稅收國家及其治理任務(wù)*

張長東

國家治理“首先指國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)，從而對社會實施控制和管理的過程。國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序，以及保障政府能夠持續(xù)地對社會價值進行權(quán)威性的分配”。①徐湘林：《轉(zhuǎn)型危機與國家治理: 中國的經(jīng)驗》，《經(jīng)濟社會體制比較》2010 年第5 期。國家治理面臨著多重任務(wù)和挑戰(zhàn)，由此派生出三大治理任務(wù)：社會控制、合作和代理人規(guī)制。前二者事關(guān)國家和民眾之間的關(guān)系，代理人規(guī)制則是由國家權(quán)力的內(nèi)部授予和分工而帶來的問題。②此處綜合了Gandhi 和Svolick 的觀點。Svolick 認為另外一個治理挑戰(zhàn)是統(tǒng)治者之間的權(quán)力分享，事關(guān)政權(quán)長治久安，因與本文關(guān)系不大，此處存而不論。Jennifer Gandhi,Political Institutions under Dictatorship, Cambridge: Cambridge University Press, 2008; Milan Svolik,The Politics of Authoritarian Rule, Cambridge: Cambridge University Press, 2012.

在國家治理的眾多制度性工具中，財稅體制是其中的關(guān)鍵制度。“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”③《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社2013 年版，第19 頁。作為財政體制的收入的一面，稅收更是國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。除了提供行政、立法和司法機關(guān)開支所需資金，是國家能力的重要基礎(chǔ)之外，④斯考克波提出國家能力及其兩大重要影響因素：充分的財政資金和內(nèi)聚的官僚體制。西達?斯考克波：《找回國家》，載彼得?埃文斯、迪特里希?魯施邁耶、西達?斯考克波主編《找回國家》，方力維等譯，北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店2009 年版。稅收還是國家和民眾接觸最為深刻、直接的地方。因此稅收體制的變化，對重塑國家社會關(guān)系、政府市場關(guān)系乃至國家自身結(jié)構(gòu)，都起著重要的作用。稅收對國家治理起作用的機制有多種，學(xué)界也有許多研究。①如Slater 和Fenner 認為稅收制度為“基礎(chǔ)性國家權(quán)力”提供了四大機制。首先，稅收制度可以汲取收入以支持政府履行各項職能，包括國家強制能力和公共服務(wù)的提供，以及對政權(quán)支持者的籠絡(luò)，進行制度建設(shè)和聯(lián)盟構(gòu)建。其次，一個有效的稅收制度需要能獲得公司和個人的信息，而這和官僚機構(gòu)發(fā)展是相互促進的，也有助于構(gòu)建國家滲透社會的能力。第三，稅收制度可以用來強制對手，而這帶來第四點：稅收制度可以培養(yǎng)對國家的依賴性。參見Dan Slater, Sofia Fenner, “State Power and Staying Power: Infrastructural Mechanisms and Authoritarian Durability”,Journal of International Affairs, Vol.65,No.1, 2011, pp.15-29。Mann 發(fā)展了基礎(chǔ)性權(quán)力的概念，指國家滲透社會在其領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)行政策的能力。參見Michael Mann,The Sources of Social Power, Vol. 1, Cambridge: Cambridge University Press, 1986。米格代爾提出了一個類似的概念——國家能力——并列出了四種類型的國家能力：滲透、管制、汲取和（以特定的方式）挪用（資源）。參見米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界國家的國家社會關(guān)系和國家能力》，張長東等譯，南京：江蘇人民出版社2009 年版。本文試圖從另外一個理論視角，即從稅收對國家治理三大任務(wù)（社會控制、合作和代理人規(guī)制）的影響機制的視角，討論不同稅收體制下三大治理任務(wù)的本質(zhì)和挑戰(zhàn)。②作者在之前的作品中，提出了稅收國家轉(zhuǎn)型和三大治理任務(wù)之間的關(guān)系的分析框架，但主要局限于對“半稅收國家”的分析。參見Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China, Ann Arbor: University of Michigan Press,2021。本文在此基礎(chǔ)上，進一步拓展這一分析框架，使其涵蓋更多的稅收國家類型。國家治理現(xiàn)代化還意味著把握好安全和發(fā)展的關(guān)系，這也意味著我們要在三大治理任務(wù)中保持一個動態(tài)平衡。

社會經(jīng)濟發(fā)展，尤其是伴隨著經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型的發(fā)展，會對國家治理帶來新的、更強的挑戰(zhàn)，造成轉(zhuǎn)型過程中的治理危機甚至導(dǎo)致制度崩潰。③亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，王冠華等譯，北京：生活?讀書?新知三聯(lián)書店1989 年版；徐湘林：《轉(zhuǎn)型危機與國家治理: 中國的經(jīng)驗》，《經(jīng)濟社會體制比較》2010 年第5 期。發(fā)展和轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)具體也體現(xiàn)在對三大治理任務(wù)提出新的要求。國家需要及時調(diào)整其治理策略和手段，才能有效避免轉(zhuǎn)型危機和治理危機。與經(jīng)濟社會體制轉(zhuǎn)型相伴的一個轉(zhuǎn)型是稅收體制的轉(zhuǎn)型：稅收體制的轉(zhuǎn)型可以充當經(jīng)濟社會體制乃至政治體制轉(zhuǎn)型的起因和突破口，同時又深受經(jīng)濟社會體制和政治體制的影響。因此從稅收體制切入研究三大治理任務(wù)，并由此探索國家治理體系和能力現(xiàn)代化是一個很好的角度。本文試圖從稅收體制如何有效支撐國家治理三大任務(wù)出發(fā)，討論不同類型的稅收國家之下國家治理面臨的治理難題。文章先從理論上分析社會控制、合作和代理人規(guī)制三大治理任務(wù)的涵義及其關(guān)系，然后提出稅收國家的類型學(xué)，在此基礎(chǔ)上分析不同的稅收國家對三大治理任務(wù)的具體挑戰(zhàn)及可能的內(nèi)在悖論，并在結(jié)論部分，結(jié)合韋伯的支配理論進行進一步的討論。

一、國家治理三大任務(wù)

國家治理通常面臨的三大任務(wù)是社會控制、合作和代理人規(guī)制。

社會控制，簡而言之是國家獲得民眾的服從而非各種形式的反抗。米格代爾將社會控制定義為“使民眾服從國家規(guī)則的新能力”，也是“民眾社會行為的自身意愿、其他社會組織所尋求的行為都成功地符合國家規(guī)則所要求的。社會控制是權(quán)力，或更精確地說是邁克爾曼所謂的基礎(chǔ)性權(quán)力”。④米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界國家的國家社會關(guān)系和國家能力》，第24 頁。也有學(xué)者提出“政治控制”概念，并將其界定為“政治領(lǐng)導(dǎo)人使用的讓民眾對國家政策廣泛服從并最小化政治抵制的各種策略”，這是一個涵蓋性概念，包含暴力鎮(zhèn)壓、意識形態(tài)教化、福利待遇吸納和滲透等各種手段，并做了類型學(xué)區(qū)分。⑤Hassan, Mai, Daniel Mattingly and Elizabeth R. Nugent, “Political Control”,Annual Review of Political Science, Vol. 25, No.1,2022, pp.6.1-6.20.服從包括對法律法規(guī)和政策的服從，包括遵從成本很低的不闖紅燈、不酒后駕駛，以及遵從成本較高的依法納稅乃至（冒生命危險）戰(zhàn)爭期間服兵役等等。不服從則包含從革命、集體暴力反抗等激烈形式到較為消極的不服從、“弱者的武器”⑥詹姆斯?C. 斯科特：《弱者的武器》，鄭廣懷、張敏等譯，南京：譯林出版社2011 年版。等不同程度的形式。有學(xué)者從稅收遵從的角度出發(fā)，提出了納稅人服從稅務(wù)部門的五種動機狀態(tài)：積極的服從包括忠誠和屈從，而消極動機則包括抵制、擺脫（躲在稅務(wù)部門的視野之外）和玩“警察與小偷游戲”，并進行了概念界定和實證分析。⑦參見Valerie Braithwaite 主編的Taxing Democracy:Understanding Tax Avoidance and Evasion，轉(zhuǎn)引自科齊勒：《稅收行為的經(jīng)濟心理學(xué)》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社2012 年版，第124—125 頁。本文將原文的commitment 改譯為“忠誠”而非“承諾”，以更好體現(xiàn)語義。

社會控制要求的是民眾消極的服從，可能能在短期乃至于中期維持一個國家的秩序，但國家的繁榮和發(fā)展卻要求民眾在消極服從之外，積極提供各種形式的合作。合作可以采取不同的形式：資本持有者進行的資本投資（擴大再生產(chǎn)或者技術(shù)創(chuàng)新）以及對員工的培訓(xùn)投資、個人與家庭對人力資本的投資、勞動者的積極工作、①與其相反是斯科特稱之為各種形式的“日常反抗”和躲避——“不被統(tǒng)治的藝術(shù)”。對社會資本的投資、②燕繼榮：《投資社會資本——政治發(fā)展的一種新維度》，北京：北京大學(xué)出版社2006 年版。通過各種形式積極參與政治等等。各種形式的合作能夠有效促進經(jīng)濟發(fā)展，提高治理效能，從而促進政治發(fā)展。

社會控制與合作的關(guān)系是什么樣的呢？一種簡單但也符合直覺的觀點是二者互斥：強有力的社會控制會獲得更多服從，但卻可能會導(dǎo)致更少的合作。以稅收為例，以暴力為后盾的掠奪性稅收會帶來更多的服從，但卻會削弱民眾合作意愿，減少投資從而破壞經(jīng)濟增長。這正是著名的諾斯悖論：統(tǒng)治者一方面想最大化其稅收收入，另一方面卻不想犧牲經(jīng)濟增長。③諾斯將國家定義為“是一種在行使暴力上有比較優(yōu)勢的組織，它對納稅選民擁有的權(quán)力決定其地理疆域的延伸”。國家處于“規(guī)定和強制實施所有權(quán)的地位”，理解國家的關(guān)鍵在于“潛在的利用暴力來實現(xiàn)對資源的控制”，參見道格拉斯? 諾斯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海：上海人民出版社1994 年版，第20 頁。Acemoglu 等人則基于殖民地歷史驗證了這一觀點。Acemoglu, Daron, Simon Johnson, and James A. Robinson, “Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the Making of the Modern World Income Distribution”,The Quarterly Journal of Economics, Vol. 117, No.4, 2002, pp.1231-1294.但進一步分析卻發(fā)現(xiàn)二者并非互斥關(guān)系，而在某些條件下可能是相互促進的。這一邏輯背后有兩個預(yù)設(shè)，一是其微觀基礎(chǔ)是納稅人服從（納稅）則會簡單失去其部分收入，但并未考慮到統(tǒng)治者提供的公共物品對納稅人的價值。這也就涉及了第二個預(yù)設(shè)——其國家理論是個掠奪型的自主性國家：統(tǒng)治者從被統(tǒng)治者手中榨取稅收供一己之用。其派生假設(shè)則是：稅收是一個“警察與小偷游戲”。但這兩個預(yù)設(shè)都并不一定成立。其一是納稅人既會考慮成本（納的稅），也會考慮收益（政府提供的公共物品）。其二是國家未必是掠奪型的自主性國家。如果有某種機制能夠保證稅收能被用于提供公共物品——而公共物品的提供又是納稅人群體自身所無法提供的，那么可能形成一種正和博弈（雙贏結(jié)果）而非零和博弈。譬如，在一項跨國的定量研究中，蒂蒙斯（Timmons）發(fā)現(xiàn)國家和納稅者之間是交換關(guān)系：納稅人交稅獲得相應(yīng)的公共服務(wù)，（富人納稅的）累進稅為主的國家更側(cè)重保護（富人所想要的）產(chǎn)權(quán)，而（窮人納稅的）累退稅為主的國家更注重（窮人關(guān)心的）社會福利。④Jeffrey F. Timmons, “The Fiscal Contract: States, Taxes, and Public Services”,World Politics,Vol. 57, No. 4, 2005, pp.530-567.因此，納稅從“警察與小偷”關(guān)系變成了“公司與客戶”的交換與合作關(guān)系。貝斯利(Besley)和培森斯(Persson)在其著作中則更進一步，提出“發(fā)展集群”（development cluster）概念和理論，認為一個有效國家需要具備三大國家能力：財政能力、法治能力以及用以改善集體能力，⑤國家支持市場運行以及各種公共物品用于公共利益而非服務(wù)特殊利益的能力，相當于前文提到的國家是非掠奪型的自主性國家。有效國家和和平環(huán)境一起構(gòu)成了發(fā)展的支柱。⑥Timothy Besley, Torsten Persson,Pillars of Prosperity:the Political Economics of Development Clusters, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 2011.

國家在獲取公民服從時面臨的挑戰(zhàn)主要來自其他社會群體制定的規(guī)則可能和國家法律政策相沖突、國家合法性不足、執(zhí)行力不夠等等。就稅收而言，理論上講，國家可以用兩個極端的方法征稅：暴力和意識形態(tài)（改變納稅人想法）。但受交易成本和討價還價能力限制，暴力征收的成本可能很高，甚至高于收入。而意識形態(tài)發(fā)揮作用則需要一定程度的納稅人的自愿服從。列維認為：為了降低征稅成本，納稅人的某種“準自愿服從”(quasi-voluntary compliance)非常重要。問題的關(guān)鍵是納稅人在何種情況下會自愿繳納呢？列維認為兩個條件非常重要：一方面，納稅人認為政府是公正的、會將稅收用之于民，而且其他納稅人也在依法納稅而非偷稅漏稅；另一方面，政府存在懲罰措施，對違法者進行嚴懲。⑦Margaret Levi,Of Rule and Revenue, Berkeley: University of California Press, 1988.劉易斯構(gòu)建了一個態(tài)度行為模型，認為除了納稅人個體特征（社會經(jīng)濟地位）和個體人格特征之外，對政府和財政稅收部門，乃至于稅務(wù)檢查官個人的態(tài)度都會影響納稅人納稅動機和行為。⑧Alan Lewis,The Psychology of Taxation, Oxford: M. Robertson, 1982，轉(zhuǎn)引自科齊勒：《稅收行為的經(jīng)濟心理學(xué)》，第76 頁。而取得社會合作則需要國家一方面能保證基本的秩序和法律，另一方面能夠限制自身權(quán)力不去掠奪社會。后發(fā)國家需要強大的動員能力，動員包含將人員納入特定的組織框架，從而使國家領(lǐng)導(dǎo)者們能建立更強大的軍隊、征集更多的稅收、進行投資推動工業(yè)化，以及完成任何其他復(fù)雜的任務(wù)。這也意味著后發(fā)國家需要獲得更多的服從和合作。

要獲得服從與合作，需要有效的代理人規(guī)制——這也是第三個治理挑戰(zhàn)。面對一個規(guī)模較大的社會，要進行社會控制和取得合作，國家需要依靠各種代理人進行統(tǒng)治和治理，這就形成了委托—代理關(guān)系，在多層級政府則形成多重的委托代理關(guān)系。委托—代理或分權(quán)可以采取不同的形式、不同維度的不同組合。①如政治、行政、經(jīng)濟（財政）和司法四個維度。要獲得民眾的服從和合作，國家還需要有能力對其代理人進行有效控制，使其按統(tǒng)治者意志行事而非利用代理人（相對于委托人的）信息優(yōu)勢和（相對于民眾的）權(quán)力優(yōu)勢從中漁利。②這個分析預(yù)設(shè)了統(tǒng)治者有較低的貼現(xiàn)率和/ 或良善的動機。當這一預(yù)設(shè)不成立的時候，作為代理人的官僚體系如果未被有效規(guī)制，可能會加劇掠奪性，也可能會限制統(tǒng)治者專斷的掠奪權(quán)。Gregory 在分析蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制的時候，提出了一個類型學(xué)并認為蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟不是坐寇模式或?qū)＜抑卫砟Ｊ剑膊皇仟毑眉娌门心Ｊ剑亲岳莫毑谜吣Ｊ健⒁奝aul R. Gregory,The Political Economy of Stalinism:Evidence from the Soviet Secret Archives, Cambridge: Cambridge University Press, 2004。代理人不受控制的行為，尤其是掠奪性行為，不僅會帶來各種形式的抗爭，從而削弱社會控制，還會降低民眾合作的意愿，從而造成治理危機。換而言之，只有代理人被規(guī)制的官僚體制才能提供貝斯利和培森斯所提出的集體能力。代理人規(guī)制可以進一步細分為兩類：作為央地關(guān)系的代理人規(guī)制和作為一級政府中的領(lǐng)導(dǎo)和下屬部門之間關(guān)系的代理人規(guī)制（如縣領(lǐng)導(dǎo)和縣財政局）。與國家和民眾之間存在服從和合作關(guān)系一樣，委托人和代理人之間也存在代理人的服從和合作問題，以及背后的約束和激勵。

圖1 三大治理難題間關(guān)系

二、稅收國家類型

稅收國家的類型劃分往往是以國家的主要財政收入來源為標準。在“稅收國家的危機”一文中，熊彼特區(qū)分了領(lǐng)地國家(domain state)、稅收國家、租金國家(rentier state)。③Joseph Alois Schumpeter, “The Crisis of Tax State”, in Joseph Alois Schumpeter, Richard Swedberg, eds.,The Economics and Sociology of Capitalism, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1991, p. 100.克魯格進一步系統(tǒng)比較了領(lǐng)地國家與稅收國家，比較了其財政理論、治理方式、政府及官員、國家職責、政治參與等多個維度。④轉(zhuǎn)引自W.M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社2020 年版。國內(nèi)學(xué)者劉守剛、馬駿稱“領(lǐng)主國家”為“家財型國家”，并進一步細分為傳統(tǒng)的和現(xiàn)代的家財型兩類：傳統(tǒng)的家財型國家指君主制下君主直接占有領(lǐng)地并從領(lǐng)地獲得主要收入；現(xiàn)代的家財型國家主要是指那些實行計劃經(jīng)濟體制的國家，在這些國家，廣泛的國家所有制使得國家的財政收入主要來源于國有企業(yè)上繳的利潤。⑤馬駿：《中國財政國家轉(zhuǎn)型：走向稅收國家？》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2011 年第1 期。租金國家是指那些主要依靠國家壟斷的自然資源（如石油、礦產(chǎn)）出口而獲取租金收入而非稅收收入的國家。狹義的稅收國家指國家通過常規(guī)性的征稅獲得主要財政收入的國家形態(tài)。也有學(xué)者在稅收國家基礎(chǔ)上進一步提出財政國家概念，指可以通過以未來稅收為抵押的借貸獲取臨時性的大量資金的稅收國家。在熊彼特類型學(xué)基礎(chǔ)之上，李伯曼(Lieberman)進一步拓展和細化了基于稅收國家的類型學(xué)，提出了五類稅收國家：弱稅收國家（Skeletal state，直譯為骨瘦如柴型國家，接近于傳統(tǒng)的國家）、租金國家、傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制國家（類似于劉守剛現(xiàn)代型家財國家），以及根據(jù)精英階層是否納（更多的）稅而細分出的兩類稅收國家：對抗型稅收國家（精英群體不納稅）和合作型稅收國家（精英群體與國家合作，納稅）。奧姆羅德等人在此基礎(chǔ)上加入貢納國家，其特征為：偶爾征收局限于特定用途的貢金或援金，橫征暴斂和敲詐勒索發(fā)揮重要作用，戰(zhàn)時會降低鑄幣重量和成色等。①W. M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》，第6 頁。與這一概念異曲同工，劉志偉提出了由賦稅、差役和土貢構(gòu)成的貢賦體制這一稅收國家類型。②劉志偉：《貢賦體制與市場：明清社會經(jīng)濟史論稿》，北京：中華書局2019 年版。

基于國家的財政收入來源，斯威德伯格認為韋伯歸納和區(qū)分了三種國家財政類型：通過居統(tǒng)治地位的政治組織所屬的生產(chǎn)單位而發(fā)生的財政，通過賦役制③社會中的一些群體被授予特權(quán)，以及與特權(quán)和身份相伴的義務(wù)。組織起來的財政，以及居統(tǒng)治地位的政治組織既無自己的生產(chǎn)單位又無賦役制時的（稅收）財政。④理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經(jīng)濟社會學(xué)思想》，何蓉譯，北京：商務(wù)印書館2007 年版。但這個理想型類型學(xué)存在一些問題，如賦役制并不排斥稅收，而可能是稅收國家的一個亞類型：某些群體享有免稅特權(quán)但需要承擔相應(yīng)義務(wù)（如封建制下的貴族）；也可能是享有免稅特權(quán)但其承擔義務(wù)沒有合約約定（如帝制中國的士紳階層）。除了財政收入來源，韋伯還強調(diào)了財政的組織方式：現(xiàn)代稅收體系、包稅（統(tǒng)治者通過出售其征稅權(quán)以獲得穩(wěn)定的收入）和俸祿（授予個人終身收入的權(quán)利以換取服務(wù)）。如果把前文歸納的稅收國家類型納入由兩個維度構(gòu)成的更為復(fù)雜的稅收國家類型學(xué)中，我們可以得出表1。

表1 稅收國家二維度類型學(xué)

不同的稅收國家，面臨著不同的治理任務(wù)。而國家應(yīng)對治理難題的策略與方法，短期影響國家的穩(wěn)定，長期影響其發(fā)展和長治久安。

三、傳統(tǒng)稅收國家面臨的治理挑戰(zhàn)與悖論

稅收體制如何影響國家治理，尤其是如何應(yīng)對三大治理挑戰(zhàn)？不同類型的國家，其面臨的三大治理任務(wù)性質(zhì)和挑戰(zhàn)也各不相同。不同的經(jīng)濟體制及其稅收體制在代理人規(guī)制、獲得民眾的服從和合作方面也成效不一，治理績效大相徑庭。

稅收對國家的重要性在于，稅收首先是國家和民眾之間的一種強制關(guān)系，無論奧爾森的常駐的匪幫理論還是梯利(Charles Tilly)的有組織的暴力團體理論，都將國家視為依靠暴力榨取稅收的組織。⑤Mancur Olson, Dictatorship, “Democracy, and Development”,American Political Science Review, Vol. 87, No. 3, 1993；查爾斯?梯利：《發(fā)動戰(zhàn)爭與締造國家類似于有組織的犯罪》，載彼得? 埃文斯、迪特里希? 魯施邁耶、西達? 斯考克波主編《找回國家》。然而稅收也可能是一種交換關(guān)系：政府強制收稅并提供不同程度的公共服務(wù)作為回報，作為納稅人的民眾則根據(jù)政府提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量“準自愿”地納稅——即使奧爾森和梯利也認為依靠暴力征收的是一種“保護費”，背后存在統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間的交換。正如財政公民權(quán)理論所言，“稅收是個人與政府之間最廣泛和最持久的關(guān)系之一，它有助于定義公民身份的社會和文化意義。納稅過程有助于建立公民身份，它證實了作為更廣泛的政治和社會社群的成員的財政責任”。⑥Ajay Mehrotra, “Fiscal Forearms”, in Kimberly Morgan and Ann Shola Orloff, eds.,The Many Hands of the State, Cambridge:Cambridge University Press, 2017, pp. 284-305, p.258.

克魯格提出了從領(lǐng)地國家向稅收國家轉(zhuǎn)型的理論模型，從財政理論、治理方式、政府與官員、收入來源和經(jīng)濟政策，到政治參與等方面，對二者進行了比較。基于這一模型，邦尼和奧姆羅德進一步發(fā)展出了一個包括更多類型稅收國家的分析模型“歐洲國家財政史變遷概念模型構(gòu)建”⑦W.M.奧姆羅德、瑪格麗特?邦尼、理查德?邦尼主編：《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》，第4—8 頁。。這個模型列舉并從財政理論、治理方式、政府與官員、收入來源和經(jīng)濟政策，到政治參與等十八個方面比較了貢納國家、領(lǐng)地國家、稅收國家和財政國家的異同。理查德?邦尼在其撰寫和主編的系列叢書中進一步討論了歐洲國家從12 世紀到19 世紀經(jīng)歷的多次稅收國家轉(zhuǎn)型，及其帶來的治理難題的轉(zhuǎn)換和解決之道。①理查德?邦尼：《經(jīng)濟系統(tǒng)與國家財政：現(xiàn)代歐洲財政國家的起源13—18 世紀》，沈國華譯，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社2019年版；理查德?邦尼主編：《歐洲財政國家的興起：1200—1815 年》，沈國華譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2016 年版；W.M.奧姆羅德、瑪格麗特? 邦尼、理查德? 邦尼主編：《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》。

在不同的稅收國家類型下，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者、國家與民眾的關(guān)系差別很大。一個重要的區(qū)別是被統(tǒng)治者所享有的公民權(quán)利的種類，據(jù)此可以被區(qū)分為奴隸、臣民、市民和公民。公民權(quán)利“是給予那些共同體中的所有成員的一種身份（status）。所有擁有這種身份的人都擁有平等的權(quán)利與義務(wù)（它是被賦予的） ”。具體包含三個層次的權(quán)利：第一個層次是“民事權(quán)利”（civil rights），它由那些個人所必需的權(quán)利——人身自由、言論自由、思想自由和信仰自由、財產(chǎn)權(quán)、訂立有效契約的權(quán)利以及司法權(quán)利構(gòu)成。第二個層次是“政治權(quán)利”（political rights），即民主參與權(quán)：選舉權(quán)與被選舉權(quán)。第三個層次是“社會權(quán)利”（social rights），指經(jīng)濟權(quán)利和福利權(quán)利即最低標準的福利和收入權(quán)利。②豐華琴：《公民資格理論與戰(zhàn)后英國社會政策轉(zhuǎn)變》，《史學(xué)月刊》2010 年第4 期；蔣勤：《馬歇爾公民資格理論評述》，《社會》2003 年第3 期。奴隸總體上三種權(quán)利都缺乏，臣民得到了部分或全部的民事權(quán)利，市民得到了全部的民事權(quán)利和部分政治權(quán)利，而公民則享有三種權(quán)利。

這些權(quán)利的差異在財稅體制上得到了很好的體現(xiàn)并很大程度上受財稅體制影響。劉志偉認為賦役體制下，雖然國家的主要收入構(gòu)成是田賦和人役，但不能簡單將其等同于土地稅和人頭稅，因為賦役體制是基于王朝體制下編戶齊民對君主的臣屬關(guān)系，是對君主的義務(wù)和責任，而非稅收所體現(xiàn)的公民對國家的義務(wù)。③劉志偉：《貢賦體制與市場：明清社會經(jīng)濟史論稿》，北京：中華書局2019 年版，第23—24 頁。臣民與市民不同，韋伯將市民身份界定為某個政治共同體（典型情況是國家）的成員資格，以及與此成員資格相關(guān)的某種權(quán)利感。

這些差別也進一步體現(xiàn)在社會控制、合作和代理人規(guī)制三個方面。

表2 稅收國家類型與治理挑戰(zhàn)

在家財型國家和租金國家，因為國家直接掌控生產(chǎn)資料（土地、國營企業(yè)、礦產(chǎn)）并直接以租金、利潤上繳等形式獲取財政收入，不存在稅收或者稅收所占比例很低。因此，其面臨的治理難題主要不是社會控制或獲得服從，而更多來自取得合作（如何讓不占有生產(chǎn)資料而缺乏剩余索取權(quán)的農(nóng)民或工人能夠積極工作而非消極怠工）和代理人規(guī)制，但也有一些具體的差異。在傳統(tǒng)家財型國家中，土地是主要生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)是主要產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民在土地上勞作并有部分剩余索取權(quán)，因此相對于貢納制度下的奴隸，有更強的積極性從事生產(chǎn)乃至于投資。其治理挑戰(zhàn)往往來自代理人規(guī)制，俸祿制下的政府官員，當王室約束下降或者王室本身因為戰(zhàn)爭或奢靡，往往會橫征暴斂。而且因為賦稅負擔和階層特權(quán)相綁定，往往需要底層民眾來承擔，使得民眾不堪重負而從服從轉(zhuǎn)變?yōu)榉纯埂Ｈ绱蟾锩暗姆▏鴽]有實施統(tǒng)一稅制，而是給予貴族、中產(chǎn)階級和農(nóng)民不同的稅負。有學(xué)者則提出路易十四以稅收形式從社會低等級階層斂取錢財再分配給由享受免稅的貴族、捐班出身的官員和其他特權(quán)分子等構(gòu)成的社會高等級階層。“首先是一種國王與貴族分享資源的機制”。①邁克爾? 克瓦納：《從路易十四到法國大革命的直接稅收和君主政體的多變性：一個特權(quán)階層的福利國家？》，載W.M. 奧姆羅德、瑪格麗特? 邦尼、理查德? 邦尼主編《危機、革命與自維持型增長：1130—1830 年的歐洲財政史》，第416 頁。而同樣處于君主專制主義統(tǒng)治之下但官僚制更為發(fā)達的帝制中國的王朝，雖然更多的官僚來自科舉制而非貴族，但總體情況卻非常相似。在“原額主義”②巖井茂樹：《中國近世財政史研究》，付勇譯，南京：江蘇人民出版社2020 年版，第1—2 頁。或“不完全財政”③“不完全財政”指不能因事設(shè)費、在制度上存在支出缺口的財政體制。具體而言，政府的財政支出是按照其“經(jīng)制”來安排的，（以清朝為例）《會典》《則例》等法典式文獻對國家每年正常的財政收支規(guī)定相對固定的額度。無論社會經(jīng)濟情況發(fā)生怎樣的變化，均不得突破經(jīng)制所規(guī)定的支出范圍和額度。何平：《清代不完全財政制度下的賦稅負擔與稅收失控》，《稅務(wù)研究》2000 年第2 期。的財稅體制之下，代理人規(guī)制問題成為一個結(jié)構(gòu)性問題，并最終產(chǎn)生“國民兩困”的政策效應(yīng)。不完全財政體制的特點是在財政支出上當支而不支，“事務(wù)”與“財力”不對稱，形成財政支出缺口，從而衍生出一系列弊端。首先，“俸祿低微，官員們便在施政過程中貪污行賄、額外苛索。官吏薪俸低微、地方經(jīng)費缺乏、軍費開支不足，在這三個因素的作用下，民眾負擔加重、國家稅收失控，最終出現(xiàn)統(tǒng)治危機”。④何平：《論不完全財政體制對清代社會的破壞機制》，《學(xué)術(shù)研究》2004 年第6 期。而開明有為的君主及其能臣旨在規(guī)制官員、約束稅收權(quán)力的改革，雖然一開始可能有所成效，但最后都陷入“積重難返”的黃宗羲定律之中。

因其他傳統(tǒng)類型稅收國家及其轉(zhuǎn)型的討論文獻眾多，本文不再贅述，而是集中對現(xiàn)代家財型國家和財政國家兩類強大國家的治理挑戰(zhàn)展開討論。

四、現(xiàn)代家財型國家的治理挑戰(zhàn)及其轉(zhuǎn)型

在表3 的比較基礎(chǔ)上，我們進一步比較分析現(xiàn)代家財型國家和財政國家面臨的三大治理難題。

表3 不同經(jīng)濟體制下的治理難題

在現(xiàn)代家財型國家（傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制國家）下，出現(xiàn)了政治上“執(zhí)政黨的政治集權(quán)、黨和國家的相互滲透”、國家所有權(quán)的支配地位、官僚協(xié)調(diào)機制的主導(dǎo)地位等特征，經(jīng)濟上則表現(xiàn)為計劃安排、數(shù)量驅(qū)動、父愛主義和預(yù)算軟約束的制度特征。其制度績效則是“強制增長、持續(xù)性的短缺經(jīng)濟、工作崗位勞動力缺乏與失業(yè)”等。⑤雅諾什? 科爾奈：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，張安譯，北京：中央編譯出版社2007 年版，第343 頁。國家實現(xiàn)了對社會的全面控制。在城市地區(qū)，國有企業(yè)占支配地位，實行的是利潤上繳、統(tǒng)收統(tǒng)支政策，稅收的地位被邊緣化。在農(nóng)村地區(qū)，則實行了土地集體所有制和公社—生產(chǎn)隊制度，糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷。市場基本被取締，主要局限于生產(chǎn)隊之間互通有無，因此稅收雖然存在但重要性卻很低。單位制、公社制度和戶籍制度相互配合，個體的公民高度依附于單位或集體，缺乏空間和職業(yè)方面的社會流動性。但這并不意味著實際運作中，國家對公民個體的全面社會控制。許多基于實證的研究發(fā)現(xiàn)庇護主義和關(guān)系學(xué)作為非正式制度，①關(guān)于城市單位制的實際運行，參見Andrew G Walder,Communist Neo-traditionalism:Work and Authority in Chinese Industry,Berkeley: University of California Press, 1986，以及楊美惠：《禮物、關(guān)系學(xué)與國家——中國人際關(guān)系與主體性建構(gòu)》，趙旭東等譯，南京：江蘇人民出版社2016 年版。關(guān)于農(nóng)村，參見Oi, Jean Chun,State and Peasant in Contemporary China:The Political Economy of Village Government, Berkeley: University of California Press, 1989。對正式制度運轉(zhuǎn)做了補充，甚至替代了正式制度的運作：非人格化的正式制度很容易蛻化為個人間的庇護關(guān)系，一些人能夠通過社會關(guān)系繞過正式制度獲得各種資源。

在強化社會控制的同時，國家卻面臨著取得合作的難題：意識形態(tài)激勵隨著時間弱化，喪失了個人物質(zhì)激勵的個體們的工作積極性也隨之弱化。用韋伯的話說則是隨著卡里斯瑪權(quán)威的式微，工人和農(nóng)民的勞動積極性因平均主義大鍋飯和缺乏剩余索取權(quán)而逐漸降低。而作為另一種合作形式的企業(yè)投資，因為企業(yè)都是公有制的且面臨預(yù)算軟約束，各個企業(yè)的投資沖動不可抑止，出現(xiàn)擴張沖動和投資饑渴。②雅諾什? 科爾奈：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》。關(guān)于蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制的建立及其運行的一個深入個案研究，參見Paul R. Gregory,The Political Economy of Stalinism：Evidence from the Soviet Secret Archives, Cambridge: Cambridge University Press, 2004。

作為家財型國家的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制國家通過“劍與火”自上而下地實行了“市場協(xié)調(diào)必須結(jié)束，或者最多只能扮演微不足道的角色，而取而代之的是集中化的官僚協(xié)調(diào)”。這意味著社會控制和合作問題很大程度上都轉(zhuǎn)化為代理人規(guī)制問題：工人和農(nóng)民各自是企業(yè)經(jīng)理或者生產(chǎn)隊隊長的代理人，其勞動積極性更多不是自我激勵而是委托人監(jiān)督和激勵的產(chǎn)物；企業(yè)經(jīng)理和生產(chǎn)隊隊長則又是政府的代理人，其投資決定也出于政治邏輯而非經(jīng)濟邏輯。然而，信息使用和激勵機制卻是相互分割的，長長的委托代理鏈條則把這些問題進一步放大，因此，這樣的一套制度并不能有效地進行代理人規(guī)制。③雅諾什?科爾奈：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，第102 頁。一個與改革開放前中國官僚體制研究的經(jīng)典參見Harry Harding,Organizing China:The Problem of Bureaucracy,1949-1976, Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1981。一個與蘇聯(lián)官僚體制研究參見 Paul R. Gregory,Restructuring the Soviet Economic Bureaucracy, Cambridge: Cambridge University Press, 1994。

而這些分析，也和科爾奈對官僚協(xié)調(diào)、市場協(xié)調(diào)、自律協(xié)調(diào)、道德協(xié)調(diào)和家庭協(xié)調(diào)在經(jīng)典社會主義體制下的變遷的歸納非常契合： “自律機制逐漸萎縮，為集體自愿工作的熱情日益消退，家庭和社區(qū)生活開始處于附屬地位。還有一樣?xùn)|西也接踵而至：官僚機制的自我繁殖和極度擴張。”④雅諾什? 科爾奈：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，第102 頁。這一套制度變得不可自我維持，改革不可避免。

面臨日益增長的各種危機，不同的計劃經(jīng)濟體制國家采取了不同的改革措施。我國的經(jīng)濟體制改革一開始以放權(quán)讓利為特征。放權(quán)讓利在稅收體制上體現(xiàn)為分灶吃飯，其利弊都很明顯。一方面國家通過放權(quán)給地方政府提供了強大的激勵，地方政府通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等手段，促進了經(jīng)濟發(fā)展。但另一方面卻放權(quán)過度而約束不足，因此造成了一系列代理人規(guī)制不力的問題。就央地關(guān)系而言，地方政府截留了大部分稅收使得中央政府財力不足、地方政府各自為政使得諸侯經(jīng)濟主導(dǎo)而無法形成一個全國共同市場。與此同時，因為“分灶吃飯”體制下，不同層級內(nèi)部各個官僚機構(gòu)需要自收自支，籌措足夠的財政資源。除了興辦企業(yè)之外，亂收費亂罰款亂攤派之風(fēng)盛行。某種程度上，分灶吃飯的財政體制以及與之相配套的行政分權(quán)造成了國家權(quán)力的地方化、官僚行政體系的封建化。因此，放權(quán)讓利為主的改革雖然通過提供更多激勵在短期內(nèi)解決了合作問題而帶來了經(jīng)濟增長，但代理人規(guī)制不力的問題卻使得經(jīng)濟進一步發(fā)展面臨各種困境。而對社會控制的削弱則伴隨著不同程度的社會不穩(wěn)定問題。

在中國，經(jīng)歷了十余年以放權(quán)讓利、摸著石頭過河為特征的漸進改革后，黨中央于十四屆三中全會之后決定實行總體性的制度改革，建立社會主義市場經(jīng)濟體制。其中重要的一個舉措是稅收權(quán)力的重新集中，1994 年的分稅制改革重新劃分稅種并將其分類，建立國稅局和地稅局兩套垂直管理的稅收系統(tǒng)，將稅收權(quán)力從地方政府手中收回，有效提高了中央政府的稅收收入并規(guī)范了稅收行為。此后，1998 年以來包括收支兩條線、國庫統(tǒng)一支付等為主要內(nèi)容的“靜悄悄的革命”，①收支兩條線和國庫統(tǒng)一支付意味著規(guī)范包括稅收在內(nèi)的政府收入權(quán)力、清理小金庫等，從而改善了亂收費亂罰款問題。除此之外，在支出和預(yù)算管理方面，推行了政府采購、部門預(yù)算和績效預(yù)算改革。有效改善了代理人規(guī)制問題：加強了上級政府對下級政府、各級政府對下屬機構(gòu)的控制。因為使得這些官僚機構(gòu)更接近于韋伯定義的現(xiàn)代官僚機構(gòu)：從法律上和實踐上看，行政職位的擁有者要和該職位的服務(wù)能帶來的收入（無論是尋租所得還是服務(wù)收費）嚴格分開。②Max Weber,Economy and Society?an outline of Interpretive Sociology, New York,: Bedminster Press, 1968, pp. 218-219.這一改革改善了合作問題，為后續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展帶來了新的動力。③進一步的研究，如市場和官僚制在改革開放時期的共演，參見Yuen Yuen Ang,How China Escaped the Poverty Trap, Cornell University Press, 2016. 而作者在另一本書里則進一步探討了代理人規(guī)制問題，并探討了稅收制度對三大治理問題的正面和負面影響，見Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China。總而言之，我國目前處于從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制國家向財政國家轉(zhuǎn)型的過程之中。

五、財政國家的累進稅制轉(zhuǎn)型：再分配及其難題

前文提到，李伯曼把稅收國家進一步分為對抗型稅收國家（精英群體不納稅）和合作型稅收國家（精英群體與國家合作，納稅）。為何有的國家變成了對抗型稅收國家而有的國家則形成了合作型稅收國家呢？這又可以進一步細分為兩個相關(guān)聯(lián)的問題：累進稅的起源是什么，以及累進稅制下富人如何避稅？因為累進稅的征收往往和福利國家相伴隨，因此本節(jié)將這一問題置于財政國家的類型之下進行分析。

歐洲歷史上，一個國家稅收增長——尤其是大幅度增長——往往是和戰(zhàn)爭相關(guān)的：當面臨生死存亡的戰(zhàn)爭威脅之時，既有稅種的稅率提高、新稅種被征收，因而稅收占國民收入的比重在短期內(nèi)大大提高。更進一步，國民被動員起來積極參軍，乃至物品人員被征用。即使這樣，也不足以滿足戰(zhàn)爭短期內(nèi)對財政的需求，統(tǒng)治者往往借助于借貸。戰(zhàn)爭結(jié)束之后，往往會伴隨稅負的下降，但由于戰(zhàn)爭期間官僚機構(gòu)和軍隊的擴張、政府功能的擴展等產(chǎn)生的棘輪效應(yīng)，以及包括歸還戰(zhàn)爭貸款、支付復(fù)員軍人等等各種剛性支出，稅負很難下降到戰(zhàn)前的水平，而維持在戰(zhàn)前和戰(zhàn)爭期間的一個中間值。二戰(zhàn)后，因停戰(zhàn)而節(jié)省下來的部分開支被用于福利支出，導(dǎo)致福利國家在西方的普遍興起，④Theda Skocpol,Protecting Soldiers and Mothers:the Political Origins of Social Policy in the United States, Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press, 1992。近代福利國家的產(chǎn)生在一戰(zhàn)之前，主要是俾斯麥時期的德國，政府主動制定福利計劃以削弱工人們對民主黨派的支持。參見Hermann Beck,The Origins of the Authoritarian Welfare State in Prussia:Conservatives,Bureaucracy,and the Social Question 1815-70, Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995。福利國家的一般理論參見哥斯塔? 埃斯平-安德森：《福利資本主義的三個世界》，苗正民、滕玉英譯，北京：商務(wù)印書館2010 年版。因而改變了國家社會關(guān)系。

斯基夫(Kenneth Scheve)和斯塔薩維奇(David Stasavage)也認為動員型戰(zhàn)爭對累進稅制的產(chǎn)生起了很大作用。他們認為有三種和公平觀相關(guān)的原則：平等對待原則（不論貧富都支付一定額度或收入比例的稅收）、支付能力原則（富者支付更高比例的稅收）和補償原則（富人因為在其他方面得到了優(yōu)待和特權(quán)而需要支出更多稅收作為補償）。基于選舉權(quán)的再分配理論認為，隨著選舉權(quán)不斷擴大而涵蓋越來越多的窮人，累進稅制成為低收入人群的政治訴求，而候選人為了獲得多數(shù)票而迎合這一訴求推動了累進稅制的立法。但通過考察累進稅的歷史，斯基夫和斯塔薩維奇發(fā)現(xiàn)這一選舉—再分配理論并不符合史實，相反，他們發(fā)現(xiàn)補償原則起了重要作用：大規(guī)模的動員型戰(zhàn)爭（在民主國家）促進了累進稅制的發(fā)展。作者認為在戰(zhàn)爭背景下，窮人比富人更可能服兵役。當如一戰(zhàn)、二戰(zhàn)這樣的大規(guī)模動員型戰(zhàn)爭發(fā)生而需要實行普遍義務(wù)征兵制時，窮人依舊比富人參戰(zhàn)可能性高。而且如馬克思所言，在窮人犧牲的同時，部分富人因提供戰(zhàn)爭所需的貨物或服務(wù)而大規(guī)模獲利。從補償原則出發(fā)，窮人要求富人承擔相對應(yīng)的代價，即支付更高的稅收比例。這一過程構(gòu)成新的社會契約：窮人出人（征兵）、富人出錢（納稅）。⑤Kenneth Scheve, David Stasavage,Taxing the Rich:A History of Fiscal Fairness in the United States and Europe, Princeton, N.J.:Princeton University Press 2016。一個更早的研究見Levi, Margaret,Consent,Dissent,and Patriotism, New York: Cambridge University Press, 1997。

李伯曼則認為階級間和階級內(nèi)部關(guān)系以及與此有關(guān)的國家政治共同體(National Political Community)的界定——即如何界定“他們”和“我們”的政治認同——決定了公民行為的動機，從而決定累進稅能否被制定并執(zhí)行。具體而言，南非存在高水平的階級之間和階級內(nèi)部的團結(jié)，而使得富人階層既有必要（面臨窮人的威脅）也有集體行動的意愿去支付累進的個人所得稅；而巴西則存在階級之間的分化和階級內(nèi)部的碎片化，從而富人階層不愿意支付累進稅。①Evan S. Lieberman,Race and Regionalism in the Politics of Taxation in Brazil and South Africa, New York: Cambridge University Press, 2003.

累進稅的立法是一個問題，累進稅能否被有效執(zhí)行，尤其是能否對最富裕的群體征稅是另外一個問題。從本文的分析框架出發(fā)，福利國家的危機可以被分解為兩類危機：一是為福利國家的公共支出付費的服從問題，二是福利國家?guī)淼暮献鲉栴}。具體而言，高福利惡化了合作：造成了作為勞動力的個體就業(yè)意愿下降、不愿投資人力資本的“福利陷阱”，②對于這兩個問題存在較大的實證研究的爭論，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)不同的福利制度，甚至具體的福利政策安排，對不同的就業(yè)群體的就業(yè)選擇影響很不同。如Bargain, Olivier, and Karina Doorley, “Caught in the trap? Welfare’s Disincentive and the Labor Supply of Single Men”,Journal of Public Economics, Vol. 95, Issues 9–10, 2011, pp.1096-1110。戈斯塔? 埃斯平-安德森：《政治對市場》，沈國華譯，上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社2022 年版，第五章。和作為資本的企業(yè)因為面臨高稅率投資意愿下降而抑制投資。這方面的討論較多，本文不再贅述。福利國家?guī)淼姆膯栴}，尤其是富裕階層的服從問題，這些年有一些新研究，值得討論。溫特斯(Jefferey Winters)認為那些最有納稅能力的人往往是那些最有能力去避免納稅的人——寡頭，而日常的民主參與并不能削弱他們的這一能力。寡頭是掌控著大量物質(zhì)資源——這些物質(zhì)資源能被用來保護或提升其個人財富和社會地位——的行為者。無論社會上存在何種權(quán)力形式，巨額財富總是能提高寡頭們保護并促進其核心利益的能力。換而言之，巨額財富使寡頭們面臨保護其財富的挑戰(zhàn)但同時又為其提供了保護財富的獨特權(quán)力。即使在法治化程度很高的國家，寡頭們?yōu)榱双@取國家對產(chǎn)權(quán)的保護而放棄私人武裝且繳納稅款，也能通過尋求法律的漏洞而保護自己的財富和收入免受高額稅負之苦：通過一個由高度專業(yè)化的律師、會計師、游說者和財富管理公司組成的專業(yè)隊伍（“收入保護行業(yè)”）為其合法避稅，同時通過政治手段使得稅收制度變得足夠復(fù)雜和不確定。③Jeffrey Winters,Oligarchy, New York, NY: Cambridge University Press, 2011.哈克和皮爾遜也認為美國出現(xiàn)了財閥統(tǒng)治，但提出了一個不同的解釋：極端富裕的群體通過利用政治制度中的缺陷而實現(xiàn)了少數(shù)人統(tǒng)治，操控政治議程，通過右翼民粹主義的做法將多數(shù)人的注意力從美國存在的極端不公平轉(zhuǎn)移到次要問題（如國內(nèi)的種族問題、移民問題）上，造成社會分裂。④雅各布? 哈克、保羅? 皮爾森：《推特治國：美國的財閥統(tǒng)治與極端不平等》，法意譯，北京：當代世界出版社2020 年版。

在一些發(fā)達國家，稅收國家轉(zhuǎn)型出現(xiàn)了一些新現(xiàn)象，其中一個重要現(xiàn)象是在高稅負、高福利的背景下，面臨增稅會帶來的選民抵制，政府轉(zhuǎn)向依靠債務(wù)來為公共服務(wù)籌資，尤其是為非動員型戰(zhàn)爭籌資。這樣一方面戰(zhàn)爭因避開民眾反對而得以實行，另一方面政府債務(wù)也不斷增長。⑤Sarah E. Kreps,Taxing Wars:the American Way of War Finance and the Decline of Democracy, New York: Oxford University Press, 2018.

結(jié)論與討論

本文分析討論了國家治理三大任務(wù)及其在不同稅收國家類型下的表現(xiàn)和內(nèi)在矛盾，發(fā)現(xiàn)不同類型的稅收國家在社會控制、合作和代理人規(guī)制三大治理任務(wù)中存在某種程度的選擇困境，即加強一個治理任務(wù)往往需要以犧牲另一個為代價。當然，某種程度上我們需要跳出國家中心視角，重新審視三大治理任務(wù)。比如我們完全可以不再片面強調(diào)自上而下的代理人規(guī)制和社會控制問題，而探尋國家和社會的雙向控制可能性：讓公民和社會行為者通過代議機構(gòu)、輿論監(jiān)督等方式自下而上對政府進行監(jiān)督從而加強代理人規(guī)制。⑥Robert Alan, Dahl,Polyarchy; Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press, 1971.這一機制在部分西式民主國家中取得了一定的成功，但如前文所述，在對極端富裕群體時卻失效了。全過程人民民主可以發(fā)揮制度優(yōu)勢，既做到加強代理人規(guī)制也做到累進性稅收征收的全面公正性。

圖2 重新審視三大治理難題之間的關(guān)系

從更抽象的概念層面，三大治理任務(wù)和韋伯提出的支配理論相聯(lián)系。支配是“一群人會服從某些特定的（或所有的）命令的可能性”，①韋伯：《韋伯作品集II：經(jīng)濟與歷史、支配的類型》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2004 年版，第297 頁。其中主要包括社會控制這一面，但對合作這一面卻未能突出。韋伯進而提出，支配者的支配需要借助于“管理干部”。干部團體受委托執(zhí)行一般性的政策和指令——而他們執(zhí)行支配者命令的動機是多元的：習(xí)慣、物質(zhì)利益、感情和理想動機，以及正當性（legitimacy，或譯為合法化）。②科爾奈也列舉了一個動機列表：政治和道德動機、工作認同感、權(quán)力、威望、物質(zhì)福利、平靜的生活和害怕懲罰。參見雅諾什?科爾奈：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，第112 頁。基于不同的服從動機，韋伯提出三種支配的理想型：卡里斯瑪支配、傳統(tǒng)支配與法理型支配。換而言之，韋伯對支配的討論，側(cè)重討論了社會控制和代理人規(guī)制兩方面內(nèi)容，對合作并未專門討論——但這并不意味著沒有討論，只是這些討論散見于他的著作各處。韋伯對經(jīng)濟體制類型和支配類型關(guān)系的論述也對稅收國家類型和三大治理任務(wù)之間的關(guān)系很有啟發(fā)。本文以稅收類型為視角，從三大治理任務(wù)出發(fā)，充實和整合這一討論，并對合作問題展開分析，從而做出理論方面的探索。當然，這一探索還局限于概念的層面，需要進一步結(jié)合實證研究來展開。③作者在另一個研究中對半稅收國家面臨的三大治理問題及困境展開了實證分析，參見Changdong Zhang,Governing and Ruling:The Political Logic of Taxation in China, 2021。

斯威德伯格認為韋伯財政社會學(xué)“最令人激動和最有創(chuàng)新性的部分”是“對財政與支配類型之間關(guān)系的解釋”。④理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經(jīng)濟社會學(xué)思想》，第85 頁。韋伯討論了國家的財政途徑對資本主義類型的影響，認為只有現(xiàn)代稅收體系才對理性資本主義有積極影響，包稅制、家財型和賦役制對政治資本主義有積極影響但對市場資本主義有消極影響，俸祿制、實物給付和強制性服務(wù)對所有資本主義形式都有消極影響。⑤理查德? 斯威德伯格：《馬克斯? 韋伯與經(jīng)濟社會學(xué)思想》，第83 頁。這也啟發(fā)我們在進一步的研究中將稅收體制放在更廣闊的政治經(jīng)濟體制下考察，分析整體體制對三大治理難題的影響。