實現中央政府的特定政策，促進特定社會事務的發展，實現社會公平。

現有研究發現，在專項轉移支付方面，除了在法律層面我國專項轉移支付相關立法位階較低，內容較模糊之外，其實施過程中仍存在較多現實問題：（1）政府間財政關系劃分不清，導致部分項目重復接受資金或得不到應有資金。（2）缺乏程序制約，主觀性較大。（3）存在由于撥款附加條件，競爭性分配等原因促使地方政府收支固化僵化、肢解政府預算的現象;地方政府“操縱收支”現象屢屢出現;“切塊”分配，層層下撥的制度也促使撥款碎片化，分配資金無法在下級政府發揮充分作用。

總體來看，以上問題均根源于缺乏規范客觀的資源配置規則（科學的專項轉移支付分配方法， 針對地區多樣性、特殊性的公式衡量機制）與嚴格的法律制度。現有文獻主要認識到專項轉移支付現存問題對于地方政府的影響，構建專項法律制度的必要性，或從數據模型角度分析轉移支付分配比重的調整策略，但仍缺乏對于專項轉移支付資金分配程序的系統性構建。因此需要結合中國背景，吸收外國經驗與經濟學、法學角度成果，研究如何建立科學客觀的專項轉移支付系統。

1 研究成果回顧及理論框架構建

我國對于外國轉移支付經驗教訓研究的文獻較為豐富，總體可得經驗有：（1）每一種轉移支付有其自身的作用特點和范圍，需要根據本國實際，合理選用相應形式。（2）轉移支付制度應在實踐中實現規范化和法律化，減少資金分配的盲目性，確立嚴格立法和條文約束。近年來，我國經濟領域相關文獻主要側重于轉移支付結構對地方財政效率或政府之間財政競爭的影響，通過模型與數據檢驗得出結論。法律領域相關文獻分析專項轉移支付現狀，提出相關法治化完善路徑。主要經驗有：（1）專項與一般性轉移支付資金效率沒有明顯差異。（2）應提高專項轉移支付立法層次，優化專項轉移支付項目設置。

根據上述經驗，結合我國專項轉移支付現有問題和針對地區多樣性、特殊性的要求，構建以下專項轉移支付理論系統：先進行地區劃分，設以城市為基礎單位，將地區劃分為不同類別，在根據不同類別地區的特殊性明確地區現有問題和需要，最終以促進地區問題解決，滿足地區需要為目的，確定資金分配具體制度設計。此構想理論意在防止專項轉移支付實施偏離初衷，關注地區特殊性，但仍以縮小區域經濟發展差異和促進公共服務均等化為最終目的，最終實現多樣地區發展的“殊途同歸”。

2 資源枯竭型城市實際構想

根據上文闡述，本文以資源枯竭型城市為例，探究該系統理論的實際應用。

2.1 資源枯竭型地區劃分

首先應明確資源枯竭型城市的定義與相關城市劃分。資源枯竭型城市是指礦產資源開發進入后期、晚期或末期階段，其累計采出儲量已達到可采儲量的70%以上的城市，其隨著資源開采而興起，并依靠資源型產業驅動經濟發展，因資源枯竭而萎縮衰退。2007年12月24日，國務院首度出臺《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》，并先后公布三批資源枯竭型城市名單，確定了69個資源枯竭型城市（縣、區）。截至2021年，原資源枯竭型城市的經濟發展和社會面貌發生了顯著變化，但依舊面臨眾多任務和困難，長期以來形成的產業結構依舊亟待升級和替換，轉型仍在艱難中推進。

2.2 資源枯竭型城市的問題與需要

2.2.1 資源枯竭型城市的問題

（1）經濟與社會：需要與維穩之間的“兩難”。經濟方面，資源枯竭型城市普遍面臨經濟發展滯后、產業結構單一的問題，亟需尋找新型替代產業。但在社會方面，新舊產業的交替過程也會產生大量社會問題，如資源型企業關閉會導致大量人員失業。同時，原有人力資源無法滿足新型產業的要求，城市大量下崗失業問題與新型企業“招工難”問題并存;城市社會保障壓力也會隨之增大，這些都造成產業轉型升級與維持社會穩定間兩難的局面。

（2）環境問題：生態環境與社會環境的雙重困境。在生態環境方面，資源枯竭型城市本在環境保護方面就極其薄弱，因資源枯竭而衰退，更加劇了環境問題;在社會環境方面，資源枯竭型城市基礎設施建設在工業方面較為發達，但在其他領域相對不足。與此同時，隨著原有工礦區企業的搬遷或破產，原企業所在地需要進行改動;資源枯竭城市歷史遺留問題依然嚴重。

（3）替代產業：產業轉型發展動力不足。資源枯竭型城市產業發展對資源的依賴性依然較強，其替代產業雖已有所發展，但規模大都很小、層級較低，地區經濟發展的內生動力遠未形成，難以吸引人才和資金等要素，創新水平低，導致進一步發展接續替代產業的支撐保障能力嚴重不足。

2.2.2 資源枯竭型城市的需要

（1）擺脫資源依賴：發展新型替代產業。相較森工、石油類型城市的轉型升級，資源枯竭型城市主要擁有煤炭、冶金等礦產類資源，不易在原產業基礎上延伸和發展，因此，擺脫資源依賴，發展新型替代產業是走出困境的唯一出路。資源枯竭型城市應在整體改造傳統工業產業的基礎上，加快推進替代產業開發，培育發展戰略性新興產業，積極發展第三產業，創新發展以工業旅游業為重點的現代服務業;在工業方面也應重點發展裝備制造業等清潔型工業，優化經濟結構，提高發展質量和效益，深化對外開放和科技創新水平。

（2）借助外力：市場與政策扶持。資源枯竭型城市地方政府資金和人力等都不足以進行完全的自我修復，故亟需外部力量引導與幫助。在市場方面，應發揮市場機制的內力因素，提升對外開放水平。通過市場作用激發企業活力，促進第三產業發展，倒逼本地工業產業轉型升級;在政策方面，政府應扶持企業發展，解決社會與環境問題。同時，可以針對外資進入給予優惠政策，鼓勵出口貿易，增加當地對資本和技術要素的吸引力，彌補資源的不足。

（3）解決歷史遺留問題。在企業轉型升級和其引起的社會問題方面，資源枯竭型城市應對工業企業整體實行改組改制，從根本上解決企業體制機制和投入問題，增強城市轉型的體制活力和發展動力; 應促進失業礦工再就業，舉辦就業培訓，提升其再就業能力，援助扶持困難群體就業，開設工業園等，推出創業扶持計劃，開發創業與就業崗位。

在環境方面，資源枯竭型城市應大力推進節能減排和環境整治。對于自然環境，應實施污染源治理項目與生態建設工程，加大對于塌陷區，礦山地質環境的治理力度;淘汰落后產能。同時，應重點開發對生產排放廢棄物的綜合利用，對于社會環境，應積極推進棚戶區改造，同時也應促進工廠外遷，營造良好城市環境。

在社會保障方面，資源枯竭型城市應積極改革完善社會保障制度，建立完善住房保障制度，積極為城市特困群體解決住房難問題。與此同時，應大力發展科技、教育、衛生、文化、體育等各項社會事業，加大民生投入，推進基本公共服務均等化，完善城市功能。

解決以上多方面的歷史遺留問題，既有利于提升城市原住民生活水平，又有利于培育和引進高技能人才，豐富人才基礎，以此推動城市的進一步轉型發展。

2.3 資源枯竭型地區專項轉移支付設計

2.3.1 指標目的確定

綜上，本文已經分析出了資源枯竭型城市的問題和發展需要，明晰了專項轉移支付相關政策的目的：第一，引導資源枯竭型城市的產業結構調整，加快新興產業接續替代，實現綠色創新。第二，緩解資源枯竭型城市財政不足的困境，幫助其解決歷史遺留問題。此后便可以確定針對資源枯竭型城市的專項轉移支付資金分配政策。在此部分，將由上文確定相關資金分配涉及的指標體系，即中央政府將在公式中通過哪些指標變量確定對于資源枯竭型城市的撥款金額。

2.3.2 指標概述

本指標體系遵循戰略導向、區際公平與可操作性原則，將分為常規指標和專向指標。其中，常規指標是指在轉移支付時資源枯竭型與非資源枯竭型城市均需要考慮的一般變量，專向指標則是為滿足資源枯竭型城市的特殊問題與需要涉及的變量，在常規指標與專向指標中也細分建立了一級指標，二級指標，三級指標;從評價方法看，在賦權方法方面使用了綜合賦權法，即基于主、客觀賦權法各自優勢，將兩者所得權重進行綜合集成。所建立的分配指標體系如表1所示。

3 結語

本文立足于專項轉移支付促進區域均等化的現實目的，以及目前仍存在較多資金分配問題的現實背景，以資源枯竭型城市為例，提出了應根據地區的多樣化特殊化進行分類，構建專項轉移支付系統的理論，并建立了相應的指標體系：先以城市為基礎單位將地區劃分為不同類別，再根據不同類別地區的特殊性明確地區現有問題和需要，最終以促進地區問題解決、滿足地區需要為目的，確定資金分配具體制度設計。誠然，本文的理論提出仍存在諸多不足，但希望亦能啟發針對專項轉移支付系統構建的研究與思考。

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A Preliminary Study on the Theoretical Construction of China’s

Special Transfer Payment System

—— Taking Resource-depleted Cities as Examples

Shanghai University of Political Science and Law? Shanghai? 201701

LIU Zhixi

Abstract： Special transfer payment， also known as “conditional transfer”， are financial funds provided by the central government to local governments， which local governments are required to use for specific purposes or in specific directions. This study proposes a theoretical framework of special transfer payment system by combining the experience of foreign countries and the research results of China’s economics perspective. Based on the realistic purpose of promoting regional equalization by special transfer payment and the realistic background that there are still more problems of fund allocation， this study proposes the theory of constructing special transfer payment system by taking resource-depleted cities as examples and classifying them according to regional diversification and specialization and the corresponding index system is established.

Keywords： transfer payment; system establishing; resource-depleted city; index system; special transfer payment