多中心治理何以失效？職責消解下的農村公共產品供給初探*
——基于H 市三個“靠煤吃水”村莊的案例分析

李蓉蓉 閆 健 段萌琦

農村公共產品的供給不僅關系著我國城鄉一體化的發展進程，而且也是考量國家治理能力的指標之一。在新的歷史時期，隨著農民對公共產品需求的不斷提升，農村公共產品的供需矛盾日漸凸顯，①胡紹雨：《我國農村公共產品供給問題研究》，《經濟論壇》2014 年第4 期。一方面政府、企業、非營利組織以及村集體都涌入農村公共產品的供給之中，形成了聲勢浩大的供給主體；另一方面，農民的公共產品需求卻沒有得到真正滿足。有學者研究指出，在全面建設小康社會的歷史背景下，農村公共產品的供給與城市相比差距依然巨大，農村基礎設施建設依然有較大不足。②孔祥智：《全面小康視域下的農村公共產品供給》，《中國人民大學學報》2020 年第6 期。在諸多農村公共產品中，飲用水作為一種準公共產品以及農民生產生活不可或缺的資源，本應得到優先解決。然而，據統計，截至2019 年底，農村自來水普及率僅為82%，還有約2.5萬貧困人口的飲水安全問題尚未得到解決。①《農村飲水安全工作簡報》，第14 期，http://www.mwr.gov.cn/sj/jbjc/ncysaqgzjb/202006/t20200608_1407233.html, 2021-12-13。全國市、縣、鎮、鄉和農村的用水普及率呈梯度分布，農村和鄉及城鎮的差距極大。僅從2018 年城市供（用）水普及率數據看，城市供（用）水普及率是98.36%，而農村供（用）水普及率僅為77.79%，二者相差約20 個百分點。②孔祥智：《全面小康視域下的農村公共產品供給》，《中國人民大學學報》2020 年第6 期。由此可見，在我國農村地區，“吃水難”依舊是一個較為突出的問題，因此，深入探究農村地區“吃水難”的根源就顯得尤為緊迫。

從全國來看，農村飲用水供給問題較為突出的地方大都集中在“資源承載力嚴重不足的地區”。確保這些地區飲用水供給被水利部確定為2021 年農村飲水安全工作的“底線任務”，尤其要“緊盯脫貧地區特別是‘三區三州’等特殊地區農村供水薄弱環節，堅決守住脫貧攻堅農村供水成果”。③水利部印發《全國“十四五”農村供水保障規劃》，http://mwr.gov.cn/xw/sjzs/202109/t20210922_1544799.html, 2021-09-30。然而，在S 省H 市，部分村莊出現的“吃水難”問題卻與自然條件的限制無關。事實上，這些村莊的地下水資源較為豐富，并不存在水資源短缺的問題。但是，幾十年來，這些村莊一直無法享受穩定的飲用水供給，時不時出現“整村連片停水斷水”這樣的“顛覆性問題”。④《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興 加快農業農村現代化的意見》，http://www.xinhuanet.com/2021-02/21/c_1127122068.htm, 2021-05-25。其中，最近的一次發生在2020 年初，H 市宋村停水長達三個月，村民只能去鄰村拉水以解決生活用水之需。那么，為何這些并不面臨水資源短缺的村莊，卻無法擺脫“吃水難”的窘境呢？基于2019—2021 年對H 市三個村莊的案例調查，本文嘗試對這一問題進行解答。本文的研究發現，將這些村莊的“吃水難”問題放在一個長時段的視域下審視，可以看到國有煤炭企業、基層政府、村兩委以及農民多個主體登上村莊飲用水供給這一“行動舞臺” （action stage）上的互動模式與歷史演化。在這一過程中，各個主體出場、在場與表演，各自的職能與責任在相互“撕扯”與“消磨”中消解，最終無法解決案例村莊飲用水的有效供給。由此，本文提出，職責消解是影響村莊公共產品供給的“元兇”，也是多中心治理模式難以適應中國現實治理情境的緣由之一。

本文的結構安排如下：第一部分在梳理多中心治理理論以及相關研究的基礎上提出反思；第二部分將介紹研究方法與案例情況，目的是聚焦H 市“靠煤吃水”的三個村莊，便于進行案例比較與分析；文章的第三部分到第五部分，借助口述史的方法著重分析基層政府、國有煤炭企業、村兩委和農民在飲用水供給中的職能與責任，進而展現這些主體的互動是如何消解了各自應擔當的職責，最終導致村莊飲用水供給失序的結果；第六部分是全文的總結及其與相關理論的對話。

一、多中心治理理論及其相關研究的梳理與反思

很多學者主張，讓多元主體參與到公共產品的供給之中可以有效解決“政府失靈”與“市場失靈”等問題，奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）最早提出了自主治理的理論，她認為，社會自組織可以通過“制度供給—可信承諾—相互監督”等制度安排構建起解決集體行動困境的模式。⑤埃莉諾?奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道：集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社2012 年版，第35 頁。在此基礎上，奧斯特羅姆就公共產品供給提出了兩種應對方式：一是在公共產品的供給中引入競爭，向私營企業開放提供公共產品的機會，因為“與高度整合性的政府壟斷性安排相比，擁有多個供給主體的公共服務產業將更為有效率，對于用戶的要求也更具回應性”；⑥Emanuel S. Savas,Alternatives for Delivering Public Services:Toward Improved Performance, Boulder: Westview Press, 1978, p.7.二是在可能的情況下，應當由公共資源使用者自己設計和修訂規則，并監督和確保規則的執行，實現對公共資源的自我管理。⑦Elinor Ostrom,Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press, 2015, p.185.從此拉開了多中心治理研究的帷幕。其后，相繼有學者將公共產品的供給責任授予了較多的非國家行為體，如非營利組織、國有企業、公民社會組織、村莊乃至村民等主體。例如，薩拉蒙（Lester Salamon）就提出了政府—非營利組織的關系理論，將非營利機構看作是第三方的行為體（third party agents），說明它們在政府的引領下，利用政府的項目經費提供公共服務。他認為，與政府直接提供公共服務相比，由非營利組織提供公共服務被證明是一種更優的選擇。①Lester Salamon, “Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third-Party Government: Toward a Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State”,Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 1987, p.16.中國學者也提出非政府組織參與農村公共產品供給的諸多優勢和路徑。②李少惠、穆朝暉：《非政府組織參與西部農村公共文化產品供給的路徑分析》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2010 年第5 期；曲延春：《農村公共產品的非政府組織供給：理論邏輯、現實困境與路徑選擇》，《農村經濟》2015 年第12 期。除此之外，在一些發展中國家，由于國家缺乏足夠的能力或資源提供公共產品，公民社會組織也擔當起提供公共產品的責任，例如，波斯納（Daniel Posner）的研究表明，在一些失效國家，那些能夠承擔公共產品供給的公民社會組織更有可能在國家重建中發揮關鍵作用。③Robert Rotberg,When States Fail: Causes and Consequences, Princeton: Princeton University Press, 2004, pp.237-255.在一項關于中國農村地區公共產品供給的研究中，蔡莉莉（Lily Tsai）發現，諸如村廟和宗族組織這樣的“團結性群體”（solidarity groups）能夠賦予地方官員提供公共產品的強烈動機，這是因為通過這些“團結性群體”，村民們能夠對官員們提供公共產品的行為進行道德上的獎勵。④Lily L. Tsai, “Solidary Groups, Informal Accountability, and Local Public Goods Provision in Rural China”,American Political Science Review, Vol. 101, No. 2, 2007, pp.355-372.這一方面的研究也得到了中國學者的響應，有多位學者提出，村落自組織和農戶合作均增強了農村公共產品的供給。⑤羅小峰：《在政府與市場之外——村民利用自組織自發供給公共物品的實踐探討》，《江南大學學報（人文社會科學版）》2015年第2 期；陳靜、田甜：《集體行動邏輯、社會資本嵌入與農戶合作供給——基于靜/動博弈模型分析》，《西部經濟管理論壇》2019 年第2 期。另外還有相當一部分研究關注國有企業在公共服務當中的社會責任，認為國有企業天然地具有提供公共服務的責任，它們并不是單純追求市場利潤最大化的主體，經濟改革中，國有企業承擔的社會保障和維持社會穩定的功能對于改革的順利推進至關重要。⑥Chong-En Bai, David D. Li, Zhigang Tao and Yijiang Wang, “A Multitask Theory of State Enterprise Reform”,Journal of Comparative Economics, Vol. 28, No. 4, 2000, pp.716-738.在推動政府提出的社會目標方面，比如吸納剩余勞動力、承擔公共項目、進行慈善捐贈，國有企業仍舊扮演著舉足輕重的角色。⑦Alwyn Young, “The Razor’s Edge: Distortions and Incremental Reform in the People’s Republic of China”,The Quarterly Journal of Economics, Vol. 105, No. 4, 2000, pp.1091-1135.不僅如此，由于農村公共產品的匱乏，也有學者主張村莊集體進行自主供給，⑧趙為民：《集體行動、財政激勵與村級公共產品自主供給》，《華南農業大學學報（社會科學版）》2019 年第5 期。讓更多的村民參與到供給之中。⑨汪旭、劉桂芝：《農戶在農村公共產品供給中的角色差距與調適》，《求實》2014 年第8 期。在此基礎上，有學者構建了以政府、市場、第三部門以及農民為框架的“四維”多元供給模式。10曲延春：《四維框架下的“多元協作供給”：農村公共產品供給模式創新研究》，《理論探討》2014 年第4 期。

上述研究均認為應當將更多的主體引入農村公共產品的供給之中以滿足農村不同層次的公共產品需求，由此擺脫單中心供給不足與“失靈”的問題。然而，當諸多的供給主體涌入農村，勢必帶來一個新的問題，那就是多主體在供給中的職能與責任邊界問題，有學者敏銳地觀察到這一點，指出農村公共產品的供給存在多主體間供給區間遺漏和碎片化特征，11何安華、涂圣偉：《農村公共產品供給主體及其邊界確定：一個分析框架》，《農業經濟管理》2013 年第1 期；曲延春：《差序格局、碎片化與農村公共產品供給的整體性治理》，《中國行政管理》2015 年第5 期。尤其是在農村飲用水供給上存在結構性矛盾的問題，12陳敏：《農村飲水有效供給的結構性矛盾與制度創新》，《探索》2020 年第4 期。在此疑慮下，學界轉向討論多主體在農村公共產品供給中的職責邊界問題，有些學者就此進行了積極的理論建構，如曲延春認為，在農村公共產品的多元協作供給中每一級政府都有提供公共產品的職責，私人部門應在政府的規制下進入農村之中，第三部門主要提供“軟公共產品”以及農民應發揮主體性作用等建議。13曲延春：《四維框架下的“多元協作供給”：農村公共產品供給創新模式研究》，《理論探討》2014 年第4 期。何安華等學者基于專業化分工理論，對農村公共產品供給主體，政府、非營利性組織和第三部門進行了職責分配，即政府在農村公共產品供給中最適宜供給農村純公共產品或外部性較強的公共產品；營利性組織更適合提供外部性較小且收益相對容易的農村公共產品，如農村教育、衛生、科技服務、鄉村醫院、水電供應等；第三部門更適合提供公益性農村公共產品。①何安華、涂圣偉：《農村公共產品供給主體及其邊界確定：一個分析框架》，《農業經濟管理》2013 年第1 期。陳敏的研究直接聚焦我國農村飲用水的結構性矛盾，提出構建分區、分段、分量、分類供給制度體系。②陳敏：《農村飲水有效供給的結構性矛盾與制度創新》，《探索》2020 年第4 期。

上述有益的探索無疑為解決中國農村飲用水問題提供了有價值的參考。但是，不難看出，這些探究多是停留在相對宏觀的理論設想之中，缺少中國場域中的現實支撐與關懷；而且缺乏對于中國不同農村地區飲用水供給問題差異性的感知。這些美好的理論設想在中國的政治場域內可能遭遇以下兩個挑戰：一是面對同樣的公共產品需求，各供給主體的職責究竟是什么？其邊界在哪里？又如何達到多主體職責最佳匹配的效果？會不會出現各供給主體“出場”卻不能有效履行職責而導致公共產品供給無效的結果呢？如已有學者研究發現，作為公共產品供給者的國有企業本身也構成一種“公共產品”，存在著“會被過度消費”的危險。③Karen Jingrong Lin, Xiaoyan Lu, Junsheng Zhang and Ying Zheng, “State-owned Enterprises in China: A Review of 40 Years of Research and Practice”,China Journal of Accounting Research, Vol. 13, No. 1, 2020, pp.31-35.與此緊密相關的另一個問題是，多中心治理理論的適用性問題，如有學者提出，多中心治理理論更適合西方國家的制度環境，在中國的制度背景下難以適用，現實層面缺乏操作性。④李平原、劉海潮：《探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角》，《甘肅理論學刊》2014 年第3 期。那么，在中國政治場域下，尤其是在一個縣域中，圍繞一個基礎性的公共產品供給，多主體供給主體的相繼出場、在場及其互動究竟發生了怎樣的“故事”？又是如何出現了公共產品供給的多主體困境？本文試圖通過一個縣級市，即H 市三個村莊“靠煤吃水”的長時段口述史描述，努力還原基層政府、國有煤炭企業、村兩委和農民等主體進入村莊飲用水供給這一“行動舞臺”之中的角色扮演與職責體現，進而提出，農村公共產品供給中的多元主體互動并不必然帶來前述理論所言及的有序結果，反而會出現多主體互動中公共職能與責任的消解，即產生“職責消解” （Responsibility resolution）現象。這里的職責包含職能與公共責任，而消解則指在一個較長時段內各主體分別發生的職能偏離與替代、社會責任被過度消費以及代理漂移等諸多現象的總稱。

二、研究方法與案例選擇

本研究采取案例比較的方法，選取了H 市“靠煤吃水”的三個與國有煤炭企業關系不同的村莊，通過比較分析力圖闡釋基層政府、國有煤炭企業、村兩委和村民四個主體在這三個村莊飲用水供給中的各自職責及其互動形式。相關研究數據主要來源于研究者2019—2021 年在H 市的田野調查與被訪人的口述史記錄，訪談對象包括三個村莊的村民與村干部、所在鄉鎮的干部、市水利局干部、三個國有煤炭開采企業部分管理人員等，總數超過60 人，可以盡量完整地進行長時段的回溯。研究者還訪問了H 市的其他村莊以及S 省另外兩個區縣的水利行政部門干部，以便對調研信息進行核實和篩查。作為對田野調查的補充，研究者還利用了可以獲得的二手資料，包括村莊檔案、村志、網站信息、地方政府公開文件、期刊雜志文獻等。

H 市是一個煤炭資源豐富的縣級市，其煤炭資源的開發最早可以追溯到日偽時期。H 市大規模的煤炭資源開發始于20 世紀50 年代末。當時成立的H 縣礦務局（后改名為“H 市煤電集團”）是S省八大國有礦務局之一，其下屬三家國有煤炭開采企業（C 礦、N 礦與X 礦），其中，N 礦和X 礦分別于20 世紀50 年代末開發，C 礦于20 世紀70 年代初開發。 2000 年和2018 年N 礦與C 礦相繼停產，目前只有X 礦仍在生產。

20 世紀50 年代末以來，H 市大部分農村逐漸形成了兩種截然不同的飲用水供給方式：一種是“靠山吃水”，即山區周邊村莊通過引來山澗泉水解決飲用水供給問題；另一種是“靠煤吃水”，即國有煤礦企業周邊村莊通過煤礦提供的資源（包括基礎設施、抽水電費和資金）解決飲用水供給問題。從常理來說，“靠煤吃水”的村莊在解決飲用水供給方面無疑有著更為優越的條件：因為國有煤炭企業程度不同地承擔了這些村莊飲用水基礎設施成本（打井、過濾池、飲水輸送管道等）、運轉成本（抽水電費、管理人員開支）與維護成本（基礎設施維護）。相比之下，那些“靠山吃水”的村莊不僅面臨著山澗水源流量不穩定以及“村多水少”等水資源短缺問題，而且還需要自行承擔飲用水基礎設施投入、運轉與基礎設施維護等方面的成本問題。然而，幾十年來，這些“靠煤吃水”的村莊不僅難以確保飲用水的穩定供給，而且因飲用水供給困難時而爆發的農民、村干部與煤炭企業之間的頻繁沖突更是成為地方治理中的頑疾。而那些“靠山吃水”的村莊由于基層政府投入大體上維持了較為穩定的飲用水供給，其中，部分村莊之間形成的“四社五村”飲用水分配制度還在2012 年被列入了省級非物質文化遺產，充分表明了其在確保村莊飲用水供給方面的有效性。①董曉萍、藍克利：《不灌而治——山西四社五村水利文獻與民俗》，北京：中華書局2003 年版；周嘉：《共有產權與鄉村協作機制——山西“四社五村”水資源管理研究》，北京：中國社會科學出版社2018 年版。

為了更好地凸顯“靠煤吃水”在H 市的相對普遍性和代表性，我們根據煤礦對周邊村莊飲用水供給責任程度的不同，分別選取了一個煤礦所在地的村莊南村，整體遷建村王村和煤礦周邊村宋村作為本文的案例村莊。根據訪談得知，煤礦對于煤礦所在地村莊的飲用水供給責任最高，整體遷建村次之，周邊村則最低。三個案例村莊長期以來都是“靠煤吃水”，全部依靠村莊周邊的國有煤炭企業（N 礦、X 礦和C 礦）解決飲用水問題。總體看來，這三個村莊的飲用水供給有三個突出的特點：第一，飲用水供給長期免費。在這些村莊，飲用水不僅是一種具有“非排他性”和“非競爭性”的準公共產品，而且是一種免費產品，村民大都沒有“用水交費”的觀念。與“免費用水”相關的另一現象就是，這些村莊曾經普遍存在嚴重的水資源浪費現象。②一位訪談對象指出，有一次他路過南村，在不到兩公里的距離內，就發現了六家農戶不關水龍頭導致飲用水白白流走的情形（訪談記錄：yj20200810）。第二，飲用水供給長期不穩定。在最好的情況下，這些村莊只能做到兩天供水一次，而一旦遇到抽水設備和管道損壞、因水質或水位下降需重新打井、無力支付抽水電費、冬季管道結冰等情形，村莊里斷水時間可能長達數月甚至數年之久。在這期間，很多村民只能長途拉水。也正是由于飲用水供給的不穩定，三個村莊的村民每家每戶都挖了儲水池，以備不時斷水之需。第三，這三個村莊的飲用水供給幾乎完全依賴煤炭企業，基層政府供給職能基本喪失。

如前所述，這三個村莊都程度不一地依賴鄰近國有煤炭企業解決與飲用水供給相關的基礎設施成本、運轉成本與維護成本。與該地區的大部分村莊一樣，這三個村莊都與鄰近煤礦簽署了解決村莊飲用水供給的“吃水協議”，后者具體規定了煤礦對于解決村莊吃水問題應承擔哪些義務。對于不同的村莊，這些“吃水協議”的內容不盡相同，但大致涵蓋了打水井、鋪設管道、設備維修、抽水電費以及人員開支等內容。③這些“吃水協議”普遍簽署于20 世紀70 年代和80 年代，當時正是煤礦開采導致鄰近村莊飲用水困難最為凸顯的時期。研究者想方設法獲得了宋村與C 礦1974 年簽署的一份“吃水協議”復印件。南村和王村“吃水協議”的內容來源于研究者對兩村村干部以及部分煤礦干部的訪談（訪談記錄：yj20200810）。換言之，對于不同的村莊，煤礦所承擔的飲用水供給義務不相同。大致來說，一個村莊距離煤礦越近、受煤礦開采影響越大，則煤礦對解決其飲用水所承擔的義務就越多；而對于那些距離煤礦較遠、受煤礦開采影響有限的村莊，煤礦對解決其飲用水所承擔的義務就較為有限。④根據訪談記錄dmq20211010、lrr20200810 整理得出。具體情況見表1：

表1 國有煤礦企業對于三個案例村莊飲用水供給義務一覽表

由表1 可知，南村是N 礦所在地的村莊，由于煤礦直接征用村莊土地，煤礦的開采行為對村莊的影響最大（比如地下水流失、房屋下沉、耕地裂縫、煤矸石堆放、煤塵和噪聲污染等），①根據國家的相關規定，煤炭開采企業不得在有人居住的村莊地下進行開采。但H 市的煤炭資源存在地下水文條件復雜、頂板結構不穩定的問題。所以，即便開采企業繞開村莊進行開采，仍舊可能（事實上也確實）導致村莊出現水資源枯竭和地面塌陷等問題。因此，N 礦與南村保持了較為密切的關系，以方便其生產經營活動的順利開展，也正因為此，N 礦長年為南村提供免費的飲用水，直到N 礦關停前，依然為南村打了新水井并鋪設了飲水管道。王村屬于整體遷建村，由于早期的煤礦開采而出現地面沉陷，被勘定為“不適合繼續居住”，后來由X 礦出資選擇新址重新建村。由于X 礦參與了王村整體遷建的選址設計、房屋建造、基礎設施建設（電力、飲水、道路等）的全過程，因而王村與X 礦關系也較為緊密。但由于整體遷建后與X 礦距離較遠，X 礦對于王村飲用水問題所承擔的“義務”明顯要低于南村。宋村雖不是煤炭企業所在地，但由于距離C 礦地下開采面較近，也不同程度地受到C 礦煤炭開采的影響，與前兩個村莊相比，C 礦對宋村飲用水問題承擔的義務就更為有限。因為其既沒有南村的“地理優勢”，也不享有王村整體遷建帶來的“法理優勢”。C 礦一般僅限于為宋村打水井或是提供固定額的抽水電費，并不會“全方位”地大包大攬。

三、無序之幕：農礦沖突與基層政府的“無力”供給

為了更好地敘述H 市三個代表性村莊飲用水供給的歷史，我們必須將研究的視線拉回到國有煤礦企業進駐H 市之前，那時該地區的農民多是吃山泉水，飲用水主要依靠自然資源的供給，也可以看作是農民依賴山泉水自我供給的模式。按照被訪的一位老人的說法，“H 市是一個好地方，老祖宗留下了寶貴資源，村莊依水而居，村村有水吃，村村有泉水，水質良好，開始根本不存在吃水問題”（訪談記錄： yj2020810）。而且中華人民共和國成立初期，基層政府的工作重心主要放在社會秩序的建立上，沒有精力與能力關注諸如農民飲用水供給的問題，主要依靠農民自己解決（訪談記錄： ld20211120）。

自20 世紀50 年代末隨著H 市大規模的煤炭開采啟動，煤礦所在地與周邊村莊出現水源枯竭、地面沉陷、房屋裂縫等問題，農民正常農業生產和生活受到極大影響，煤礦企業與周邊村莊農民的沖突開始出現并日益凸顯。根據相關檔案的記錄，僅在1960—1975 年間，大規模農民到煤礦“鬧事”就有包括南村、宋村等在內的十多個村莊卷入，②薛曉秀：《“文革”時期H 縣煤業研究》，河南大學2017 年碩士學位論文，第14 頁。形成以“鬧”為主的吃水格局。南村由于受煤礦開采活動影響最大，早在1962 年就發生了村民大規模鬧事，后來，大大小小的村民鬧事又持續到了70 年代。據當地一位退休鄉鎮干部回憶：

當時應該是70 年代初期，剛開始農民找礦上解決問題，礦上不承認。后來農民鬧得厲害，坐在礦上不走，村里不斷來人，（南村）支書把牲口到拉到了煤礦辦公樓大廳。礦上叫人把村支書都打了，最后，礦上才勉強承認責任。村里鬧的形式多種多樣，有攔路的，有攔礦上汽車的，有到礦上堵門，還有堵坑口的。由于村民鬧得厲害，南村一位村民最后還被判了刑。 （訪談記錄： lrr20200810）

在這一時期，“鬧事”具有一定的傳染性，通常是一個村莊通過“鬧事”解決問題后，另外一個村又緊接著“鬧起來”。如X 礦的開采行為導致王村耕地與窯洞出現裂縫，泉水斷流，村民多次去X 礦“找說法”，數次引發沖突，后來在當地公社的協調下，雙方于1972 年簽訂了王村整村遷建協議，王村于1981 年遷到現址。與南村相比，王村與煤礦的沖突烈度較低，根據一位訪談對象的說法，這是因為王村整村遷建原本就在X 礦當時的計劃之中：

在村民不知情的情況下，X 礦就開始開采村子下面的煤炭，造成窯洞和耕地塌陷。當時X 礦已經算了筆賬，村子底下所能開采的煤炭資源的價值遠遠超過了整村遷建的費用。當時還是計劃經濟時代，X 礦打著國家資源開發的旗號，村里只能服從。 （訪談記錄： yj20200808）

與南村和王村相比，宋村與煤礦的沖突烈度最低，雖然宋村干部與村民也在20 世紀70 年代初數次找C 礦“鬧事”“要說法”，但雙方始終未發展到暴力相加的地步，其中緣由則是宋村人口不多且國有煤炭企業對其依賴不多。在此階段，三個案例村莊發生的鬧事大多是農戶自發組織，直接找礦上，在互相爭辯中討要說法，這樣往往導致一個結果，鬧得兇的農戶和村莊，飲用水以及相關基礎設施在一段時間內基本得到解決，鬧得不兇的村莊飲用水的供給就成為斷續性供給。

農礦矛盾沖突發生在20 世紀50 年代末至20 世紀80 年代初，眾所周知，這一時期我國政治、經濟發展處于相對不穩定狀態，各級政府“管制型”特征明顯。①丁志剛、王杰：《中國行政體制改革四十年：歷程、成就、經驗與思考》，《上海行政學院學報》2019 年第1 期。經濟發展緩慢，基層政府按照國家安排將大量的資金投入農村大型水庫建設和灌溉工程建設之中（訪談記錄： ld2021120），基本沒有更多的財政能力解決村莊飲用水供給問題，只有當農礦矛盾發展到不可開交的地步基層政府才出場扮演協調者的角色，成為農民與煤礦企業鬧后僵持不下的仲裁者。即使這樣，基層政府也往往被農民與國有煤炭企業忽略，以至于有被訪人說，“村里吃水出了問題，都是找礦上，不找政府，政府基本上置身事外，不關它的事”（訪談記錄： dmq2020730）。當時，基層政府開展農礦矛盾的協調也多是權力主導下的行為選擇，并沒有可依賴的法律依據，這一點可從1974 年關于宋村吃水問題的協商文件中得到證實，協商主要是按照當時的領導指示精神進行解決，因此，此時的基層政府職能更多地體現為被動的無“法”協調。

綜上，在這個時期，H 市三個村莊的飲用水供給處于相對混亂的狀態，基層政府無力提供農戶的飲用水，僅能成為被動的協調者；農民為了獲得飲用水成為違法的“抗爭者”，國有煤炭企業在倉促之中根據不同需要不得不成為飲用水供給的主要承擔者。由于缺乏相應的制度供給與職能定位，此時的村莊飲用水供給只能在“鬧”中持續。

四、曙光微露：“吃水協議”的出臺與職能替代的產生

進入20 世紀80 年代后，農民不斷地“鬧”讓煤礦感到舉步維艱，耗費成本巨大。為了更好地處理工農關系，煤礦專門挑選人際交往能力強，處理問題比較果斷的人成立了“工農辦”。這些人在工作中慢慢總結出一套辦法，即不再與村民個人打交道，而是與村委會打交道，用一位訪談對象的話說： “我們是組織與組織的對話，個人來這反映問題不予理睬，只和村支書、村長說話。村民有問題向你們村上反映”（訪談記錄： lrr2020810）。“工農辦”的出場表明國有煤礦有了代理其專門處理并解決農礦糾紛的正式機構，同時，也迫使煤礦原來需要應對的原子化的農民逐漸退場，村兩委從混雜于農民之中轉而以組織身份出場，成為解決村莊飲用水供給的“代理人”，雙方各自形成了委托—代理的關系，這為解決村莊飲用水供給提供了組織基礎和制度化的可能。

在此基礎上，按照國家相關規定，煤礦為了制約農民的“鬧”，借助一系列的法律手段逐漸形成了一套比較完備的處理農礦關于吃水問題引發矛盾的程序，即：

村里找，礦上派專人進行相關勘測，并將勘測結果交于煤礦工農辦，同時報于法制處和律師事務所，隨后村委工農辦協商妥當，再進行工農辦、村委和法治辦三方簽字畫押，最后形成一式八份的三方協議。 （訪談記錄： lrr2020810）

煤礦在與農民和村莊打交道的過程中總結出來的這套辦法，在H 市與煤有關的多個村莊逐漸推行開來，成為解決這些村莊飲用水供給問題的制度依據。按照新制度主義的觀點，“吃水賠償協議”的出臺表明在村礦之間初步形成了諾斯所說的“人為設計的、形塑人們互動關系的約束”。②道格拉斯? 諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海：格致出版社2008 年版，第3 頁。然而令人遺憾的是，這種制度化的努力不久化為泡影，在現實運作中，“吃水協議”并沒有成為有效約束煤礦與村莊之間的互動關系的規定，卻逐漸淪為被擱置的制度文本和形式化的噱頭。

其中緣由除“吃水協議”本身不規范，引發村礦雙方對協議內容各執一詞、執行困難外，③一位曾參與協議商定過程的訪談對象指出：“協議本身會缺失很多條款，有的協議甚至沒有甲乙方；有的協議沒有說明標的質量和數量、付款方式、爭議解決方式；有的協議沒有附件以及生效和失效的時間。過去摁個手印蓋個章，幾萬甚至幾十萬的資金就給出去了。”（訪談記錄：yj20200812）更重要的是國有煤炭企業在村委與農民不顧協議規定，找尋各種借口索要賠償的壓力下，不堪重負，難以支撐。起初，煤礦與村莊簽署的都是“補償協議”，用以體現國家相關法律的賠償責任，①《中華人民共和國水法》，（1988 年發布，2002 年修訂，2009 年修正，2016 年修正），http://www.mwr.gov.cn/zw/zcfg/fl/201612/t20161222_775484.html, 2021-05-06。其內容大體上是一次性的。但是，在現實中，煤礦很少能夠通過協議一次性地解決村莊的飲用水供給問題，南村、王村和宋村都出現了因水井水質問題要求煤礦重新打井的情況。如在南村，“礦上用鐵管為全村接上礦上的水井，但水質不行。村礦的拉鋸戰就開始了。礦上的黑煤水可以澆地，但水有油，黃瓜蔬菜無法結果，更不要說飲用了”（訪談記錄： lrr20200810）。同樣，在C 礦為宋村打好的機井交付后，村民反映機井水含沙量大，沒用了幾年就廢棄了。結果，農民又要求C 礦重新打井（訪談記錄：yj20200813、yj20200808）。在這種情況下，村莊與煤礦之間就出現了重新商定“吃水協議”的問題。對于煤礦而言，一次性的“賠償協議”表明只承擔有限義務，長期協議則需要承擔長期義務，這就導致了“補償協議”向“支援協議”的轉變，對于一個以營利為主的國有企業而言，無疑加大了煤礦負擔。

農民受利益驅使，出于從煤礦“獲得更多好處”（訪談記錄： yj20200815）的目的經常“出爾反爾”“說話不算數”（訪談記錄： lrr20200811），撕毀協議似乎成為家常便飯，一旦有利益需求便會要求煤礦追加賠償；從農民群體中抽離出的村兩委，也開始在“吃水協議”的掩蓋下，以吃水的名義向煤炭企業索要更多的與飲用水無關的費用與工程，如道路清理費用、修路費用等（訪談記錄：yj2020808），將煤炭企業當成了“唐僧肉”。在這種情況下，煤炭企業在已向國家繳納了水資源費、排污費、水土保障基金、煤炭可持續發展基金等費用的情況下（訪談記錄： yj20190413），維護工農關系的支出不斷增加，最終無力支撐。況且國有煤炭企業本就有飲用水供給應該由政府解決的觀念，這樣，不執行協議的動機明顯增強。

與此同時，隨著國家從計劃經濟向市場經濟的過渡，各級政府開始從“管制型政府”向“服務型政府”轉變，“消除政企不分的組織基礎，逐漸形成政企分開、政事分開”。②丁志剛、王杰：《中國行政體制改革四十年：歷程、成就、經驗與思考》，《上海行政學院學報》2019 年第1 期。按理說，基層政府與改革開放前相比經濟能力與服務能力已有大幅提升，本應在村莊飲用水供給上體現出更為有力的公共服務職能。然而，在H 市，基層政府對村莊飲用水供給卻出現了選擇性供給，即主要負責不受煤礦開采影響的村莊飲用水供給，而對于受煤炭開采影響村莊的飲用水供給不予考慮（訪談記錄：ld20210930）；并且在國家法規的托詞下，認為煤礦就應該為三個村莊提供飲用水及其相關基礎設施的服務。在村礦賠償協議難以執行的情況下，基層政府的協調也具有選擇性，被訪人說，“面對村礦執行協議僵持不下的情形，政府有時會解決，有時候就拖，即使解決也不是白解決的”（訪談記錄： lrr20210930），其理由是村礦“吃水協議”的達成就意味著煤礦成為這些村莊飲用水供給的責任主體，而“吃水協議”的重新商定與執行是“村莊與煤礦之間的事”（訪談記錄： yj20190404），這些均反映出基層政府“謀利型政權經營者”的特征。③楊善華、蘇紅：《從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場轉型背景下的鄉鎮政權》，《社會學研究》2002年第1 期。

由上可見，工農辦和村委會的出場，使得煤炭企業和農民這兩個飲用水主要的供需主體成為委托人，工農辦和村委會成為兩者的代理人，村莊飲用水供給有了組織化的機構，工農辦承擔著煤炭企業委托其解決工農矛盾以及處理飲用水賠償的責任，村委會根據我國《村民委員會組織法》第二條規定，“辦理本村的公共事務和公益事業”，④《中華人民共和國村民委員會組織法》，http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm, 2021-12-27。也擔負著飲用水供給過程中的諸多管理協調的公共責任，而且這兩個組織也試圖通過制度建構形成制度約束。同時，基層政府隨著國家發展的要求具有無可替代的公共服務職能，這些本都為解決H 市三個村莊飲用水難題提供了極佳條件。然而，由“吃水協議”的難以落實可以看出，國有煤礦企業所應擔負的飲用水供給的社會責任在村兩委與農民無休止的“過度消費”之中逐漸疲軟；基層政府的供給職能又被國有煤炭企業替代，并受利益驅使進行有償協調；村兩委與農民的私利開始膨脹，最終導致這三個村莊的飲用水供給依然處于無法持續之中。

五、走向消解：關系滲透與監管虛化

如果說，“吃水協議”的難以執行仍表明村礦還在努力履行公共責任，那么進入20 世紀90 年代末，隨著S 省經濟轉型和環境整治力度的加大，煤炭資源整合迫在眉睫，H 市的這三家國有煤炭企業也進入整改之中，企業自身產能開始收縮，村莊與煤炭企業簽署的“吃水協議”在客觀上難以為繼。在此情況下，村礦建立起來的并不牢固的村莊飲用水供給協議面臨徹底夭折的命運。由于煤礦產能的逐漸下降，“煤礦有時候不能按合同約定給人家（村莊）付款，有時候資金緊張，得求得人家諒解，由于企業困難，村民一般也不會走法律程序”（訪談記錄： dmq20200812）。在此情況下，村干部只能頻繁去“做工農辦的工作”，以爭取“吃水協議”的執行。反過來，考慮到煤礦的正常生產需要得到這些村莊的支持和配合（比如征用村莊土地、避免村民鬧事等），工農辦也有較強的動機與村干部（尤其是“重要村莊”的村干部）保持密切接觸。于是，村礦關系逐漸從“工農關系”蛻變為“村干部與工農辦的關系”，這其中發生的最大變化就是普通農民被排除在“工農關系”之外。在20世紀80 年代前后，作為村礦沖突的直接參與者，南村、王村和宋村的普通農民都是爭取飲用水持續供給的重要參與者，很多農民直接到煤礦反映訴求，后期有的還參與了相關補償協議的商討。但是到了21 世紀，三個村莊的普通農民被集體性地排斥在了村礦關系之外。這也是為何村莊的被訪農民對于“支援協議”內容全然不知的緣由。通過將普通農民排斥在工農關系的維護之外，工農辦簡化了工農關系的內容，由所謂的“村礦關系”轉變成為主要是處理好“與村干部的關系”，這無疑有利于降低維護工農關系的成本（訪談記錄： lrr20200810），也無形中將農民從飲用水供給的參與者轉化為“旁觀者”。這種嬗變為村莊的飲用水供給帶來了以下兩方面的不確定。

首先，村莊在獲取解決飲用水供給資源方面存在不確定性。在村礦關系發生蛻變的情況下，煤礦是否履行“吃水協議”以及履行到何種程度，最終取決于村干部與工農辦管理人員之間的個人關系，而這種個人關系又充滿了內在的不確定性。一方面，這種個人關系的親疏遠近取決于村莊相對于煤礦的談判地位，其中“重要性因素”（村莊對于煤炭企業正常生產的重要程度）、“法理因素”（煤炭企業對于村莊造成的負面影響有多大）對談判地位起到了重要作用，如南村作為N 礦所在地，其“重要性”無疑提升了南村相對于N 礦的談判地位，也迫使N 礦對該村承擔了更多的飲用水供給義務（訪談記錄： yj20200810）； X 礦的開采活動導致王村出現了地面裂縫和房屋倒塌情況，這一事實也使得王村在要求X 礦提供飲用水供給方面享有更多的“法理優勢”；而宋村無論是“重要性”還是“法理性”都不突出，因此C 礦對宋村的飲用水供給義務相對較低。另一方面，這種個人關系的維系也存在不確定性。由于村干部的頻繁更換導致村礦關系的維系缺乏累積性，這無疑會增大煤礦履行“吃水協議”的不確定性，即便在“重要性”和“法理性”方面都占優勢的南村也是如此，根據南村一位前村干部的說法，“必須要經常與人家（工農辦）溝通。我們那個時候搞得好，動不動就去人家辦公室坐坐，抽煙喝酒，大家都是自己人” （訪談記錄： yj20200810）。

其次，村干部是否會將煤礦提供的資源用于村莊飲用水供給也存在不確定性。村干部本應作為村民的代理人與煤礦談判，但其通過培育個人關系以獲取使整個村莊受益的“吃水協議”的正常執行，無疑降低了村干部正當使用資源的動機。一方面，這種個人關系將大多數農民排斥在“吃水協議”的執行與調整之外，削弱了農民對于村干部的監督；在強化了村干部濫用煤礦提供資源的動機的同時，弱化了其公共責任。①在三個村莊，普通村民不僅對“吃水協議”內容不知情，同時，工農辦“不與村民個人協商”的做法事實上增加了普通村民對于村干部的依賴性。在三個村莊，村干部成為村民向煤礦反映訴求的唯一通道。這種依賴性進一步降低了村民對村干部的監督。另一方面，由于“吃水協議”的執行需要村干部培育與工農辦管理人員的個人關系，這就使得村干部傾向于將從煤礦獲得的資源視為個人努力的結果，則降低了對其腐敗行為的道德約束。這兩個方面的變化都削弱了村干部對于村莊飲用水供給的責任性，導致了村干部對于煤礦所提供資源的濫用以及公共利益私人化的產生。①在南村，就出現過村干部購買劣質管道套取煤礦所提供資金的案例（訪談記錄：yj20200810）。令人意外的是，三個村的訪談對象似乎都對村干部的腐敗行為“心照不宣”，一個可能的推斷是，村干部維持村莊不穩定但免費的飲用水供給對村民產生了某種“收買效應”，在現實中，農民自行修建儲水池以備不時之需的做法也顯示出他們對于這一現狀某種程度的默認，甚至是接受。

上述飲用水供給中產生的村礦“合謀”表明，國有煤炭企業的社會責任從“過度消費”走向流失，村委會的公共責任被私人利益取代，農民逐漸被擠出供給主體的參與者行列，并喪失了知情權與監督權，淪為“旁觀者”。在這一過程中，基層政府依然不僅未行使公共服務的職能，而且面對村礦合謀也未起到監管的責任，這一點可以從被訪人的訪談中得到印證，“村民去煤礦找理直氣壯，你要是去政府說則是求人家的”（訪談記錄： ld20200930）。而與H 市相比，S 省的其他基層政府，在這個時期，已經為本區域的村莊提供全方位的飲用水供給（訪談記錄： ld20211120）。當“服務型政府”已成為國家發展的剛性要求時，H 市基層政府的供給和監管職能虛化充分表明其在村莊飲用水供給中的不作為。

六、結論與回應

通過對H 市三個“靠煤吃水”村莊的分析，展現了在村莊飲用水供給過程中基層政府、國有煤炭企業、村兩委和農民四個主體互動關系的演變過程。本文發現，這三個村莊幾十年來的“吃水難”問題并不是由于“缺乏資源”，而是由于四個參與飲用水供給主體均出現了不同程度的職責消解，這種職責消解在長時段的歷史敘事中愈發清晰。

首先，對于基層政府而言，其服務、協調和監管等職能經歷了“‘無能’供給、被動協調”到“供給被替代、監管虛化”的過程，其中雖然有不同歷史時期的情境性因素影響，但總體可見，其公共服務職能由于國有企業的替代產生了職能漂移；其次，國有煤炭企業，其應擔當的公共產品供給的社會責任，則經歷了擔負有限賠償走向了公共服務中的無限責任，不僅替代了基層組織的公共服務職能，而且引致了村莊與農民的“過度消費”，最終不堪重負，社會責任流失；第三，至于村委會，其本身應該是村莊飲用水供給的代理人和公共事務的管理者，卻由于基層政府監管缺失與私利化取向發生了代理漂移；第四，農民作為飲用水的需求方，應當是村莊飲用水供給的參與者和監督者，卻在這一過程中逐漸退場，最終淪為“旁觀者”。在本案例中，四個不同主體共存于村莊飲用水供給的時空之中，如果按照多中心治理理論的觀點，應該說是防止了“單中心”帶來的失靈問題，理應能夠解決村莊飲用水的問題。然而，事實表明，四個供給主體的各自職責在相互作用中消解了，并沒有帶來職責累加的正向效應。客觀地說，在本案例中，國有煤炭企業和村兩委都曾有過組織化和制度化的努力，向著多中心治理績效的方向邁進，然而，自發努力遭遇監督缺失的情形時，極易被鄉土社會的非正式制度消解；加之基層政府不行使監管職能，農民的監督權利由于委托代理的出現被剝奪的情況下，就出現了多元主體職責累加的負向效應，最終導致了多中心治理的失效。

多中心治理理論在中國一個縣域內遭遇的挑戰，表明農村公共產品供給并不是學者們想象得那么簡單，即讓更多的供給主體進入農村公共產品供給之中就能滿足農村公共產品的需求，反而極易導致“無中心”的可能與農村公共產品供給的失序；②李平原、劉海潮：《探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角》，《甘肅理論學刊》2014 年第3 期。同時也說明，處理好多個主體職責邊界，僅是農村公共產品有效供給的第一步，如何防止多個主體的職責消解，形成合理的職責匹配則更為重要。現有研究中所提及的通過制度創新，即以分區、分段、分量供給制度為核心的思路也僅僅是解決農村飲用水供給的一個側面，③陳敏：《農村飲水有效供給的結構性矛盾與制度創新》，《探索》2020 年第4 期。并不見得能夠建立起農村飲用水供給的有序持久的體系，這是因為，農村飲用水的有效供給是一個相當復雜的系統工程，牽涉面廣，僅僅解決“制度失靈”是不夠的。在村莊飲用水供給中，基層政府究竟應當充當怎樣的主體角色與職能，是與我國的政治特征緊密相關的，作為一個一元化領導的黨政體制，①景躍進、陳明明、肖濱：《當代中國政府與政治》，北京：中國人民大學出版社2016 年版，第18 頁。基層政府在農村公共產品供給中的核心地位不可替代，必然是農村公共產品供給過程中的主要負責人，協調與監管缺一不可，即使有其他主體進入農村公共產品供給之中，基層政府的公共服務職能并不能因此漂移，否則，即使有再多的供給主體進入公共產品供給之中，也可能是無序的。對于國有企業而言，如何確保企業真正發揮其在公共產品供給中恰當的社會責任，防止“過度消費”的發生和功能替代現象，不僅需要基層政府的主導性支持與監管，還需要營造良好的村礦信任，提高農民的參與度。村委會作為農村飲用水供給中公共事務的“代理人”，其公共責任需要更多的制度規定與上下監督。至于農民如何從無理性的參與者、旁觀者的角色轉變為理性且有力的參與者與監督者，還需要更為復雜和長久的政策激勵與文化塑造。

總之，多中心治理并非易事。本文借助三個案例村莊飲用水供給的分析，僅從職責消解這一現象的存在說明了多中心治理面臨的現實困境，目的是為分析與解決農村公共產品供給問題打開一個窗口。要想真正解決農村公共產品供給難題還需要學者同仁更多的努力。