涉農項目的基層實踐、績效損耗與戰略優化

陳興彥

一、項目制的基層實踐與分析框架

項目制是分稅制改革以來最重要的財政轉移支付手段，也是常見于各級政府部門，用于任務部署和行動協調的公共治理手段。已有研究表明，項目制的形成是多種結構性因素、歷史條件復合作用的結果。從財政轉移的視角來看，項目制產生于強中央財政自上而下進行資金管理和分配的需要，是一種中央財政反哺基層社會的制度設計。①周飛舟：《財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”》，《社會》2012 年第1 期。從國家治理的視角來看，項目制是由行政科層化發展而來的治理手段，具備“事本主義”的制度特征。②渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012 年第5 期。從政府間關系的視角看，項目制也是一種利益補償機制，用于補償行政分權改革中地方政府替代中央政府職能而產生的利益損失。③折曉葉、陳嬰嬰：《項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學分析》，《中國社會科學》2011 年第4期；周雪光、程宇：《通往集體債務之路：政府組織、社會制度與鄉村中國的公共產品供給》，《公共行政評論》2012 年第1 期。

近些年來，項目制由于其實踐的普遍性和有效性逐漸成為一項研究熱門。這些研究延續了兩種基本取向。一種是將項目制放在中央-地方或上級-下級的治理結構中進行考察。重點在于考察項目制能夠在多大程度上控制資源分配的“條線”渠道，并沿著這條研究理路，形成了項目制“控制權”或“分級治理”的分析框架。④周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015 年第2 期；謝煒、李悅：《對口支援“項目制”：控制權的限度》，《社會科學》2021 年第12 期。由項目制串聯起來的各層級部門，包括項目的委托方（發包）、承包方（打包）、代理方（抓包）分配組合，可以反映不同的項目類型和控制強度。在這些不同的控制類型中，上級部門可以通過項目制度限定下級部門的權責范圍，進而控制地方政府完成基層治理；與此同時，下級部門也可以憑借責任約束選擇積極或消極執行，實現自下而上的“反控制”。①陳家建、張瓊文、胡俞：《項目制與政府間權責關系演變：機制及其影響》，《社會》2015 年第5 期。第二種取向則側重項目制的基層實踐。項目制在資金整合和任務管理方面極大地支持了財政支農政策的順利實施，但各類項目在落地的過程中也會出現一些意外后果。對于這類后果，側重基層實踐的研究理路補充了“控制權”或“分級治理”視角下基層經驗質感的缺失，致力于解釋項目制在“最后一公里”中的績效問題。本文也延續這一研究思路展開討論。

這一部分研究首先強調地方分利結構對項目實踐可能產生的影響。如黃宗智、龔為綱等采用平晚縣（化名）雙季稻推廣項目的案例，揭示了基層政府組織、龍頭企業和專業大戶是如何通過三方聯合吸納財政資金，造成資源分配的不均等的。②黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2014 年第5 期。類似的結構還可見于基層干部、經濟能人、村莊混混③李祖佩：《混混、鄉村組織與基層治理內卷化——鄉村混混的力量表達及后果》，《青年研究》2011 年第3 期。等不同利益主體的復雜組合，他們可能經由對項目的共同包裝、協同管理、合作應對等方式集中截留項目資源。④陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化：資源輸入背景下的鄉村治理邏輯》，《社會》2015 年第3 期；譚詩贊：《“項目下鄉”中的共謀行為與分利秩序》，《探索》2017 年第3 期。新近的研究很多都細化了這一現象的某些方面，如支農資金或公共品的“精英俘獲”，⑤邢成舉、李小云：《精英俘獲與財政扶貧項目目標偏離的研究》，《中國行政管理》2013 年第9 期。涉農項目的“企業化”和“私人化”運作，⑥孫新華：《惠農項目的企業化運作：機制、問題與對策》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2014 年第1 期；孫新華：《“項目進村”的私人化運作與村莊建設困境——基于湘中英村的經驗》，《現代城市研究》2016 年第10 期。揭示了地方權力結構對于資源分配過程的影響。

除了地方分利結構，另一個影響項目績效但較少被提及的是基層組織的項目執行能力、資源和債務問題，這一點將伴隨著近年來扶持村集體經濟發展和推進村莊治理現代化而顯化。在項目運作中，導致村莊負債的主要原因是基層組織無法承擔項目自籌或配套資金，而涉農項目先建后補、以獎代補的財政支付方式，也可能加劇地方配套壓力。代表性研究如周雪光對本世紀初“村村通”工程實現過程的敘事，他詮釋了兩位不同資源基礎和行事風格的村支書是如何籌措項目經費而導致村莊負債的。⑦周雪光、程宇：《通往集體債務之路：政府組織、社會制度與鄉村中國的公共產品供給》，《公共行政評論》2012 年第1 期。其他研究亦表明，無論是工程承包方、企業主還是普通村民都可能是村莊借貸或項目成本轉移的對象。⑧朱戰輝、褚明浩、孫敏：《“新村級債務”：形成機制與社會后果》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2017 年第6 期；孔衛拿：《鄉村建設過程中的項目內卷化負債——基于安徽 G 縣的調研與思考》，《甘肅行政學院學報》2014 年第4 期。這類負債通常都因項目而起，帶有私人性、隱蔽性和累積性的特點，因此也被稱作“新負債”或“項目內卷化負債”，與稅費改革以前的“舊負債”相區別。⑨梁曉飛、劉良恒：《越是“明星村”，負債越嚴重？》，《半月談》2019 年第9 期；尹利民、全文婷：《項目進村、集體債務與新時期的農民負擔——基于贛北D 村的個案分析》，《東華理工大學學報（社會科學版）》2014 年第1 期。稅費改革以前，村級債務問題主要由于開辦集體企業、繳納稅費、發展生產等原因產生。但在稅費改革，特別是農業稅取消以后，村集體收入來源萎縮和基層組織經營能力弱化，成為了妨礙涉農項目有效實施的主因。

第三是涉農項目的社會聯結。涉農項目是聯結國家與農民關系的紐帶，其設立初衷是實現以工促農、以城帶鄉。但在項目集中的過程中，惠農資金既有可能被橫亙于國家和農民之間的企業資本所壟斷，也可能經由社會資本實現資源共用、利益共享。對于前一種情況，焦長權、周飛舟等研究指出，由于企業資本往往與農民利益連帶十分微弱，農業項目向公司和企業大規模集中很容易導致國家政策“扶資不扶農”。10焦長權、周飛舟：《“資本下鄉”與村莊的再造》，《中國社會科學》2016 年第1 期。還有很多獲得國家扶持的“農民合作社”在本質上是私人經營的農業企業，與村莊主體不存在利潤分紅，這導致項目運作過程脫嵌于基層社會，引起農民的質疑和不滿。11張穎、任大鵬：《論農民專業合作社的規范化——從合作社的真偽之辯談起》，《農業經濟問題》2010 年第4 期；嚴海蓉、陳航英：《農村合作社運動與第三條道路：爭論與反思》，《開放時代》2015 年第2 期。相比于一些涉農項目的社會脫嵌，另外一些創新性的案例，如廣東白嶺村的“村企合作”、 湖北福星村的“以廠帶村”、 江蘇永聯村的“公司型村莊”等模式則相對成功地解決了村民社會福利、村干部待遇、村莊債務等問題。①胡新艷、羅必良：《村企合作模式的產生與組織效率：來自廣東省百嶺村的調查》，《農業經濟問題》2010 年第2 期；胡必亮：《“以廠帶村”與農村發展》，《中國農村觀察》2004 年第5 期；鄭風田、阮榮平、程郁：《村企關系的演變：從“村莊型公司”到“公司型村莊”》，《社會學研究》2012 年第1 期。這些案例的共同點在于企業資本的營利性活動具備相應的社會基礎和社會聯結。

圖1 涉農項目的績效分析框架

據此，我們構建了針對涉農項目實踐的績效分析框架（如圖1）。在涉農項目的基層實踐中，地方分利結構、基層組織②為論述方便，本文用“基層組織”指代鄉鎮一級政府和村委會組織。經營能力和項目的社會嵌入性構成了項目績效損耗的三個主要方面，各自在項目運作中的微觀機制決定了項目實踐的最終效果。在大部分實踐中，項目效果都在“高效”和“內卷”之間過渡。在此之前，為理解一些村莊項目效果堪憂的問題，已經形成了一些直接相關的研究，如賀雪峰較早提出了“鄉村治理內卷化”的概念，③賀雪峰：《論鄉村治理內卷化——以河南省K 鎮調查為例》，《開放時代》2011 年第2 期。重點關注地方各種分散力量的崛起，但沒有與項目制運作聯系起來。這一研究很大程度上借鑒了杜贊奇的“政權建設內卷化”分析范式。此后，李祖佩又通過縱向的歷史分析指出，當下的鄉村治理問題主要體現為項目治理的內卷化。④李祖佩：《鄉村治理領域中的“內卷化”問題省思》，《中國農村觀察》2017 年第6 期。只不過，這里的“內卷化”也基本等同于地方精英群體的分利行為。在項目實踐中，導致村莊項目效果不佳的原因往往是多維度的。

因此，本文在上述涉農項目研究的基礎上，主要有兩個方面的知識增量。首先，本文在已有研究基礎上，提供了一個理解項目績效損耗的綜合性分析框架。這是考慮到在項目實踐中，各地農村在資源基礎、基層組織能力和資本類型等方面存在差異，項目治理內卷的程度也有所不同。對單一主體或單一后果的分析容易忽略不同因素之間的相互關系。例如我們可以假設，如果一個村莊存在私人化、企業化的項目運作，以致精英俘獲與資源壟斷，但該村同時存在一個強大的集體經濟組織，或村莊通過企業資本延續了與過去鄉鎮企業的社會聯結，那么也可能在一定程度上克服項目內卷化。另一種可能則是，如果一個村莊本來具備穩定的集體性收入，但卻由于涉農項目的強制推進或快速集聚導致負債，不得不借助外來資本投資進行資金拆借。在這種情況下，新的分利結構和沉重的利息負擔最終導致資源依賴，反而會表現出嚴重的績效損耗。面對復雜的地方實踐，支農項目要實現高效運作，需要進行多維的預測和評估。其次，隨著我國“三農”工作重心由脫貧攻堅轉向鄉村振興，項目支農的目標和范圍也逐步升級。本文的案例中涉及的多個項目，如實施農村“三變改革”、發展“三產融合”、壯大村集體經濟、鼓勵社會資本與村集體經濟組織合作等，這些項目目標都已經超越公共品供給和基礎扶貧，涉及多元主體參與、高額資金投入和高經營風險。現有研究中對于這些多元主體之間的微觀互動，極少采取具有經驗質感的分析。

二、案例分析：基于涉農項目的績效分析框架

（一）農業項目的成就與難處

2017 年6 月、2019 年7 月和2021 年3—5 月，筆者先后到中部地區某鄉鎮進行了三次田野調查和駐村調研。在2021 年進入目標村莊之前，鄉鎮干部就當地農業項目表達了個人看法：

農業項目總是“喜憂參半”的。“喜”在于農業項目是真正的富民項目。如今隨著工業園區建設起來，地方財政已經不需要依靠農業項目，如果一個農業項目不能夠（給農民）增加收入，我們都沒有動力去發展。所以鄉政府有一個不成文的規定，就是一個項目不能夠給農民高于900 元的地租，我們就不會去支持。但“憂”在于農業項目難做。

首先是高地租的問題。大量支農項目和農業補貼拉高了地租水平，而項目資金停止以后，地租水平不能同步地降下來，增加了農業現代化的成本。其次是市場波動，高附加值的農產品市場風險大，很多項目頭幾年還可以，然后就不行了。最后是不能通過正規渠道抵押貸款，資金鏈斷裂以后，很多農業項目的債務轉到了政府這邊。……可以說，投入和回報不對等，是我們不敢推進農業項目的原因。 （訪談資料： csf 20210305，xdf 20210305）

在訪談中，鄉鎮干部既肯定了農業項目在“富民”方面取得的成就，同時也坦言農業項目“難做”。“難做”是因為隨著項目數量和范圍的推進，常常會出現不可持續的問題，進而造成“投入與回報不對等”的結果。例如他們提到該鎮某供港蔬菜項目，在其經營的近十年中一直是當地農業產業化的標桿，同時為改善村莊生產生活條件做出了重要貢獻。但后來由于產能快速擴張和市場價格變動導致負債，最終不得不還地于民（訪談資料，csf20210309）。在這種情況下，支農項目對于農業經營主體而言像是懸在頭上的達摩克利斯之劍：一方面借助資金支持能夠很快擴大規模，打響項目知名度；但另一方面，實質性收益的降低形成了消耗資金的無底洞，在市場風險中或脫離外部支持時難以為繼。這種資源積累和績效損耗的共同作用，反映的正是項目實踐的“內卷化”。

與此同時，鄉鎮干部還從地租、市場、借貸三個角度分析了農業項目的問題所在，這三個角度所反映的收益分配方式、項目經營風險以及債務問題也在很大程度上契合了本文的案例觀察。調研點M 村是該鎮 “扶持村集體經濟”試點村，因此作為當下的重點項目被推薦調研。M 村經由開展“三變改革”（資源變資產，資金變股金，農民變股民），在短期內爭取了大量支農項目和資本投資。在項目支持下，M 村的地租水平和基礎設施建設都好于周邊其他村莊。但是，聚集了數千萬財政支持的M 村也沒有帶來集體經濟的實質性壯大。新的村治難題，如地租矛盾、市場風險、村級負債等問題逐漸顯現。這成為了該鎮農業項目“難做”的一個縮影。

（二）M村項目概況

M 村位于我國中部省份的一個重要的平原糧食產區，村莊區域面積3.02 平方公里（4530 畝），人均耕地面積1.03 畝。在成為各類項目試點之前，該村農業生產以小麥和玉米輪作為主（面積占比75%）。 2010 年前后，地方去工業化進程加快，導致非農就業減少，越來越多的青壯年嘗試外出打工，M 村也出現人口“老齡化”“女性化”以及村莊“空心化”的趨勢。此時，村集體經濟愈發薄弱，村委任職也缺少物質激勵，幾位村干部都辭職到外省務工。作為村莊里為數不多的外向型精英，林勝利①遵照學術慣例，本文所涉及人名、地名均為化名。很快被推選為村黨支部書記。他一方面在村外經營電器生意，積累了深厚的社會資本，同時又與縣土地局局長有親緣關系，因此林書記的當選為村莊發展帶來了轉變。 2016 年，在縣、鄉兩級政府的共同規劃下，M 村被樹立為“扶持村集體經濟”省級試點。②2012 年，國務院農村綜合改革工作小組選擇部分省份開展農村綜合改革示范試點，其中一項重要內容是扶持村級集體經濟發展。2016 年，中央財政在原試點省份的基礎上，新增11 個省份。要求各試點縣（市）加強對試點村提供產業、市場、人才和土地流轉方面的指導和服務。其中M 村所在省份通過競爭立項，確立了10 個試點縣和100 個試點村。如果項目順利實施，M 村將獲得省、市、縣各級政府扶持資金總計160 萬元，資金主要用于土地流轉、土地整治和農業產業化發展。在省政府組織下，村支書隨各級干部被派往江蘇、浙江、山東等相對發達的省份考察“三變改革”發展經驗。外部資源的變化和集聚使得村支書意識到“過去放任農民個體經營的方式是‘短視’的”，而扶持村集體經濟正是M 村的發展機遇。要想改變村莊集體經濟薄弱的困境，“應該由村集體成立農民合作社，把土地集中起來”（訪談資料，lsl20170610）。考察結束后，村支書制定了一個發展計劃：一方面要通過土地反租倒包，整理部分田間道路，擴大機動地面積，以期增加村集體收入。另一方面，將土地集中起來種植高附加值的經濟作物，如花卉、油菜等，發展農產品深加工。在隨后的一年里，M 村70%以上的土地被集中流轉，土地利用逐漸形成了黨支部（農民合作社）+農業公司的二分格局。兩家農業公司的投資，也為M 村吸納了價值上千萬的財政支農項目，其中既包括普惠性的非貨幣性項目，也包括試點型的貨幣性項目（見表1）。

表1 M 村在2016—2021 年獲得的重點項目①表格中項目名稱按時間順序排列，項目資金和建設內容等數據來自對縣農業農村局的訪談資料。

下文將進一步具體分析項目過程中多元主體的微觀互動，并以此解釋農業項目的績效問題。分析路徑將沿著市場主體、村級組織和村莊社會三個維度依次展開。這三個維度將分別解釋項目運作過程中反映的三個子問題，即市場主體與項目主體的分利關系；項目激勵如何導致村級債務；社會脫嵌何以導致成本轉嫁。

（三）分利結構：市場主體與項目主體何以“分利”

扶持村集體經濟項目是M 村新書記帶頭組織的第一個農業產業化項目，而村集體經濟的普遍弱化導致其本身難以獲得獨立發展也是M 村面臨的首要難題。村支書通過考察發現：“很多集體經濟發展較好的村莊，都需要和企業合作，主要是通過收地租壯大村集體。” （訪談資料，lsl20170610）因此，為了有效爭取并實現扶持村集體經濟的項目目標，M 村村支書也向鄉鎮提出了邀請社會資本下鄉投資的建議。邀請社會資本下鄉，主要是為了解決以下問題：第一，土地集中流轉之后由誰經營合作社的問題。土地流轉以后，作為集體組織的村民合作社既沒有資金，也沒有充分的管理經驗去經營大規模的農業生產。因此在村支書看來，最穩妥的做法還是依靠企業。只有“借雞生蛋”，也就是借用企業主的資金、機械和市場資源，才能完成農業規模化和產業化的項目目標。第二，自籌資金從哪里來的問題。無論是“壯大村集體經濟”這樣的貨幣性項目，或是省“一事一議工程”等非貨幣性項目，大體都需要7%—10%的自籌資金。如果再考慮到縣、鄉兩級財政緊張的狀況，一部分配套資金壓力被轉嫁到村級，村委干部就不得不以個人名義向銀行貸款，或者向企業主暫時性地借用資金。第三是項目獎補問題。為了獲得相關項目“先建后補”“以獎代補”的憑證，也必須先由企業主出資建設一些生產和基礎設施。最后一個考量，是希望通過土地反租倒包整理擴大耕地面積，借此發展地租經濟，增加村集體收入。

從村支書的規劃來看，村集體和企業之間是一種“借力”關系，借助外來資本，發揮企業的資金、技術、市場優勢，可以吸納更多的項目支持，扭轉村集體經濟薄弱的困境。于是，為了說服常年在外經營農機商店的企業主老韓回村投資，村支書仔細計算了種植油菜的成本收益，并且制作了項目計劃書。在鄉鎮干部的協調下，答應由村委為企業主每畝補貼400 元。這樣，即便按照每畝支付村民1100 元地租折算，每畝用地成本也僅為700 元。從利潤來看，村合作社預期種植油菜的利潤略高于小麥，因而輔以地租補貼幾乎是穩賺不賠的買賣。與此同時，縣、鄉兩級還承諾為下鄉企業申請可節省大量人工成本的200 畝噴灌設施（高效節水灌溉工程項目）。多方擔保下，企業主老韓認為有利可圖，便同意按照村委的規劃，到M 村建立了“中銳農民合作社”（下文簡稱為中銳農場）從事油菜種植并發展油料深加工。不過，老韓也頗有商談經驗，不同意按照土地集中整理之后的面積計算倒包地租，而是要以農戶的實際承包面積為準，村集體因而沒能獲得額外的地租收益。

企業主老韓出生于本地，但自小離鄉打拼使他頗具商人氣質。近二十年來他都在縣城做農機生意，并在周邊村莊承包了上百畝的農場。不過，對于種植經濟作物，村企雙方都沒有經驗。 2017 年，突如其來的風險使得中銳農場橫遭虧損，只因沒能準確預料氣候變化和油菜籽的成熟期，致使農業機械失效。老韓只好額外花費數十萬元雇人工收獲。油菜收割以后，老韓希望村委能夠兌現引資下鄉時“包賺不賠”的承諾，與企業分擔部分成本。而村委為了平息村民抗議，也只好由干部貸款承擔了數十萬的地租支出，加重了村級負債。在此事件中，企業本身并沒有主觀動力替村集體承擔風險或共享利潤。后續發展也證明，由于在項目申請、建設、評估過程中都借助了企業主的資源優勢，村委會也勢必在多個方面要服從企業的決定。

一個明顯的紛爭發生在緊隨其后的產業強鎮項目上。產業強鎮項目在M 村所在鄉鎮投入總計1300 萬元，其中M 村獲得300 萬元的發展資金。在支持對象上，該項目支持主體是由村集體主導的合作社，但合作社很大程度上依靠企業經營而存續。在支付方式上，由于先建后補的資金發放要求，村集體利用了老韓早已投資建設的榨油廠和倉房。這導致以農場主為代表的市場主體和以村委會為代表的項目主體產生了利益爭議。村支書的邏輯是，“資本下鄉的目的是服務于村集體經濟”，因此資金的利用方式應該是： “村委用300 萬元的項目資金收購農場的產能和土地，這樣，農場老板的團隊以每年6 萬元的價格反租工廠和設備，幫助村集體從事農業生產，收益以分紅形式分發給村莊社員。” （訪談資料，lsl20210401）老韓的邏輯則是： “村集體沒有捐給農場一分錢，農場也不必支持村集體經濟。” （訪談資料，lh20210401）老韓甚至直接反駁村支書，認為自己承擔了項目的主要成本和風險，因此是主要受益人，不能憑借“壯大集體”之名行“謀取私利”之實。

這邊雙方爭議尚未解決，那邊對于風險的負擔方式，企業和村委之間也做出了不同的反應。農場主老韓收回了生產經營的自決權，決定改種風險性更小的玉米和小麥。而村委需要通過新的項目填補負債，因此更傾向于推動產業化的發展項目。綜合來看，市場主體承擔了大部分的建設成本和風險，并且將部分風險轉嫁給了村委會。但問題在于，村委本身并沒有能力承擔任何風險，只可能導致進一步的債務轉嫁。可見，如果項目落地時，不規范市場和項目主體的權利和責任，很容易產生利益和風險分配的矛盾。即便鄉鎮干部從中協調，希望得到折中的方案，但結果還是偏向農場主老韓，畢竟農場承擔了主要的投資，而村支書則由于經營規劃中的失誤遭到了批評。

M 村村企分利的結果是，企業主憑借投資建成的晾曬場、榨油廠和農業機械設備，在項目評估中掌握了終極話語權，村支書不得不在利益分配中做出讓步。之后，農場通過自己的農機優勢不斷擴大土地流轉規模，將剩余農戶、村集體以及另一個企業的土地都逐漸收歸己有。實際由村委控制的耕地面積已經逐漸縮小到不足80 畝，村級債務持續擴大，這與村支書建立集體合作社，想依靠旅游產業和收取地租發展集體經濟的目標背道而馳。

M 村的集體經濟建設集中反映了市場主體在項目過程中的主導作用。由此產生的結果類似于孫新華所描述的農業項目的“企業化”運作。在孫新華的案例中，茶廠老板代替了村干部在項目申報、爭取和落實中的角色，以合作社的名義吸納國家財政資源。①孫新華：《惠農項目的企業化運作：機制、問題與對策》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2014 年第1 期。M 村的項目運作也表明，中銳農場在項目申請中設置了企業和合作社兩塊牌子，通過提供自籌資金和獎補憑證主導項目建設和評估，并最終在資金分配中代替村集體成為惠農項目的主要受益人。孫的案例雖然也表明了此類現象，但在“代替”的微觀機制上缺乏實證分析，特別是在農業企業代替村集體組織這一問題上沒有表明不同主體之間是如何互動的。考慮到很多項目本身就是針對市場主體發包的，因此有必要說明哪些項目資金是屬于村集體組織的份額，哪些是企業所掌握的份額。 M 村的集體經濟建設案例則更清楚地說明原本用于發展村莊集體經濟的公共性項目是如何轉變為提高農業企業利潤的私利性項目，由此造成項目資金的公共性損耗。

（四）基層組織：項目激勵何以導致村級債務

在扶持村集體經濟項目落實之前，M 村的集體經濟已經到了非常脆弱的境地，與周邊很多村莊一樣，M 村的集體資產總額不足3 萬元，這主要是因為鄉鎮企業關停、倒閉以及地方去工業化導致的。 20 世紀90 年代末，各村收入還可以依靠本地大大小小十幾座磚窯提供，后來磚窯逐漸被私人收購，但村莊還可以獲得土地租金和本地就業。直到農村稅費改革以后，出于環保和城鄉建設用地增減掛鉤需要，大量磚窯被關停復墾，村集體也失去了核心收入。

村集體資產來自相當比例的集體保留土地。村委將保留地劃分成五十多份一畝二分的小田塊，出租給村里尚有余力從事農業生產的留守老人、殘疾人和低收入家庭，每畝僅收取200—300 元的地租，鼓勵他們種植果樹或飼養禽畜。除此之外，村里還有一項菌菇產業扶貧項目，通過出租菌菇大棚給農戶，每年村委能夠獲得2 萬元左右的穩定收入。但考慮到每年村莊環境整治、排查、迎檢的支出，村集體實際上已經處在負債的邊緣，而扶持村集體經濟項目落實之后，村級資產非但沒有實質性增加，反而陷入了嚴重的資源依賴和債務循環。

在M 村，村級負債的形成來自多個方面。首先是項目配套資金和自籌資金要求。為了完成各類項目的自籌資金要求，村支書不得不動員社會關系四處借貸。除了向項目企業，如從農場老板處借債、向施工方賒賬，還包括動用社會關系向村民集資，從其他項目中拆借，甚至以虛報工程量的方式彌補資金缺口。例如在美麗鄉村建設項目中，去除鄉鎮所得，M 村的份額一共為420 萬元。那么根據項目要求，村級籌措配套資金要達到30 萬—40 萬元，主要用于修路、基建、打井、拆房等。村支書和會計也給自己生意上的伙伴、親友和同學逐一打電話和登門拜訪，最終在村內動員了146 戶村民，每戶集資3000 元。這一部分債務在三年之后也僅僅償還了一半左右。在另一項以道路硬化和排水溝建設為主要內容的獎補項目中，計劃由省、市、縣三級配套補貼，但縣級配套由于財政困難攤派給了村集體。村支書深感壓力重大，就虛報了115 米工程量，后因監督機制啟動被公報處分。村支書事后只認為自己替縣里“背了黑鍋”，直言項目經費“好要不好花”。這些例子都反映了項目激勵本身與地方行為條件不相匹配，致使配套資金任務向下攤派轉嫁，最終導致村級債務的問題。

第二個導致村級債務的原因是壓力型項目的強制推進。對于該鎮的地方官員來說，壓力型農業項目和普惠型項目有根本不同。普惠型項目如農業綜合開發項目、“一事一議”工程等，主要是進行基礎設施建設服務，解決包括機井、電力、水泵等種地必需條件的問題，主要由縣級職能部門外包給企業，而對鄉鎮和村集體不設置目標責任。壓力型項目則集中反映在項目資金扎堆聚集的“試點村”和“明星村”，體現為由指定的人和村莊承擔上級政府指派的發展任務，如各地扶貧辦牽頭興建的扶貧車間、扶貧大棚等財政扶貧項目。這是因為試點村的村干部通常在項目過程中和地方政府建立了較為緊密的合作關系，這種合作兼具激勵和控制的成分，使得鄉鎮政府更容易對重點村的村干部下達任務指令。在M 村的產業扶貧項目中，盡管村支書直言自己能力有限，擔心造成虧損，但還是不得不在鄉鎮的壓力下應承下來。

扶貧項目在M 村投資251 萬元建設了八間果蔬連棟大棚，交由村集體組織種植西瓜、芹菜等高附加值的農產品。項目要求每年從經營利潤中抽取25 萬元作為縣級扶貧資金。但由于村集體缺少種植經驗和市場渠道，果蔬連棟大棚難以盈利，光因無法上繳分紅而拖欠鄉政府的債務每年就高達20萬元左右。其結果是，鄉鎮政府以“村財鄉管”政策，將村級債務從其他項目經費中扣除。村支書多次向鄉鎮抗議，甚至以卸任為代價要求將連棟大棚拍賣給私人經營，但未被允許。直到近期鄉鎮換屆選舉，舊的社會關系網絡發生變化，新的壓力型項目才開始轉向其他村莊。

最后還包括項目申請中對農業產業化風險預判不足的問題。前面已經論述了由于項目過程要求，項目資金、地方政府和市場主體之間的親和性關系，因此項目資金總是聚集于在規模化的農業經營主體，而非較小規模的農業家庭上。在M 村，從壯大村集體經濟到產業扶貧等一系列項目都是以增加公共性收益為目的的農業產業化項目，然而大生產往往意味著較小農戶更為脆弱的抗風險能力，這種風險不僅來自氣候、產品存儲和勞動力條件，同時也和技術有關。新技術的應用同樣具備風險性。噴灌和防蟲設施的安裝、維修甚至被偷盜的問題；高壓電線事故；不同類型收割機的采用，以及圍繞上述問題的經營主體與項目承包方、地方政府討價還價的精力消耗都延展了技術問題的邊界。在上述風險發生時，作為風險潛在承擔者，虛置的村集體經濟幾乎不具備相應的抗風險能力，只能將債務壓力轉向民眾或政府。在短短五年之內，M 村的村委干部已經以個人名義貸款近80 萬元用于償還債務和村民地租。

在各類產業項目中，以量取勝、存量依賴以及由此強化的市場風險愈發常見。①孫德超、曹志立：《產業精準扶貧中的基層實踐：策略選擇與雙重約束——基于A 縣的考察》，《社會科學》2018 年第12 期。目前，農業項目資金申請的基本原則還是支持和鼓勵既有優勢項目，而不是以項目資金本身作為啟動資金，這也符合農業項目補貼“以獎代補”或“先建后補”的基本原則。但是在實踐中為了集中優勢項目時常本末倒置，項目主體為獲取資金盲目擴大產能，而新的投資選擇僅僅是為了迎合項目要求，而不是提高經營利潤的最優解。在M 村，中銳農場雖然改種玉米、小麥等大糧作物扭虧為盈，但還是利用產業項目補貼興建了榨油廠。榨油廠生產的菜籽油、花生油無處銷售，被迫進入了空置狀態。

周雪光曾論述了本世紀初的農村基建項目是如何導致地方負債的，其中一段敘事性描述寫道：“每個人都在這個博弈中扮演自己的角色，竭力推動項目實施。然而行為不計后果，因此無需關心這些巨額債務的責任。”②周雪光、程宇：《通往集體債務之路：政府組織、社會制度與鄉村中國的公共產品供給》，《公共行政評論》2012 年第1 期。周所觀察的是“村村通”工程如何能夠在集資困難的條件下層層推進。相比于本世紀初的“村村通”工程案例，隨著財政支農項目數量和范圍的擴大，因項目而負債的原因也更加多樣化。M 村就至少反映了三個方面：一是已經被反復提及的對項目配套和自籌資金的實現過程，本質上反映了基層“懸浮型”政權為獲得項目激勵而不得不采用的非正式手段；二是壓力型項目的強制推進，反映了項目強壓性與地方行動者弱資源之間的矛盾；三是支農項目扎堆規模化農業導致的高經營風險。這些因素及其之間的相互影響共同構成了M 村的債務循環和資源依賴問題。

（五）社會嵌入性：社會脫嵌與基層組織合法性損耗

前文分別討論了農業項目的兩種“內卷化”，即市場主體替代項目主體和村級債務取代經濟激勵。第三種績效損耗還體現在基層政權-社會的一致性上。支農資金以項目形式下撥的目標之一本是解決農村稅費改革以后國家在農村基層治理中的缺位，但是，項目制的制度原則是由上級部門集中對資金、人事和監督安排的權力，這也導致項目過程與地方社會的脫嵌。在很多農業項目的微觀運作中，目標區域的普通居民被隔離在了項目申請、落地、評估的過程之外。

在M 村，村民對于近年來快速增加的項目投資持有三種不同的觀點。第一種是認為村莊項目大體上與他們無關。這些家庭基本上以青壯年外出務工作為家庭主要收入來源，老人負責留守，因此對村莊公共事務缺少參與的熱情。第二種認為農業項目使村莊受益。這種觀點建立在下鄉企業同時提供了高地租和本地的工資就業情況之上。持有這種觀點的大多數是承擔照料責任的留守婦女，她們由于照顧老人、子女或孫輩的壓力本就無法外出務工，也沒有足夠的精力組織農業生產。因此，她們傾向于認為是農業項目補貼提高了地租水平，同時還使她們有機會以臨時工的形式受雇于企業主，進而獲得雙份收入。第三種則表現出對項目過程的猜忌或不滿。這一部分人的構成十分復雜：首先，由于村級負債而被拖欠項目集資款、臨時工工資、股份分紅的債主。其次，在各類項目建設和人事任命中被排斥在利益范圍之外的村民，因為很多涉及項目收益的環節，如項目外包方的選擇、原材料的提供、各類經營性項目中經理和技術員的任命等都由村集體和鄉鎮干部所構成的地方權力結構所控制。最后，還包括由于公用地漲價、農資供應壟斷等原因受到影響的村莊低收入群體。在對30 戶隨機選擇的村民訪談中，有近一半的農戶表達了第一和第三類觀點，即要么認為項目過程“事不關己”，要么對項目主體持有一定的猜忌和不滿。村民喬喜的觀點就代表了一種典型的“猜忌”。他認為中銳農場之所以能夠堅持發展經營，是“依靠國家項目資金的支撐”。喬喜今年64歲，是村里的老農業技術員。他依據農場的地租成本和雇工數量，推斷農場不可能盈利。為了進一步考證喬喜的觀點，筆者也仔細調查了中銳農場近三年的成本和利潤情況。實際上，中銳農場的實際經營情況要好于村民的普遍猜測，第一年的確意外虧損，后兩年憑借機械和噴灌設施對人工的替代，以及較高的玉米價格都實現了一定程度的盈利。當然，機械購置和噴灌設施也包含大量項目補貼，但農場的盈利情況是可持續的。總的來說，村民“全靠項目補貼”的猜忌不無道理，但項目過程中信息不對稱也降低了村民對農業企業的價值判斷。

更細微的事實源于生計差異。在項目進村之前，喬喜經營了一家小型農資商店，給當地的小農戶出售種子、化肥并提供技術指導，每個月純收入達到五千多元。同時，自己還從親戚和鄉鄰處以600 元/畝的價格流轉了約15 畝土地，種植小麥和玉米。他的妻子由于腿疾，優先從村集體得到了1.2 畝的集體保留地用于種植蔬菜、生姜，還飼養兔子提供微薄收入。項目進村之后，農場將土地集中經營，平均每畝支付1100 元地租。在較高的地租競爭下，喬喜不得不退出農業生產。與此同時，農場有專門的農資采購渠道，包括喬喜家在內的三家小農資商店都因此倒閉了。不久以后，村集體為了償還債務，將集體保留地的地租從300 元提高到了800 元，并要求租戶提前預支兩年，這再一次影響了喬喜妻子的生計。喬喜的經歷使他有充分的理由對這些農業項目產生不滿，因為村莊大量的基礎設施建設投入并沒有真正惠及自身，反而降低了家庭總收入。在訪談中，喬喜最常強調的一點就是項目資金為什么不能支持像他一樣耕種幾十畝土地的小農戶，而要支持那些產業化、大規模的“形象工程”。盡管喬喜的觀點只能代表一小部分利益受損的村民，但其經歷卻反映了農業項目過程造成的意外后果，特別是對于基層社會治理效果的損害。

除了村民與村莊精英之間信息的不對稱、猜忌和村民生計需要的差異性，直接影響村治效果的還是在資金周轉困難情況下拖欠地租的行為。從村民視角看，村支書和農場獲得了大部分的項目補貼，但卻經常拖欠地租、集資款、分紅和臨時工工資。于是在油菜收割之后，許多村民帶著鋤頭、開著三輪車擋住農場的收割機，要求農場老板必須在收割玉米之前交付地租，怕他“收了莊稼就跑路了”。后來，還是村集體通過借貸及時還清，但是在不平衡感的驅使下，村民對村支書的評價大不如前。從村委視角看，通過新的項目投資和借貸，實際上每一次的地租都支付了，而且地租水平很高。只是債務循環沒有得到真正的解決，也不斷有新的人成為債主。農場老板也發現，越來越多農戶跑到農場里偷竊水果和大豆，或者找到他提出增加地租，否則就要收回土地。

三、比較與總結：涉農項目績效損耗及其現實啟示

在M 村的案例中，筆者首先分析了項目主體和市場主體之間的互動關系與利益分化。涉農項目運作中，往往被縣、鄉政府集中打包給具有經濟基礎和資本投資的村莊。但由于市場主體在項目申請、建設、評估過程中的主導作用，村莊和企業之間的關系也日益復雜。這種關系既可能表現為“合作”或“借力”的良性互動，也可能表現為一種“合謀”，或如本文所展現的利益“沖突”。這給我們的啟示是市場主體概念的差異性。很多企業或合作社盡管吸納了國家的項目資金，但卻沒有盡到其社會責任和分紅義務，甚至占用了村莊本身的資源份額。在這種情況下，企業對項目資金的利用就缺乏公益性目標，導致項目資金“扶資不扶農”的結果。相反，如果一些市場主體兼具有鄉鎮企業或返鄉創業的性質，其行為邏輯也可能與外來資本不同，因此我們推斷資本與村莊的社會聯結程度，往往決定了分利結構能否超越市場-社會的二元分化而實現共贏，當然這也需要進一步的比較研究加以證實。

其次是分析了項目建設成本對基層組織債務的影響。稅費改革以后鄉鎮財力下降以及由此導致的地方政權“懸浮化”已是中西部農村地區的普遍現實。基層政府除了向上級部門索要補助或向民間貸款借債，就只能通過“爭資跑項”獲得更多的財力和發展空間。①周飛舟：《從汲取型政權到懸浮型政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，《社會學研究》2006 年第3 期。然而，M 村作為“扶持村集體經濟”試點，在項目下鄉以后卻產生更加嚴重的負債。可見農業項目對基層組織既提供了財政激勵，也轉嫁了運作成本。項目成本的來源包括項目配套攤派和自籌資金、壓力型項目的強制推進和規模化農業的經營風險。單獨出于某一種因素的影響并不一定會導致負債，但負債的嚴重性往往與這些因素及其之間的相互作用密切相關。M 村的債務循環所帶來的啟示是項目體制重“量”輕“質”的運作邏輯，因為項目資金的集中也意味著經營風險的集中。與其將所有投資項目放在一個籃子里，不如注重項目資金分配的平均性。過多的項目資金集中往往伴隨著低效投入，難以切實提高農業資本的收益。

M 村項目績效損耗的第三個表現是基層組織-社會一致性弱化。項目下鄉本來有利于填補稅費改革以后國家在基層社會治理中的缺位，但在項目集中的過程中卻可能導致基層組織的合法性損耗。原因在于村莊社會與村莊精英的信息不對稱以及由此造成的心理不平衡感。項目的競爭和落實過程都有利于那些現有資本投資量大，有產業基礎，或村干部社會關系廣泛的村莊；不利于那些基礎較差，以小規模生產為主，或村干部重心向內的村莊。因此，獲取項目經費的過程弱化了項目本身與村莊社會的密切聯結。應該明確，項目支農本身應內嵌于村莊原有的生產結構和社會生活中，因此項目推進要充分考慮村民的生計差異和參與程度，對利益受損的村民建立合理的補償機制。

行文至此，筆者詳細分析了項目村M 在發展集體經濟過程中，因村企分利、債務轉嫁和社會脫嵌所造成的項目績效損耗。但筆者并不希望給讀者造成涉農項目損害了農民利益的錯誤印象。恰恰相反，涉農項目在改善農村生產和生活條件方面已經取得了巨大的成就，也就是鄉鎮干部所強調的“富民”作用。要進一步推動涉農項目高效運作，則需要解釋當涉農項目效果不佳時，其背后原因的共性和差異性。在此基礎上，M 村的案例研究不能夠代表涉農項目實踐的普遍性，但充分反映了其問題的典型性。除了M 村之外，筆者也對周邊其他重點的項目村進行了比較研究的初步嘗試。

其中一個是與M 村地處同一鄉鎮的X 村。X 村通過“一村一品”項目資金，發展了棗樹種植和紅棗深加工。歷史上的X 村一直有種植棗樹的傳統，并形成了一家一戶的小商品經濟。但是，X 村缺少固定的銷售渠道，只面向本地市場，受到了來自其他鄉鎮的產品競爭。通過招商引資，X 村于2013 年引進了一個知名的深加工企業為棗農提供加工、包裝和市場營銷，形成了“公司＋農戶”的產業結構，但沒有組織大規模土地流轉。X 村的村支書指出，實施“一村一品”項目以后，該村的集體經濟組織依然存在負債，這主要因為村集體并沒有很多保留地，唯一的收入來源就是這一家企業的地租。但是，考慮到訂單農業的形成提供了穩定的市場銷售渠道，使該村的農業利潤達到每畝七千多元，給農民帶來了實質性的收入。在訪談中，X 村村民會抱怨企業在收購紅棗過程中附加的各種不合理的除雜費用和氣候成本，但對于村莊的“一村一品”項目卻表現出一種自豪感，這就在于該農業項目延續了村莊原有的生產結構，將以家戶為基礎的、小規模的、本地的農業資本為主要扶持對象，體現了很好的社會嵌入性。相應地，如何強化村集體組織能力，使分散的農戶與加工企業的談判中得到利益保障，則是X 村面臨的首要問題。

Y 村則與M 村類似，也是一個集體經濟試點村，但以水稻種植為主。Y 村的村支書借發展農機合作社，逐步集中流轉全村土地，建立了育苗工廠，并實現了水稻種植全程機械化。流出土地的農民以家庭為單位受雇于村集體看管水肥。農業公司成立以后，村支書從原來的崗位退下來，主抓農業生產經營，而自己的“副手”則被選舉為下一任村支書組建村委領導班子。在村莊Y，一個圍繞著村集體組織形成的地方權力結構已然形成。這樣一個強勢的村集體經濟造成了一個結果，那就是任何其他的市場主體都很難進入Y 村競爭土地的經營權，從而形成了一個較低水平的壟斷性地租。盡管如此，Y 村由于存在一個強大的集體經濟，為村莊老人、殘疾人等弱勢群體提供了其他村莊所不具備的福利保障。Y 村甚至保留了每五年調整土地分配的權力，使農業經營收益的增加能夠更加平均地分配到個人。對于Y 村而言，村集體經濟組織具備很強的資源控制能力，也植根于村莊社會，但問題在于缺乏市場競爭導致村莊精英的資源壟斷，也不利于生產力的長遠發展。

從三個項目村的發展案例可以發現，在支農項目中，涉農企業、基層組織和村莊社會三方都作為社會行動者參與和形塑了項目實踐過程。因此，為了更好地理解涉農項目最終呈現效果的復雜性，還需要建立對項目基層實踐多維度的分析框架。相比X 和Y 村，M 村在三個維度都表現出問題的典型性，但限于本文篇幅和輔助村莊信息的詳盡程度，進一步的拓展案例是十分必要的。

總的來說，伴隨項目資金集聚，項目的實施效果會由于地方分利結構、集體資源和能力限制以及項目的社會脫嵌而發生績效損耗。因此相比于資金量的快速積累，更應該加強對基層權力，村集體組織經營能力，包括產業化經營風險，以及項目的社會嵌入等方面做出綜合性的考察，增強項目內容和目標村莊的匹配程度。在基層權力運作方面，需要下鄉企業和基層組織將權、責、利的分配關系制度化。這包括規范項目主體指涉范圍，劃分村集體產業、涉農企業、合作社、家庭農場等新型農業經營主體的經營邊界，明確村企合作中對土地流轉利潤分紅、風險承擔等問題的共識，防止項目經費套取或重復投資。在基層組織方面，應強調村集體組織行動和提供公共服務方面的作用，弱化其經營性作用。如果是村集體的經營性項目，則應該提前評估村集體的風險承擔強度，避免盲目或強制推進任務型項目，特別是壯大集體經濟和產業升級項目。最后是創新項目運作過程，積極動員基層民眾參與項目建設和項目監督；鼓勵在地的、具有強社會聯結的項目主體主導農村發展建設。在上述三個方面提高農業農村資金使用績效，將有助于把支農資金切實用在“刀刃上”和“要緊處”。①農業農村部：《全力做好“十四五”開局之年財政支農工作 助力鄉村全面振興和農業農村現代化》，農業農村部網站，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/20/content_5594113.htm, 2021-03-20。