資產收益扶貧運行機制優化研究

張煜奇 李衛東 王再文

摘 要：在由全面脫貧攻堅到鄉村振興的戰略銜接中，資產收益扶貧模式得益于其穩定性和可持續性，仍是保障鄉村貧困人口“脫貧不返貧”的重要手段。文章通過對資產收益扶貧現有理論的研究和對山西省扶貧項目案例的分析，總結實踐中存在的問題，并基于資產收益扶貧運行機制視角，從聯結機制、利益分配機制、監管機制三大層面出發提出優化建議。

關鍵詞：資產收益;精準扶貧;運行機制;扶貧模式

中圖分類號：F323.8 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）13-0023-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.13.023

1 引言

自2015年“十三五”規劃首次對資產收益扶貧進行系統表述以來，資產收益扶貧就作為我國脫貧攻堅最有效的方法之一在全國得到廣泛實踐。大量學者和各地政府對其相關理論和運行機制進行了深入探索與創新，至此資產收益扶貧這一新興概念在實踐中逐漸完善，成為推動脫貧事業的主要驅動力。

資產收益扶貧指由政府、企業、金融機構、村集體和貧困戶多方共同將分散的各類資源（包括自然資源、人力資源、扶貧資金、自有資金等）整合轉化為資產，將具備條件的折股量化給貧困戶。由經營主體對資產進行統一經營，產生的收益按照所持股份或特定比例精準分配給貧困戶，特別是低勞動能力或無勞動能力的貧困戶，使其持續獲得收益進而實現脫貧。

較收入而言，資產是存量概念，具有提高貧困戶的抗風險能力、改變其思維方式、增加其家庭積累和使其后代享有一定福利等收入所不具備的獨特優勢。2005年謝若登教授（美國）首次提出了資產建設理論，他認為缺失資產是致使持續貧困的主要原因。[1]貧困戶和普通戶的區別在于貧困戶的金融支持來源僅限于獲得收入，沒有積累資產的途徑，缺乏從根本上脫離貧困的能力。在資產收益扶貧視角下，資產可劃分為土地礦產等自然資產、專項扶貧資金等金融資產、勞作工具等物質資產、知識技術和信息等社會資產和人力資產。[2]除傳統意義上的實體資產外，抽象的知識技術等社會資產也被納入定義范圍，有助于持續脫貧不返貧這一長遠目標的實現。

與傳統的收入轉支相比，資產收益扶貧就是要解決貧困戶單打獨斗脫貧難的問題。通過將各方資源整合轉化為資產交由具備盈利能力的平臺經營產生穩定利潤，達成貧困戶資產收益的可持續性積累。在“扶貧同扶志、扶智相結合”理念的指引下，鼓勵貧困戶參與經營勞動和資產管理，同時廣泛開展宣傳教育活動向其傳授勞動技術和普及金融知識，使其知識和技術增長，產生思想層面上的有益轉變，進而減小貧困戶與普通戶在收入、資產、技能、話語權上的差距，使其更穩定地參與現代社會經濟生活中來。

2 資產收益扶貧機制存在的問題及原因分析

2.1 運行機制

資產收益扶貧的組成要素有資產、政府、經營主體、貧困戶。其過程包含精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核四個環節。運行機制指聯結機制、利益分配機制和監管機制。資產收益扶貧緊緊圍繞資產這一概念開展，要求在具體實踐中不局限于貧困戶的短期收入增長情況，應確保項目的精準性、持續性和穩定性。資產收益扶貧各要素的內容和功能見圖1，已有許多學者對其進行了詳細闡述，在此不再加以贅述。

2.1.1 聯結機制

聯結機制決定了資產收益扶貧屬性的不同，是扶貧項目的基石。已有的聯結模式包括：企業+合作社+貧困戶、合作社+貧困戶、企業+金融機構+貧困戶、企業+合作社+金融機構+貧困戶等。

政府在各模式中均處于核心領導地位，是核心決策者和監管者，其提供的專項扶貧資金是資產收益扶貧中資產的主要來源。金融機構也常作為一部分參與資產收益扶貧項目，通過發放貸款給企業或貧困戶，在經濟下行的環境下解決了扶貧資金有限、資金融通困難等問題，為項目的開展注入原動力。值得注意的是，經營主體不同會導致利益分配傾向的不同。2018年崔新宇等通過對比山西省內兩個不同模式的資產收益扶貧項目，得出合作社主導的項目貧困戶收益更能得到保障，而龍頭企業主導的項目利益分配仍以企業優先的結論。[3]若鄉鎮周邊不具備符合條件的企業且在資源和技術上存在較大困難可選擇外地龍頭企業為經營主體，但也會產生貧困戶參與度低、產業輻射帶動能力有限等問題。[4]

2.1.2 利益分配機制

利益分配機制確保了貧困戶持續性獲得收益這一最大目標的實現，是扶貧項目的關鍵。經營主體和貧困戶享有資產性收入與經營性收入，部分貧困戶還具有工資收入和知識技術性利好，政府獲得相應的稅收，銀行通過發放貸款獲得一般為國家基準利率的利息收入。大多數資產收益扶貧項目在具體實施中令貧困戶享有優先股，固定獲得不低于銀行存款利息的保底分紅，例如所持量化資金的10%，或按照特定比例優先分享收益，在此基礎上貧困戶參與剩余收益的二次分紅。

在以經濟目標為第一導向的前提下，利益分配機制無疑是資產收益扶貧中至關重要的一環。政府作為核心領導者在堅持公開透明原則的基礎上統籌規劃經營收益流入各方的具體比例，利益分配適當向低、無勞動能力貧困戶傾斜，需使各要素對利益的需求均得到滿足以保障扶貧項目的穩定性。

2.1.3 監管機制

監管機制貫穿所有環節，是連接扶貧項目理論和實踐的橋梁。由政府負責確立明確的監督管理制度，包括對識別工作的監管、對利益分配的監管等，越是涉及經濟利益的環節越需要強有力的監管去保障。

目前已有資產收益扶貧項目在實施中多采取分級監督和多方監督的辦法：政府內部包含中央對省政府的監督、省政府對市縣政府的監督、市縣政府對鄉村的監督;各要素間有貧困戶對經營主體的監督、政府對經營主體的監督、三方共同對收益分配的監督。[5]管理層面力求做到對扶貧全過程動態的監測和反饋，依托管理方案的不斷優化逐步解決利益分配的科學合理、動態退出機制的設立和改善、經營不善的資產回收、產權歸屬的明晰、檔案資料的完備完善等問題。[6]08CE8C89-F2FC-4130-9EB6-5ED8C07E1D51

2.2 案例分析

在對資產收益扶貧理論和模式的探索過程中，山西省開展了許多有益的實踐。本節分析了山西省晉城市的光伏發電項目和小額信貸項目，在展示說明兩項目運行模式和績效的同時反思存在的問題。

2.2.1 光伏發電項目

該項目通過政府投入資金和金融機構發放貸款，在各貧困村修建光伏扶貧電站，村集體統一經營，收益按一定比例直接分配給貧困戶或用于村集體設施的建設。截至目前，共建成204座村級光伏扶貧電站，總規模7.55MW，共投入各類扶貧資金6329.06萬元，累計發電2038.2萬度，收益843.85萬元。通過設立公益崗位和發放獎勵補助累計帶動貧困人口6488人。

收益分配比例由市政府進行宏觀調控。早期項目收益的60%直接分配給貧困戶，40%用于村集體設施的建設;2020年抗疫期間收益分配機制變更為80%用于村集體建設。流入村集體的收益以解決貧困戶勞動就業問題為首要目標，所開設的公益崗位為貧困戶提供優先就業機會。收益分配方式的變化意味著幫扶屬性從“救濟式”扶貧到“扶貧與扶志、扶智相結合”的轉變，貧困戶在參與勞動經營獲得工資收入的同時提升了勞動技能，逐步形成資產積累意識，達成資產帶動就業、資產帶動產業的目標。

2.2.2 小額信貸項目

該項目由銀行等金融機構向晉城市各縣貧困戶投放小額信貸，貧困戶以此經營生產或入股企業以獲得固定收益。截至目前全市共計投放76997.14萬元，覆蓋貧困戶16000余戶。

2017年該項目曾探索“戶貸企用”的資產收益扶貧模式。每位貧困戶可貸3萬～5萬元的三年期信貸，借貸過程免除擔保和抵押，統一執行國家基準利率。貧困戶以貸款金額入股縣周邊優勢企業，每年定期按股分紅。貸款到期后由用貸企業直接還款給銀行，利息由政府全額補貼。即貧困戶只需完成借貸這一環節，便可持有股份享受固定分紅。

2.3 存在的問題及原因分析

通過對資產收益扶貧機制的研究和對山西省項目案例的分析，總結出以下存在的問題。

（1）貧困戶參與度較低。資產收益扶貧鼓勵貧困戶積極參與勞動和經營，然而既具備穩定盈利能力又有低層次勞動力缺口的企業只是少數，且在實踐中，對低勞動能力貧困戶傾斜的政策要求和就業本身對勞動能力的篩選產生了一定的矛盾。如“戶貸企用”模式鼓勵貧困戶入職企業，但基層實施中大多僅停留在“在家等分紅”的階段，“養懶漢”現象橫生。光伏發電項目雖提供就業機會，但該類公益崗位由收益二次分配設立而來，就崗位性質而言與項目本身關系不大，貧困戶缺乏直接經營管理資產的途徑。如若貧困戶的參與度不夠，資產收益扶貧就效果而言僅是傳統的收入轉支模式的一種變體，無法保障脫貧工作的持續性。

（2）缺乏完備的貧困戶內部分級機制，利益分配“一刀切”。內部分級的缺失首先體現在識別上，現有對貧困戶的認定大多缺少更進一步的劃分，或是劃分標準太過籠統。這將直接導致扶貧項目在利益分配上易傾向于采取“一刀切”的方案，對所有識別認定的貧困戶均賦予同樣的入股或特定比例分紅。此類做法有違“十三五”規劃中“向喪失勞動能力的貧困戶傾斜”的理念，長久以往存在加劇相對貧困的風險。

（3）貧困戶自我造血能力弱，依賴國家優惠政策。光伏發電項目不屬于當地優勢產業，本身產業基礎較薄弱，其收益依托國家優惠政策，產業輻射帶動能力較弱。小額信貸項目的資金由銀行與政府負擔并始終存在貧困戶參與度低的問題，貧困戶缺乏保障自身收益的主動性手段。在向鄉村振興戰略銜接的大環境下，此類造血能力較弱的扶貧項目易受政策的變動及落地的滯后性的影響導致貧困戶返貧。

（4）貧困戶和一般戶之間矛盾易激，基層利益分配存在阻力。集體資產的收益應歸村集體所有，具體分配時向貧困戶傾斜;扶貧資金的收益應用于貧困戶，一般戶不享有該部分收益。然而鄉村社會是一個巨大的熟人社會，受限于文化水平和對扶貧政策思想內涵的認識程度，資產收益扶貧在基層的實踐中可能激起一般戶的不滿情緒。[3]

（5）企業違規操作頻發，監管機制仍需加強。以企業為經營主體的模式具備創收能力強、產業帶動能力強等優點，然而企業以自身業績為首要追求，在實踐中易發生虛報瞞報實際利潤等問題，貧困戶僅保底收益有切實保障。“戶貸企用”模式在實踐中出現過銀行和企業略過貧困戶直接以扶貧名義發放貸款進而形成貧困戶“被動貸款”的現象，貧困戶雖仍享有收益分紅，但其參與性徹底喪失，缺失了資產收益扶貧的精神內涵。對企業的監管是監管機制中的重點和難點，直接影響貧困戶資產積累效果的優劣。

（6）產權歸屬不夠明晰，風險補償措施仍需完善。大部分資產收益扶貧項目對資產的收益權進行了詳細規定，但由于投入資產的主體數量繁多屬性復雜，對各類資產所有權的界定始終是一道難題。如土地問題：在我國農民只擁有土地的使用權，所有權屬村集體或國家，個人是否能以使用權入股沒有明確的法律規定。再如小額信貸項目中貧困戶擁有貸款金額的所有權，因此若企業未按時償還貸款金額，失信問題將落在貧困戶頭上，這對陷入“被動貸款”境地的貧困戶而言顯然不夠合情合理。財產產權的不明晰直接導致當經營不善、無力償還貸款等問題發生時責任歸屬難以判別。此外，目前部分資產收益扶貧項目的風險補償措施不夠完善。如小額信貸項目中風險補償措施主要為政府預先在銀行置留風險補償金，其他主體基本不參與風險承擔，此舉易被投機企業利用，不具備長期性。

3 對策建議

針對資產收益扶貧運行機制，現提出以下優化建議。

3.1 聯結機制層面

（1）因地制宜選擇資產收益扶貧模式和項目，合理利用當地資源以提高投資效益。選定模式時要綜合考量是否有優勢產業、是否有龍頭企業、鄉村貧困人口占比等因素。例如，若鄉鎮具備大量經營難度不高的自然資產，宜直接采取合作社+貧困戶的模式;若鄉鎮周邊有龍頭企業且其有補充低成本勞動力的需要，更宜由龍頭企業為經營主體;再如，若鄉村貧困戶占比高，往往說明缺乏經營性資產，宜由外部主體整合經營各方資源，貧困戶獲得股權收益。具體選擇項目時要著眼于不同地域的差異性，尋找最適合當地發展的扶貧方案。在山西晉城等產業基礎較為薄弱的地區，應酌情考慮引入外部企業，并將資產收益扶貧同其他扶貧方式相結合;在北京等資源豐富產業生態好的地區，可背靠優質平臺發展加工業、旅游業等優勢產業，并積極探索金融創新模式。08CE8C89-F2FC-4130-9EB6-5ED8C07E1D51

（2）扶貧同扶志、扶智相結合，確保貧困戶收益度與參與度并重。應盡可能挑選用工條件寬松的企業和對勞動能力要求低的產業，如種植業、畜牧業等，以求覆蓋更多低勞動能力貧困群體。對于直接就業困難的無勞動能力貧困戶，主要保障其分紅收益，同時結合金融機構下鄉宣傳等知識扶貧舉措為其提供思想文化性利好，間接實現資產收益扶貧中思想脫貧的目的。2021年馮子純等論述的圍繞牧原生豬養殖產業鏈的資產收益扶貧模式在保障參與度方面效果較好，該項目由政府、銀行、龍頭企業、合作社、貧困戶五方參與，因各項機制完善和養殖業對勞動能力的要求低，貧困戶參與度穩定在較高水平。[7]各貧困區在開展扶貧工作時應廣泛吸取成效顯著的項目的先進經驗，具備條件的可直接推廣已有模式。

3.2 利益分配機制層面

（1）依托精準識別保障利益傾斜分配的科學性和精準性。資產收益扶貧視角中的貧困不以單維度的收入作為衡量標準，需將目標群體所擁有的金融資產、自然資產、物資資產和抽象的知識技術水平全部納入考量范圍，運用統計學原理制定相應的資產評估指標體系。[8]基于精準識別的成果，利益分配要制定以“保障貧困戶收益的同時向低勞動能力貧困戶適當傾斜”為核心的分配方案，謹防沒分紅，不搞“一刀切”，助力解決貧困區內部相對貧困問題。

（2）處理好貧困戶和一般戶之間的矛盾。要宣傳教育和協商監管兩手抓：加強政策宣傳和金融知識普及，使鄉村居民更深入領會扶貧政策的思想內核;設立村內協商評議機構，嚴加管控每一筆資產收益的最終流向，保障“扶真貧”的實現。對于一般戶，可適宜分配勞動任務、開放相關崗位，在不損害貧困戶資產收益的前提下給予一般戶適當利好，化解利益分配矛盾擴大化的風險。

3.3 監管機制層面

（1）健全完善動態識別、退出、監管機制。應建立動態管理系統，由政府整合扶貧項目中的資金、組織架構等信息，實現對扶貧全過程的監測和反饋?，F有貧困戶多僅由收入定義，此標準下貧困群體由于缺乏資產累積，抗風險能力低下，在當前戰略銜接的大環境下面對政策變動或自身健康、家庭變故易再次返貧。對此，健全動態識別退出機制可有效解決新增貧困人口無法進入幫扶體系的問題。此外，隨經濟的發展和扶貧政策的變動，動態管理機制需實現識別標準動態調整、收益分配比例根據貧困戶資產狀況精準到人動態變更、達到脫貧標準后所持優先股視具體情況動態轉移等功能。

（2）明晰產權歸屬，加強企業管控，完善風險補償措施。對于所有權歸屬已有明確規定的資產，要堅決維護其所有人的合法權益;對于產權尚不明晰或扶貧工作中遇到的情況較為特殊復雜的資產類型，要以保障貧困戶權益為首要原則，創設相應規定明確收益與責任的劃分，必要時政府予以政策支持。要多方共同對企業參與的各個環節尤其是利益分配環節嚴加管控，謹防資金私占、挪用、虛報、瞞報等違法違規行為的發生。各類潛在風險應由多方共同承擔，對于貸款逾期等造成的經濟損失應由保險公司、風險補償金、銀行機構按特定比例分擔。具備條件的還可將村集體的土地使用權、牲畜、生產工具等作為抵押，提高項目的風險補償能力。

（3）健全分級考核、多要素考核制度。對資產收益扶貧項目階段性成果和整體效果的考核是扶貧過程中的必要環節，精準考核有助于審視項目細節，是積累扶貧經驗的源泉?？己藰藴蕬斒嵌嗑S的，資產收益扶貧視角下不僅要考核貧困戶經濟水平的增長情況，還應將入職就業覆蓋人數、文化和技能學習情況、對生態環境的改善和保護情況等納入考核內容。[4]應制定分級考核方案，各級政府對脫貧成效進行逐級考察，采取專項考核、季度考核等方法多渠道摸清扶貧工作的真實樣貌，適當增加對表現優異的經營主體的財政傾斜力度。此外，還可引入第三方獨立考核機構，有利于考核工作的客觀公正。

參考文獻：

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[8]詹中華，沈同平，金力，等.一種基于機器學習的貧困家庭識別方法[J].通化師范學院學報，2021，42（6）： 74-79.

[基金項目]北京市社會科學基金重點項目“北京精準脫貧政策設計及效果評估研究：基于資產扶貧視角”（項目編號：19YJA008）。

[作者簡介]張煜奇，男，山西晉城人，在讀碩士，研究方向：產業統計分析;李衛東，男，河北吳橋人，教授，博導，研究方向：計量經濟、運輸經濟;王再文，男，山西曲沃人，教授，研究方向：公共政策與區域經濟發展。08CE8C89-F2FC-4130-9EB6-5ED8C07E1D51