治理形式與形式主義的生成邏輯*
——基于“文件政治”的實證考察

王鴻銘

在黨的十八大之后，形式主義作為“四風問題”的一部分，開始受到特別重視。 2017 年習近平總書記就一篇《形式主義、官僚主義新表現值得警惕》的文章作出指示，“‘四風’問題具有頑固性反復性”。①中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于力戒形式主義官僚主義重要論述選編》，北京：中央文獻出版社2020 年版，第28 頁。2018 年中央紀委辦公廳印發《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》，將形式主義確定為基層干部違紀違規的典型問題。 2019 年中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，將2019 年定為“基層減負年”，明確強調要解決困擾基層的形式主義問題。 2020 年4 月中央辦公廳又印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，明確要求持續為基層松綁減負，讓干部有更多時間和精力抓落實。

然而形式主義的問題在實踐中仍然大量存在，各級政府在抱怨被各式各樣形式主義拖累的同時，又熱衷成為各式各樣形式主義的制造者和參與者，特別是雖然中央發文反復強調，形式主義卻屢禁不止。形式主義在實踐層面的反復出現就給我們提出了一個更深層次的理論問題：形式主義是否存在著一個共通性的生成邏輯？這一生成邏輯背后是否隱藏著一個中國政治的治理矛盾？這就需要我們從理論層面回答形式主義是如何生成的，進而為實踐層面破解形式主義提供屬于政治學者們的智識貢獻。

一、問題的提出：形式主義是如何生成的？

關于形式主義的生成，既有的研究成果大致可以分成兩類。第一類是基于宏觀黨建視角，形式主義被理解為一種黨建引領不夠、黨員觀念不純所導致的形而上學的思想作風。有學者梳理了中國共產黨歷史上對于形式主義的批評脈絡，從強化黨建引領、加強制度建設、提高思想認識等方面提出了整治形式主義的具體方式。①羅平漢：《中國共產黨整治形式主義、官僚主義的歷程與經驗》，《中國黨政干部論壇》2019 年第8 期。有學者認為形式主義從根本上來源于唯心主義。②蔣來用：《中國共產黨反對形式主義的歷史性考察與分析》，《河南社會科學》2019 年第12 期。還有不少學者從產生形式主義的價值立場③金民卿：《當代形式主義的本質特征與新的演化》，《人民論壇? 學術前沿》2018 年第5 期。、滋生形式主義的思想根源入手，④張健：《形式主義新表現的深刻思想根源》，《人民論壇? 學術前沿》2018 年第5 期。展開了對于形式主義的歷史思辨，共同認為強化黨性觀念、凈化政治生態、加強權力監督、完善制約機制等是根除形式主義的關鍵。⑤姜迎春：《形式主義是黨性薄弱的集中表現》，《人民論壇? 學術前沿》2018 年第5 期。

第二類則是基于微觀治理視角，形式主義被理解為科層式治理異化下的實踐產物。有學者認為職責同構下的職責劃分不盡合理，是造成基層政府表態多調門高、行動少落實差的原因。⑥周振超、張金城：《職責同構下的層層加碼——形式主義長期存在的一個解釋框架》，《理論探討》2018 年第4 期。有學者強調委托—代理過程中的技術治理限度和交易費用瓶頸，是造成基層政府“只唯上、不唯實”的動力。⑦季乃禮、王巖澤：《基層政府中的“留痕形式主義”行為：一個解釋框架》，《吉首大學學報（社會科學版）》2020 年第4 期。不同學者在關于“形式主義”的專題討論中也延續了這一視角，針對科層式治理由折疊型向壓力型轉變⑧彭勃、趙吉：《折疊型治理及其展開：基層形式主義的生成邏輯》，《探索與爭鳴》2019 年第11 期。、府際關系信息不對稱所引發的“上下博弈”⑨文宏、李慧龍：《府際關系視角下基層形式主義的本質與邏輯重思》，《探索與爭鳴》2019 年第11 期。、國家治理以“痕跡”作為“政績”的簡單化邏輯，10顏昌武、楊華杰：《以“跡”為“績”：痕跡管理如何演化為痕跡主義》，《探索與爭鳴》2019 年第11 期。探討了形式主義的現象表征和遏制形式主義的可行路徑。

上述兩種研究視角對于理解形式主義都十分具有啟示意義，但仍然無法完整解釋形式主義是如何生成的。首先，宏觀黨建視角將形式主義的生成歸因于黨建引領不夠。這就說不通黨的十八大以來從嚴治黨向有利形勢好轉，但形式主義反而愈發頻仍的悖論現象。其次，微觀治理視角將形式主義的生成歸因于科層治理異化。這也說不通為何依靠壓力型體制、行政發包制等所謂“異化”的科層治理，改革年代中央政府反而激勵了基層政府為橫向競爭而有效治理的悖論現象。最后也是最為關鍵的是，上述兩種研究視角都沒有從形式主義的生成邏輯展開討論。在表面上過分關注思想作風和科層異化如何導致形式主義，都忽視了形式主義深層本質的生成邏輯，以至于既有文獻在列舉形式主義現象時，較少區分形式與形式主義，較少指出形式與形式主義的區別與聯系，較少分析形式主義存在的內在組織原因或內在機制原因，因而經常出現以偏概全、把組織必要的形式也歸結為形式主義的錯誤看法。11王炳權、彭沖：《形式主義的組織學考察》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第1 期。

二、分析框架：治理形式與形式主義的生成

（一）治理形式與治理內容的辯證關系

所謂生成邏輯，一般被認為是某些重復現象的再現動因，在不同情形和次序排列組合中相互作用而導致相去甚遠但又有跡可循的結果。12Charles Tilly, “To Explain Political Processes”,American Journal of Sociology, Vol. 100, No. 6, 1995, p.1601.這一描述對于理解形式主義的生成十分貼切。事實上，任何治理事務都由表面形式和實際內容兩個方面構成，其中實際內容決定表面形式，表面形式決定于實際內容，表面形式隨著實際內容的變化而能動地變化，實際內容隨著表面形式的呈現而能動地呈現，同時表面形式又能夠反作用于實際內容，影響實際內容的發展。

現代國家作為一個特殊的政治組織，借助層級官僚組織進行國家治理是現代國家的主要治理內容，與此同時，國家治理面臨的一個重要挑戰就是現代國家的治理規模以及由此產生的治理負荷。因此，面對國家治理的治理內容，層級官僚組織建立一定的治理形式，也就成為層級官僚組織解決現代國家面臨的治理規模難題和治理負荷難題的應有之義。從這個角度出發，為了完成現代國家的治理內容，層級官僚組織建立一定的治理形式毫無疑問就是十分必要的，即所謂有層級官僚組織就有治理形式，沒有治理形式作為層級官僚組織的治理載體，層級官僚組織的治理行動就難以落實，層級官僚組織的治理結果就難以考核，層級官僚組織的治理目標也就難以實現，①王炳權、彭沖：《形式主義的組織學考察》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第1 期。這既是馬克斯?韋伯理想化層級官僚組織的組織理性使然，②馬克斯? 韋伯：《經濟與社會》（第一卷），閻克文譯，上海：上海人民出版社2019 年版，第177 頁。也是現代國家對于層級官僚組織的組織行動要求。③周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，北京：生活? 讀書? 新知三聯書店2017 年版，第17 頁。

既然圍繞國家治理的治理內容建立相應的治理形式，是層級官僚組織進行國家治理而必須采取的組織理性和組織行動，可以這樣認為，治理形式在任何層級官僚組織中就是不可或缺的，任何層級官僚組織都需要圍繞一定的治理內容，建立相應的治理形式，并依托相應的治理形式，完成一定的治理內容。那么，對于任何層級官僚組織而言，層級官僚組織的治理形式與治理內容之間就存在著三對基本的辯證關系： （1）治理形式偏離治理內容。這種情況普遍表現在層級官僚組織的表面治理形式數倍于實際治理內容，在這樣的情況下，層級官僚組織往往就要花費許多不必要的時間和精力處理不切實際的表面治理形式，繼而就有可能出現用表面形式取代實際內容的治理形式主義。 （2）治理內容偏離治理形式。這種情況普遍表現在層級官僚組織實際治理內容數倍于表面治理形式，在這樣的情況下，層級官僚組織往往就會各行其是的擴大解讀實際治理內容，繼而就有可能出現用實際內容混淆表面形式的治理去組織化。 （3）治理形式與治理內容的相互匹配。這種情況普遍表現在表面治理形式大致對應于實際治理內容，在這樣的情況下，層級官僚組織理性的循規蹈矩、按部就班與組織行動的高效運轉、有序協同就能夠得到有機統一，繼而層級官僚組織就可以實現最終治理目標。

（二）中國國家治理的治理形式與形式主義的生成

對于中國國家治理而言，帝制中國作為一個早熟的政治共同體，在周秦之際就建立了不斷強化而又具高滲透性的層級官僚組織。④弗朗西斯?福山：《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社2015 年版，第370 頁。伴隨著層級官僚組織的建立，一系列建立于層級官僚組織的治理形式也被相繼建立起來。比如，文件的治理形式，用來解決帝制時代信息不暢、交通不便的規模治理問題；會議的治理形式，用來解決帝制時代個人意志、有限決策的規范治理問題；調研的治理形式，用來解決帝制時代意見表達、有序互動的科學治理問題。與此同時，在帝制時代，層級官僚組織主要采取了集權式的簡約治理，⑤黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008 年第2 期。與簡約式的治理內容相對應的則是文件、會議、調研等治理形式主要運行于“超穩定結構”社會上層以皇權為中心的官僚機構。⑥金觀濤、劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩定結構》，北京：法律出版社2011 年版，第219 頁。這種簡約治理雖然造成了國家規模與實際治理之間缺乏“數目字管理”的能力溝壑，⑦黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政稅收》，北京：生活? 讀書? 新知三聯書店 2001 年版，第418 頁。但也基本維持了帝制中國的大致穩定，這一點從周秦之際帝制時代建立直至清朝末年帝制時代瓦解，層級官僚組織基本保證了中央政令統一和社會有效治理的有機平衡，文件、會議、調研等治理形式自始至終嵌入帝制王朝的層級官僚組織，并不斷沿襲和發展完善就能佐證。

從帝制中國到現代國家，伴隨著現代國家政權體系的不斷強化和現代國家治理內容的大幅增加，這就對以民主集中制作為組織原則的“政黨—國家”提出了更多更新的治理挑戰，相應的治理形式也被賦予了更多更新的治理任務。一方面，這些治理形式仍然建立于層級官僚組織，尤其是伴隨著層級官僚組織的治理內容不斷現代化，這些治理形式的日常運作也更趨于制度化。比如，文件的傳遞級別、圈閱形式、保密程度，會議的開會會期、會議流程、與會形式，調研的調研步驟、注意事項、事后反饋等制度化形式都被相繼建立起來，并被賦予了更多的權力流動和權威儀式色彩，以至于這樣的治理形式被逐漸總結并上升為所謂的“文件政治”“會議政治”“調研政治”①Wu Guoguang, “Documentary Politics: Hypotheses, Process and Case Studies”, Edited by Carol Lee Hamrin and Zhao Suisheng,Decision-Making in Deng’s China, New York: M.E Sharpe, 1995; 景躍進：《中國的“文件政治”》，http://www.cssn.cn/zzx/wztj_zzx/201402/t20140220_968470.shtml；周光輝、隋丹寧：《從文書行政到文件政治：破解我國規模治理難題的內生機制》，《江海學刊》2021 年第4 期；周光輝、趙學兵：《政黨會期制度化：推進國家治理體系現代化的有效路徑》，《政治學研究》2019 年第2 期。。另一方面，趨于制度化的治理形式也開始被大量應用于解決層級官僚組織的自身矛盾。在現代國家政權體系內部，層級官僚的組織鏈條復雜漫長和組織負荷不斷加重，就會使得層級官僚的組織理性和組織行動不可避免地將遭受到組織僵化的反噬，因而相對靈活的治理形式又可以作為一種層級官僚組織內部的非正式制度，用來應對乃至彌合層級官僚組織內部的自身矛盾。

中華人民共和國成立不久，當時最高領導人就意識到層級官僚組織的僵化問題，為此借助意識形態教育成為了反對官僚主義、解決組織僵化的治理方案。 1950 年中共中央發出的《關于在全黨全軍開展整風運動的指示》就提出，“進行一次大規模的整風運動，用閱讀若干指定文件等辦法，克服官僚主義和命令主義，改善黨和人民的關系”。②中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》（第三冊），北京：人民出版社2013 年版，第144 頁。此后針對層級官僚組織的官僚主義、宗派主義、山頭主義，相應的批評指責反復見諸最高領導人文稿，并主要采取各類意識形態教育。與意識形態教育相對應的則是，借助意識形態教育所塑造的意識形態權威，號召普通群眾投身意識形態運動。于是，以意識形態為主的群眾運動在中國歷史上第一次進入了國家治理邏輯，群眾運動被用來重塑層級官僚組織的常規秩序、解決層級官僚組織的僵化問題。在這樣的情境下，層級官僚組織受制于意識形態運動，層級官僚的組織理性就逐漸讓位于意識形態的工具理性，層級官僚的組織行動就會趨于用極端化的意識形態解讀實際治理內容，結果就導致了治理內容偏離治理形式、實際治理內容數倍于表面治理形式，層級官僚在“矯枉過正”“過度糾偏”“過度盲動”的過程中就會變得治理去組織化。

意識形態權威難以持續提供國家治理合法性，用層級官僚組織作為新的權力支點，以此來提供新的國家治理合法性就成為了改革年代的應有之義。正是在這個大背景下，層級官僚組織從規模到權力幾乎無節制地開始擴充膨脹。一方面，層級官僚組織在改革年代扮演了政治權力主體和經濟發展實體的雙重角色，層級官僚組織可以利用強大的政治壟斷權力來“經營”轄區內部的經濟發展。③Jean C. Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporation in China”,World Politics, Vol. 45, No. 1, 1992,pp.99-126.另一方面，層級官僚組織的權力約束機制也在逐漸弱化，層級官僚組織第一次擁有了中華人民共和國成立初期不曾享有的意識形態權力乃至一定的暴力壟斷權力。④Joseph Fewsmith,China Since Tiananmen:From Deng Xiaoping to Hu Jintao, New York: Cambridge University Press, 2008; Carl Minzner,End of an Era:How China’s Authoritarian Revival is Undermining Its Rise, New York: Oxford University Press, 2018.這樣又出現了一個危險傾向，即國家治理的權力和資源開始向層級官僚組織不斷積聚，層級官僚組織內部所形成的官僚利益集團開始大量蠶食現代國家權力，進而引發了各式各樣因壟斷利益而破壞社會公正的治理現象，并誘發了有關國家治理的合法性危機。

新時代國家治理的核心議題就是重新引入并不斷強化黨組織力量，借助黨組織權威清理威脅人民主體地位的利益集團，同時以黨組織全面領導，更化此前層級官僚組織的治理角色。在這個過程中，黨組織不僅要重塑黨中央組織對于層級官僚組織的集中統一領導，對于國家治理的重大事項做出決定，還要以各級黨組織與層級官僚組織的高度合一，對于國家治理的各項事務進行監督執行。那么，重新引入具有權威性的黨組織力量和既有的具有治理性的層級官僚組織力量一起，就引發了一個新的治理邏輯，即現代國家的雙重組織力量同時作用于單一治理內容，就會導致伴隨著雙重組織力量出現的表面治理形式時常數倍于實際治理內容。在這樣的條件下，治理形式就可能偏離治理內容。特別是，黨組織和層級官僚組織都是沿著由上至下的層級制，從最高層級指揮下一層級直至最低層級。因此，基層政府作為黨組織和層級官僚組織的力量末梢，它們就要面臨層級最多的組織力量指揮，相應地就要面對數量最多的“文山會海”“調研大軍”“檢查大軍”，這些表面治理形式同時作用于單一治理內容，就造成了基層政府在層級組織內部需要處理的是最為偏離的治理形式與治理內容的辯證關系。這就是為何形式主義往往最容易在基層滋生，形式主義現象在基層最為嚴重，基層形式主義長期存在而又屢禁不止的最根本原因。

圖1 中國國家治理的治理形式與形式主義的生成

三、“文件政治”治理形式與形式主義的生成

既然在中國國家治理之中，必要的治理形式生成形式主義，是與多重組織力量同時作用于單一治理內容，從而導致伴隨著多重組織力量出現的表面治理形式明顯偏離實際治理內容密切相關。因此，本文就選取“文件政治”這一具體治理形式作為實證考察對象，通過描繪“文件政治”的治理形式及其對應的治理內容，觀察必要的“文件政治”治理形式如何生成形式主義，從而為在理論層面歸納治理形式與形式主義的生成邏輯，提供進一步的實證經驗幫助。

（一） “文件政治”的發文數量與形式主義的生成

在“文件政治”的治理形式中，多重組織力量同時作用于單一治理內容，帶來的首要變化必然就是針對單一治理內容的文件發文數量增加，而文件發文數量又透過層級組織從中央到地方的壓力型體制，構成了對于基層治理行為的實際影響。

精準扶貧是在黨的十八大之后，由中央政府全面領導的一項重要工作。中央政府的多重組織力量密集下發數量較多的有關精準扶貧工作的相關文件，主要是希冀借助中央政府的集中統一領導，推動各級地方政府“主動作為”精準扶貧工作。但在壓力型體制下，面對數量較多的中央發文以及隨之而來的治理壓力，各級地方政府普遍采取了文件材料層層轉發并層層加碼的治理行為，對于上級來文“下發下壓”和“加溫加壓”，以此來化解來自上級政府多重組織力量的精準扶貧工作壓力。因此，這就出現了一個新的治理現象，層級組織每降低一層，下級政府接收到的上級文件數量就愈加增多、文件材料所提出的精準扶貧工作目標就愈加細化。這樣到了層級組織末梢的基層政府，一份中央文件就被層層轉發、層層拆分為多份上級來文，一份中央文件所提出的宏觀指示精神就被層層加碼、層層細化為多項治理目標。多份上級來文和多項治理目標就以“高溫高壓”的發文數量超載和治理目標過載的最終形態落實到基層政府，從而造成了基層政府面對精準扶貧工作的實際治理內容，需要疲于應付文件數量超載和治理目標過載的表面治理形式，治理形式與治理內容的偏離就滋生了基層政府在精準扶貧工作中的形式主義。特別是，不同地方政府對于中央文件的層層轉發和層層加碼并不符合客觀實際條件。習近平總書記就指出，“有十二個省份提出提前實現脫貧目標，多的提前三年，少的提前一年，省里時間提前了，市里、縣里就緊跟著加碼提前，甚至西部某深度貧困縣貧困率高達30%以上，卻提出要提前四年摘帽”。①中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于力戒形式主義官僚主義重要論述選編》，第55—56 頁。

這樣我們就能發現，原本中央政府是希望通過多重組織力量針對精準扶貧工作的單一治理內容，下發數量較多的文件材料，以統一推動各級政府的精準扶貧工作“主動作為”，但到了基層政府卻沒有達到“主動作為”的預期效果。這是因為，面對中央政府多重組織力量下發的數量較多的精準扶貧工作相關文件，在層級組織從中央到地方的壓力型體制下，為了化解來自上級政府多重組織力量的治理壓力，各級政府普遍采取了層層轉發和層層加碼的治理行為。但這樣逐級冗余的層層累加和鞭打快牛的層層加壓，就造成了基層政府面對的文件數量超載和治理目標過載的表面治理形式要明顯數倍于實際治理內容，治理形式與治理內容的偏離就使得基層政府不得不采取內容形式化的異化治理行為。因此，我們時常看到，精準扶貧工作中基層政府面對發文數量超載和治理目標過載的文件材料，就催生了基層政府在難以完成上級政府多重組織力量的治理目標而又面臨上級政府多重組織力量的剛性壓力時，往往用“慰問式扶貧”“亮點式扶貧”的異化治理行為來“被動應付”精準扶貧工作，但卻引發了“被脫貧”“假脫貧”等更多形式主義的問題。

（二） “文件政治”的發文部門與形式主義的生成

在“文件政治”治理形式中，多重組織力量同時作用于單一治理內容，帶來的次要變化必然就是針對單一治理內容的文件發文部門增加，而文件發文部門又透過層級組織從中央到地方的政治問責制，構成了對于基層治理行為的實際影響。

環保督察是在黨的十八大之后，由中央政府全面領導落實“五位一體”總體布局的一項重要工作。中央政府多個部門下發有關環保督察工作的文件，主要是希冀借助中央政府多重組織力量的共同參與，推動各級地方政府“積極擔責”解決環境治理難題。但在政治問責制下，面對政出多門的中央發文以及隨之而來的治理責任，各級地方政府普遍采取了文件材料層層卸責并層層問責的治理行為，通過對于上級來文的“下卸治理責任”和“上收問責標準”，以此來承擔來自上級政府多重組織力量的環保督察工作責任。因此，這也出現了一個新的治理現象，層級組織每降低一層，下級政府承擔的上級治理責任就愈加繁重、文件材料所提出的環保督察問責標準就愈加嚴苛。這樣到了層級組織末梢的基層政府，一份中央文件就被層層卸責、層層避責為多項治理責任，一份中央文件所提出的問責標準就被層層問責、層層追責為多項問責標準。多項治理責任和多項問責標準就以“治理問責泛化”的有權沒有責、有責沒有權的最終形態落實到基層政府，從而造成了基層政府面對環保督察工作的實際治理內容，需要疲于應付文件政出多門和治理責任過載的表面治理形式，治理形式與治理內容的偏離就滋生了基層政府在環保督察工作中的形式主義。特別是，不同地方政府對于中央文件的治理責任和問責標準并不符合客觀實際條件，不同地方政府經常用問責代替負責的責任轉嫁，讓下級政府背負了比以往更多更重的問責泛化分擔。習近平總書記就指出，這種問責泛化突出表現在日常工作動不動就簽“責任狀”、搞“一票否決”、濫用“終身追責”，甚至把問責當作推卸責任的“擋箭牌”。②中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關于力戒形式主義官僚主義重要論述選編》，第45 頁。

這樣我們也能發現，原本中央政府是希望通過多重組織力量針對環保督察工作的單一治理內容，由多個部門參與發文，以共同推動各級政府“積極擔責”完成環保督察工作，但到了基層政府卻沒有達到“積極擔責”的預期效果。這是因為，面對中央政府多重組織力量下發的政出多門的環保督察工作相關文件，在層級組織從中央到地方的政治問責制下，為了承擔來自上級政府多重組織力量的治理責任，各級政府普遍采取了層層卸責和層層問責的治理行為。但這樣逐級下放的層層避責和逐級上收的層層追責，就造成了基層政府面對的發文部門超載和治理問責過載的表面治理形式要明顯數倍于實際治理內容，治理形式與治理內容的偏離就使得基層政府不得不采取內容形式化的異化治理行為。因此，我們時常看到，環保督察工作中基層政府面對發文部門超載和治理問責過載的文件材料，就催生了基層政府在缺乏一定治理權力而又承擔上級剛性責任時，往往會用“粗放式督察”“一刀切督察”的異化治理行為來“消極避責”環保督察工作，但卻引發了“簡單化”“單一化”等更多形式主義的問題。

（三） “文件政治”的發文內容與形式主義的生成

在“文件政治”治理形式中，多重組織力量同時作用于單一治理內容，帶來的再次變化就是針對單一治理內容的文件發文內容增加，而文件發文內容又透過層級組織從中央到地方的行政發包制，構成了對于基層治理行為的實際影響。

評比表彰一直是中央部門主導、地方政府參與的一項重要工作。一般而言，針對某一項評比表彰內容，中央政府會圍繞評比表彰工作的任務要求、評審細則等“分包”給地方政府完成，同時中央政府又采取一定的考核激勵機制，調動地方政府為完成“承包”任務而“上游爭先”積極努力。但在行政發包制下，多重組織力量的多重發文內容同時作用于單一治理內容，帶來的必然是上級發文內容的不斷重復和上級治理任務的大致雷同，這就使得面對內容重復的中央發文以及隨之而來的治理任務，各級地方政府普遍采取了文件材料層層發包并層層動員的治理行為，通過對于上級來文的“向上代理”和“向下委托”，用“二傳手”的角色來承接上級政府多重組織力量的評比表彰工作任務。因此，這也就出現了一個新的治理現象，層級組織每降低一層，下級政府接收到的上級文件內容就愈加重復、文件材料所提出的治理任務就愈加“折疊打包”條縷不清。這樣到了層級組織末梢的基層政府，一份中央文件就被層層發包、層層委托為多項重復內容，一份中央文件被層層動員、層層代理為多份治理任務。多項重復內容和多份治理任務就以“上級千條線對應下級一根針”的文件內容超載和治理任務過載的最終形態落實到基層政府，從而造成了基層政府面對評比表彰工作的實際治理內容，需要疲于應付文件內容超載和治理任務過載的治理形式，治理形式與治理內容的偏離就滋生了基層政府在評比表彰工作中的形式主義。特別是，各級政府的層層發包和層層動員并不符合客觀實際條件，不僅上級不同發包部門的委托內容存在“任務不一”乃至“任務相對”的問題，下級不同承包部門的代理內容也存在技術、信息、人才等諸多限制，這就更加使得下級組織面對上級組織的發包動員而顯得捉襟見肘。

我們同樣發現，原本中央政府是希望通過多重組織力量針對評比表彰工作的單一治理內容，下發內容重復的文件材料，以不斷調動各級政府“上游爭先”參與評比表彰工作，但到了基層政府卻沒有達到“上游爭先”的預期效果。這是因為，面對中央政府多重組織力量下發的內容重復的評比表彰工作相關文件，在層級組織從中央到地方的行政發包制下，為了承接來自上級政府多重組織力量的治理任務，各級政府普遍采取了層層發包和層層動員的治理行為。但這樣逐級下放的層層委托和逐級向上的層層代理，就造成了基層政府面對的文件內容超載和治理任務過載的表面治理形式要明顯數倍于實際治理內容，治理形式與治理內容的偏離就使得基層政府不得不采取內容形式化的異化治理行為。因此，我們時常看到，評比表彰工作中基層政府面對發文內容超載和治理任務過載的文件材料，就催生基層政府在面臨行政發包任務而又缺乏積極參與熱情時，往往用“逆向化淘汰”“為官不作為”的異化治理行為而采取“中游策略”應對上級組織的評比表彰工作，但卻引發了“不當第一也不當最后”“做一天和尚撞一天鐘”等更多形式主義的問題。

通過對于“文件政治”的實證考察，可以看到，“文件政治”的治理形式建立于層級官僚組織，是層級官僚組織為了完成一定的治理內容，而建立的必要治理形式，同時“文件政治”這一必要的治理形式也由黨及政、由上及下，深刻影響著層級官僚組織的實際治理行為。但在這樣的過程中，當多重組織力量同時作用于單一治理內容，就會導致伴隨著多重組織力量出現的文件發文數量不斷增加、文件發文部門政出多門、文件發文內容不斷重復，從而使得層級官僚組織需要應付的“文件政治”表面治理形式明顯數倍于需要處理的“文件政治”實際治理內容，治理形式與治理內容的不斷偏離就會逐漸異化層級組織的實際治理行為，最終在治理形式偏離于治理內容的過程中滋生了層級組織形形色色的形式主義。其中，又由于基層政府處于層級組織的最底層，基層政府需要面對的是最為偏離的“文件政治”治理形式與“文件政治”治理內容的辯證關系，因此基層政府的異化治理行為在層級組織內部就表現得最為突出，相應基層形式主義的治理表現特征就最為明顯。

表1 “文件政治”治理形式與形式主義的表現特征

四、形式主義的生成邏輯

前文是根據“文件政治”治理形式與形式主義的實證考察，描繪出形式主義治理的表現特征，但與其說是描繪了“文件政治”形式主義的表現特征，倒不如說是發現了更多的悖論性現象： （1） “文件政治”的發文數量增加，原本是為了推動層級組織的治理行為更加精準，但層級組織的層層轉發與層層加碼，卻誘發了層級組織從“主動作為”到“被動應付”的形式主義。 （2） “文件政治”的發文政出多門，原本是為了推動層級組織的治理行為更加盡責，但層級組織的層層卸責與層層問責，卻誘發了層級組織從“積極擔責”到“消極避責”的形式主義。 （3） “文件政治”的發文內容重復，原本是為了推動層級組織的治理行為更加積極，但層級組織的層層發包與層層動員，卻誘發了層級組織從“上游爭先”到“中游策略”的形式主義。以上發現的悖論性現象也引發了我們的進一步思考：為何必要的治理形式在實際運作的某些時刻不僅沒有帶來層級組織實際治理能力的有效提升，反而誘發了層級組織的形式主義？這些形式主義表現的背后是否存在著一個具有共通性的生成邏輯？這個共通性的生成邏輯又到底是什么？這就需要我們回到中國國家治理的政治形態和制度結構進行深入思考。

前文已經闡明，多重組織力量同時作用于單一治理內容，帶來的首要變化就是伴隨著多重組織力量而不斷增多的治理形式數量會明顯數倍于實際治理內容。這就使得面對數量不斷增多的治理形式以及隨之而來的治理壓力，層級組織普遍采取了更為工具化、更為機械化的層層轉發和更為目標化、更為壓力化的層層細化的治理行為。這樣看似在短時間內是化解了來自上級組織的治理壓力，但實則是把治理壓力在長時段內層層拆分和層層加碼乃至超額下壓給下一層級組織。因此，層級組織每降低一層，下級組織面臨的治理壓力就愈發加大、相應治理壓力所提出的治理目標就愈加細化。最終落實到層級組織末梢的基層政府，就導致了一個新的治理現象，不斷增多的治理形式落實到基層政府，卻變成了治理數量超載以及治理壓力過載，從而使得基層政府面對實際治理內容，需要疲于應付數量超載和壓力過載的表面治理形式。治理形式與治理內容的偏離就滋生了基層政府面臨層級組織由上至下的治理壓力，在實際治理過程因動力不足而“不想為”的形式主義。

與此同時，多重組織力量同時作用于單一治理內容，帶來的次要變化就是伴隨著多重組織力量而不斷增多的治理部門會明顯數倍于實際治理內容。這就使得面對部門不斷增多的治理形式以及隨之而來的治理責任，層級組織普遍采取了更為簡單化、更為逃避化的層層卸責和更為單一化、更為嚴苛化的層層問責的治理行為。這樣看似在短時間內是消解了來自上級組織的治理責任，但實則是把治理責任在長時段內層層避責和層層追責乃至問責泛化給下一層級組織。因此，層級組織每降低一層，下級組織面臨的治理責任就愈發繁重、相應治理責任所提出的問責標準就愈發嚴苛。最終落實到層級組織末梢的基層政府，也導致了一個新的治理現象，不斷增多的治理形式落實到基層政府，卻變成了治理政出多門以及治理問責過載，從而使得基層政府面對實際治理內容，需要疲于應付政出多門和責任過載的表面治理形式。治理形式與治理內容的偏離也滋生了基層政府面臨層級組織由上至下的治理責任，在實際治理過程因擔當不足而“不敢為”的治理形式主義。

最后，多重組織力量同時作用于單一治理內容，帶來的再次變化就是伴隨著多重組織力量而不斷重復的治理任務會明顯數倍于實際治理內容。這就使得面對任務不斷重復的治理形式，層級組織普遍采取了更為項目化、更為支配化的層層發包和更為命令化、更為運動化的層層動員的治理行為。這樣看似在短時間內是承接了來自上級組織的治理任務，但實則是把治理任務在長時段內層層委托和層層代理乃至反復動員給下一層級組織。因此，層級組織每降低一層，下級組織面臨的治理任務就愈發加劇、相應治理任務所要求的動員能力就愈發提高。最終落實到層級組織末梢的基層政府，就導致了一個新的治理現象，不斷重復的治理形式落實到基層政府，卻變成了治理任務重復以及治理動員過載，從而使得基層政府面對實際治理內容，需要疲于應付高度重復和任務過載的表面治理形式。治理形式與治理內容的偏離也滋生了基層政府面臨層級組織由上至下的治理任務，在實際治理過程中因能力不足而“不能為”的治理形式主義。

這樣根據形式主義的治理表現特征，所引發的種種悖論性現象或者說提出的種種悖論性問題，在結合中國國家治理的政治形態和制度結構進行深入思考之后可以發現，這些治理形式主義都存在著一個共同性的生成特征：必要的治理形式建立于層級組織，因此必要的治理形式就會因為多重層級組織同時作用于單一治理內容，而在實際治理過程中發生治理形式的具體變化，在這個過程中，如果表面治理形式明顯數倍于實際治理內容，就將使得治理形式與治理內容逐漸偏離，在治理形式偏離治理內容的條件下，必要的治理形式也就成為了危害層級組織的形式主義。那么，正是因為有著如此共同性的生成特征，我們就可以更進一步總結并歸納出治理形式與形式主義的生成邏輯：必要的治理形式建立于多重層級組織，但多重層級組織同時作用于單一治理內容，就會造成伴隨著多重層級組織出現的表面治理形式會明顯數倍于實際治理內容，進而導致治理形式與治理內容的漸趨偏離，在治理形式偏離于治理內容的條件下，治理形式就會逐漸異化層級組織的實際治理行為，從而滋生層級組織的治理形式主義。因此，必要的治理形式在這個過程中也就生成了形形色色的形式主義。

五、結語與討論：形式主義生成邏輯背后的治理矛盾

在理論層面歸納提出治理形式與形式主義的生成邏輯之后，也可以進一步發現，形式主義的生成并不能被完全看作是現代國家的“治理頑疾”或“治理要害”，也不能被看作是“文件政治”“會議政治”“調研政治”等治理形式所直接導致的“治理弊病”。形式主義在實踐中之所以長期存在和屢禁不止，根本原因就在于，多重層級組織同時作用于單一治理內容，就引發伴隨著多重層級組織而出現的表面治理形式，往往會明顯數倍于實際治理內容，在表面治理形式數倍于實際治理內容的條件下，治理形式也就會與治理內容漸趨偏離，進而在治理形式偏離于治理內容的過程中，治理形式就開始逐漸異化層級組織的實際治理行為，最終滋生了層級組織的形式主義。在“認識”了形式主義的生成邏輯之后，這又能啟發我們通過“實踐”進一步“認識”形式主義生成邏輯背后所隱藏的治理矛盾。

對于中國國家治理而言，國家權力與層級官僚組織權力之間的共生與互動，從帝制時代到現代國家一直貫穿于中國政治變遷的歷史進程始終，國家權力與層級官僚組織權力之間的實踐矛盾事實上就是中國國家治理的基本矛盾之一。在帝制時代，皇權與層級官僚組織權力就一直存在兩種權力共生的治理特點，具體治理過程又表現為以皇權為中心、層級官僚組織作為內在運作機制的既主從有序而又內在緊張的家產制支配形式。①馬克斯? 韋伯：《支配社會學》，康樂、簡惠美譯，桂林：廣西師范大學出版社2010 年版，第159—164 頁。在現代國家，一個依靠組織和意識形態領導革命勝利、建立現代政權的政黨組織出現，就使得革命勝利經驗下政黨組織往往會更加依賴政治組織和意識形態這兩根統治支柱，用來解決國家治理的基本矛盾。②Franz Schurmann,Ideology and Organization in Communist China, Berkeley, CA: University of California Press, 1968, Prologue.中國國家治理也先后借助了意識形態權威和權威組織力量，來解決國家權力與層級官僚組織權力之間的緊張關系。但實踐中，意識形態權威和權威組織力量反而誘發了治理去組織化、治理形式主義等更多現實問題，與此同時，如果僅僅單純強調層級官僚組織的權力和規模，又會導致層級官僚組織權力與國家權力之間陷入更深層次的治理合法性危機。

從上述意義而言，要從根本上解決國家權力與層級官僚組織權力之間的實踐矛盾，就必須回歸到現代國家組織與層級官僚組織的本質屬性。對于現代國家而言，政治屬性毫無疑問是其本質屬性，現代國家的出現意味著一個以唯一合法壟斷暴力的政治組織必須高居于所有社會組織之上。而對于層級官僚組織而言，治理屬性則是其本質屬性，層級官僚組織的出現意味著一個以權力關系明確、等級層次有序的組織結構，通過專業行政人員和正式規章制度來貫徹落實自上而下的層級政策指令。這樣從現代國家和層級官僚組織的本質屬性出發，我們就必然看到現代國家更適合于處理國家治理的政治事務，而層級官僚組織則更適合于處理國家治理的治理事務。那么，從這個角度出發，之所以在中國國家治理的政治實踐中會出現治理去組織化和治理形式主義的非預期治理現象，就是因為作為現代國家本質屬性的意識形態權威和權威組織力量，被不加甄別地高度應用于國家治理的治理事務，從而導致層級官僚組織的治理屬性讓位于現代國家的政治屬性，進而誘發了國家治理危機。與之相反，之所以會出現層級官僚組織權力開始逐步蠶食現代國家權力的非預期治理現象，又是因為作為層級官僚組織本質屬性的委托—代理、科層式治理，被不加甄別地高度延伸至國家治理的政治事務，從而導致現代國家的政治屬性讓位于層級官僚組織的治理屬性，進而也誘發了國家治理危機。

那么，要徹底解決國家權力與層級官僚組織權力之間的實踐矛盾，也就是解決國家治理的治理矛盾，就應該回歸到現代國家的政治屬性和層級官僚組織的治理屬性這一對本質屬性，針對國家治理過程中性質不同的政治事務和治理事務，通過有效配置現代國家的政治屬性所衍生的政治權力和層級官僚組織的治理屬性所衍生的治理權力來解決。具體而言，用現代國家的政治權力處理國家治理的政治事務、用層級官僚組織的治理權力處理國家治理的治理事務，應該是破解形式主義的最優實踐方案。