創新工作機制推動經濟開發區高質量發展

常婧

近年來，寶雞市積極探索開發區（園區）管理體制創新，對全市開發區（園區）管理體制和運行機制等情況進行了實地調研，全面梳理了開發區（園區）運行現狀，系統分析了存在問題和困難，并借鑒省外先進經驗和做法，提出推動開發區（園區）高質量發展的參考意見。

自1992年國務院批準全市設立第一個開發區——寶雞高新區以來，全市開發區從小到大、由弱到強，成為聚集和配置先進生產要素的重要載體。2019年寶雞出臺《關于加快開發區發展的實施意見》，為全市開發區改革創新發展的總體要求和功能定位做出明確導向。寶雞開發區依托產業、人才、信息、市場等資源優勢，搶抓“一帶一路”建設、自貿區建設、關中平原城市群建設等重大機遇，依托絲博會、鈦博會、跨采會等國際平臺，吸引外向型產業向開發區聚集，促進全市樞紐經濟、門戶經濟、流動經濟跨越發展，成為我市經濟社會發展的重要增長極。據統計，8個開發區經濟總量占全市比重為25.1%，平均增長7.4%，高于全市平均水平3.9個百分點，其中寶雞高新區和鳳翔高新區經濟總量過百億。圍繞工業強市“1553”行動計劃，不斷優化園區功能、強化產業鏈條，推動傳統制造業向中高端邁進，培育壯大汽車及零部件、高端裝備制造、新材料、新能源、生物醫藥、新一代信息技術、節能環保、數字創意等先進制造業和戰略性新興產業，大力發展總部經濟和物流會展、研發設計、融資租賃等生產性服務業。

經濟總量穩步提升

充分發揮開發區（園區）集聚產業、人才，信息和市場資源等優勢，通過加快基礎設施建設和加大招商引資和項目建設，吸引企業向開發區集中，開發區企業數量和質量不斷提高，經濟活力和綜合經濟實力穩步提升。寶雞高新區、寶雞港務區、鳳翔高新區等開發區固定投資增速高于全市平均水平，為全市經濟社會發展提供了強大動力。

優勢產業集聚發展

按照“項目向開發區集中、要素向開發區集聚、政策向開發區傾斜”的思路，充分發揮開發區產業聚集和輻射帶動作用，推動前沿、新興產業、總部企業等要素向各開發區聚集，逐步形成各具特色、功能完備的產業布局。寶雞高新區按照“7+6+3+1”的格局進行布局，持續做大汽車及零部件、鈦及鈦合金、高端裝備制造“三個千億級產業集群”，鈦及鈦合金產業集群列入首批國家戰略性新興發展工程。

創新驅動成效明顯

堅持以科技創新為引領，加快轉變發展方式，優化經濟結構，轉換增長動能，設立科創基金和創投基金，培育創新創業生態，大力發展企業研發機構、孵化基地、公共技術平臺等科創載體。全市建成1個國家級創新型科技園區和10個省級創新型縣區為全市高質量發展提供了不竭動力。

管理體制逐步完善

逐步調整和理順開發區管理體制，更好的發揮引領經濟發展和區域開發主力軍作用。目前，寶雞高新區、寶雞港務區由市委、市政府管理；蔡家坡經開區等4個開發區實行市縣“雙重管理，以縣為主”的模式，黨工委書記由所在縣（區）委書記擔任；支持各開發區依法依規推進大部制改革，內設機構在優化協同高效的原則下自行設定，實行限額管理。全面推行全員聘任制，開發區現有在編人員身份保留，從黨政機關、事業單位新調入開發區工作的人員，在原單位保留編制和檔案身份3年，促進各類優秀人才向開發區流動。

優勢產業比重偏低，園區層次有待提升

一是產業布局需進一步優化。全市開發區（園區）產業布局缺乏統一規劃，與園區總體規劃和土地利用總體規劃聯系不夠緊密，園區建設與產業項目入園契合度不高。二是主導產業不強不大。有些開發區現有企業層次較低，項目規模偏小，技術水平偏低，入園企業多為初級加工、原材料供應、勞動密集型產業，大型龍頭企業和高新技術企業占比較低。三是聚集效應不夠明顯。由于經濟水平、基礎設施等因素制約，各開發區重復招引建設了一批低端產能，造成區域分工不清晰，大多數開發區產業結構雷同，且同一產業分散在多個園區，同類型園區之間存在同質性競爭。

制約因素依然較多，服務保障亟待加強

一是土地供應緊張。近年來，國家嚴格控制土地供應，雖然采取多種措施保障項目用地，但與開發區快速發展的需求相比，土地指標緊缺、供地速度緩慢等問題仍然存在，成為制約開發區發展的重要因素之一。二是建設資金短缺。園區基礎設施建設、征地拆遷安置及轄區社會事業保障等資金投入較大，有限的財政收入與基礎建設資金需求差距日益增大。三是債務風險加劇。受宏觀形勢以及新冠肺炎疫情影響，經濟下行壓力持續加大，加之融資平臺有限，園區債務負擔沉重。四是承載能力有限。各類開發區基礎設施配套普遍不足，道路、供水、供氣、污水處理等基礎設施建設滯后，承載能力偏弱，園區基本服務功能和整體營商環境有待完善。

運行機制仍不順暢，主責主業不夠凸顯

一是運行機制需進一步優化。開發區管委會作為政府派出機構，無行政主體資格，由于政府授權不足，導致開發區管委會與同級政府及相關職能部門之間對應銜接不夠順暢，運行中暴露出協調難、管理難、甚至互相推諉等一系列掣肘問題。二是權限下放不到位。政府下放給開發區管委會的經濟管理權限不充分，管委會與各級政府相關部門經濟權責界定不清晰，造成諸如土地儲備、項目立項、執法檢查等工作開展困難，相關審批權仍保留在政府相關部門，導致開發區在創新發展，提高行政效率等方面受到限制。三是行政化傾向明顯。凡是一級政府開展的各類事務性工作或各類活動，都要求開發區一一落實。開發區為了落實上級工作安排，不得不對應上級部門設置內設機構。四是社會事務繁重。隨著園區不斷發展壯大，人口集聚，開發區內公共管理與服務需求不斷增強，大量社會事務管理影響到了開發區經濟管理等主要職能的發揮。

激勵導向性不強，內部激活挖潛不夠

一是考核評價科學性不夠、分類考核體現不夠突出，目標導向不夠明顯，對綜合類、工業類、農業類、旅游類等開發區考核評價特色不夠突出，現有考核體系還不能完全反映園區工作的特殊性。二是考核指標設置缺少差異性。考核指標設置不夠合理，共性指標多，個性指標少，用新引進項目個數、到位資金、省級到位資金、市級利用外資等，評價量的指標多，衡量質的指標不夠，無法真實體現開發區招商引資質量，三是內部考核缺少競爭性。開發區對內部人員尚未建立科學合理的考核評價體系，競爭氛圍不濃，現有考核辦法還不能完全體現出開發區工作的特殊性和個人的實際貢獻率。在薪酬管理上，未能實現“按級別定薪”向“按崗位定薪、按貢獻付薪”的轉變，拉不開差距和檔次。四是高層次人才奇缺。開發區高層次人才比重偏低，創新型人才總量不足，各類專業人才偏少，優秀人才引不來、留不住的問題依然存在，人才結構與園區發展不相適應等問題較為突出。

寶雞市出臺了《關于加快開發區發展的實施意見》《關于進一步發揮黨建引領作用推動開發區發展的若干意見》兩個文件，本文在深入調研的基礎上，就推動開發區高質量發展提出以下對策建議。

科學規劃，分類發展

規劃引領是確保各類開發區（園區）高質量發展的前提基礎，也是各級各園區的普遍共識，借十四五規劃之機科學繪制全市開發區分類發展藍圖。一是育新機，主動融入國際國內雙循環。寶雞雖然是內陸欠發達地區，但仍然是西部工業重鎮，隨著全市產業功能區的優化布局和港務區、綜合保稅區、陸港、空港新區的加快建設和日趨配套完善，必然打開內外貿易新格局。要搶抓新一輪西部大開發和中歐貿易新機遇，主動融入“一帶一路”，積極參與以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的發展新格局。二是布新局，科學劃分全市開發區類別。從更有利于開發區“發揮示范引領作用、推動產業要素集聚、明晰不同發展方向”角度出發，將全市開發區按區域和功能劃分為不同的產業集聚區，實現錯位發展、創新引領、提質增效。三是抓系統，建立推進機制。依據分類對全市產業集聚區進行重新定位，明確開發建設方向，規劃產業門類，形成全市園區產業互補、錯位發展新格局。逐步整合縣（區）域內多個園區，一個縣區設一個開發區，推動“一區多園”管理模式，減少管理機構，整合優勢資源，形成發展合力。

強化服務保障，實施分類監管

開發區作為從事經濟開發工作的特殊功能區，對其監管應當有別于縣區，盡可能為其發展提供更大探索空間。一是依法行政，明確監管事項。公開、透明、可預期的監管既是監管部門的工作規則，也是市場主體的生產經營規范。二是分類施策，創新監管模式。推行“包容審慎監管”，對新技術、新業態、新模式要審慎包容，在發展初期階段，要敢于“等待觀望”，為“三新企業”提供更多成長機會和更大發展空間。大力發展網絡監管新模式，充分運用互聯網、物聯網、大數據、云計算等技術手段，監控企業行為，建立預警機制，實施精準監管，打消違法僥幸，減少人為干擾，約束自由裁量行為，推動監管公平、公正、科學、高效。三是整合力量，減少重復多頭監管。深化綜合執法改革，按照同城只設一個執法層級的改革要求，設置行政執法機構，減少執法層級。進一步完善多部門聯合執法機制，力爭達到一次執法全面“體檢”的執法效果，減少多頭執法和對企業正常生產經營活動的干擾，嚴格規范文明執法，提升監管公信力。

突出主責主業，強化分類定責

園區日常事務性工作太多，抓經濟建設力不從心。要改變這一現狀，就應當進一步強化主業主責。一是明晰發展方向。從我省政策和外省經驗做法來看，開發區的發展走向總體上有兩個方向，一個方向是去行政化，一般做法是“一加強、兩剝離”（“一加強”就是加強經濟管理職能，“兩剝離”就是剝離社會事務管理職能和開發運營職能）。另一個方向是完全行政化，主要是一些經濟發達地區采取的開發區“畢業”機制，就是對高度成熟的開發區采取退出機制，完全回歸行政區。對全市開發區分類管理，對城市化程度較高，已無開發空間的地域，可適時考慮退出，比如高新區托管六鎮中，已經完全城市化的鎮，可以逐步交由原行政區管理，并由鎮村管理模式調整為街道社區管理模式。二是推進分類定責。對綜合性開發區，如寶雞高新區，要把工作重心放到經濟建設上，統一管理區域內企業，不斷優化營商環境，充分發揮托管鎮政府的社會事務管理職能，推動大社區建設，同時市級部門要對高新區工作大力支持，深入推進簡政放權，為高新區發展營造氛圍；對區鎮融合的開發區，如蔡家坡經開區、蟠龍黨委政府協調好區鎮關系，開發區側重于經濟建設，所在鎮側重于社會事務；對獨立運行的開發區，如寶雞港務區、陜西太白山旅游區、法門文化景區、隴縣工業園等，按照功能定位做好經濟開發工作，社會事務由屬地縣區政府承擔。三是厘清職責邊界。按照層級管理，對于市級管理獨立運行的開發區，如高新區和港務區，建立高新區、港務區權責清單和市級部門支持開發區發展事項清單，明確各方權利義務；對市縣雙管以縣為主的開發區，如蔡家坡經開區、蟠龍高新區、陜西太白山旅游區、法門文化景區，由主管縣區黨委政府牽頭，一方面梳理開發區自身的權責清單，另一方面要梳理需要市、縣級部門協調支持的事項清單，同時要區分開發區與駐地鎮政府職責劃分，將權利責任用清單形式加以固化；對于縣上管理獨立運行的開發區，如鳳翔高新區、眉縣經開區，由縣區黨委政府明確開發區與相關縣級部門和駐地鎮政府的權責關系，防止工作扯皮。

完善激勵機制，突出分類考核

把開發區與縣區和部門區分開來，實施差異化、精準化、科學化考核，完善考核評價體系，有效激發開發區發展動力，不斷提升發展水平，一是分類劃定類別等次。按照考核管理體例和開發區實際運行情況，建議將全市22個開發區按性質區分類別，與縣區和市直部門（單位）一起，組成全市年度目標責任考核的對象，按照分類實施考核，分類評定優秀、良好、一般、較差等次。二是分類設置指標體系。將納入考核的開發區分為多個類型，分類設置個性化考核指標，并且根據不同類型開發區的發展實際，在考核重點上各有側重。三是分類確定分值權重。要通過差異化考核指標引領各開發區揚長避短、錯位發展，比如，考核省級以上經濟技術開發區、省級以上高新技術開發區的創新驅動、產業聚集指標分值占到總分值50%左右；考核寶雞港務區的基礎設施建設、產業聚集指標分值占到總分值50%左右；考核文化旅游類景區的旅游產業、服務質量、營銷宣傳指標分值占到總分值60%左右。

總之，新時代背景下，開發區管理體制轉型具有重大的理論價值和現實意義。開發區建設和發展所要達至的使命、實現的功能、做出的努力甚至是取得的成效，都需要通過開發區管理體制去實現。因此，體制創新是開發區發展根本動力之一。隨著國家體制機制的改革，開發區的創新機制也會為國家創新戰略目標的實現提供強有力的體制保障和行動支持。

（中共寶雞市委黨校）

參考文獻：

[1]王勝光，朱常海.中國國家高新區的30年建設與新時代發展—紀念國家高新區建設30周年[J].中國科學院院刊，2018，33（07）：693-706.

[2]陳耀，陳鈺.資源稟賦、區位條件與區域經濟發展[J].經濟管理，2012，34（02）：30-39.

[3]程郁，郭雯.聯合治理視角下的高新區管理體制創新[J].科學與科學技術管理，2014，35（02）：86-95.