統籌自然資源保護利用，探索山水城市建設新路徑

陳志剛，王宇飛

（1.自然資源部機關服務局，北京 100812；2.管理世界雜志社，北京 100026）

自然資源是城市建設的物質基礎，也是城市宜居、宜業的重要保障。城市的高質量發展對自然資源的保護和利用提出了更加嚴苛的要求。“山水城市”理論作為源于我國的城市學說，其理論和實踐還有待擴展和深化。本文認為，“山水城市”建設所追求的生態美、意境美等和我國生態文明所提倡的人與自然和諧相處是統一的關系，新時代“山水城市”建設是一種將生態文明理念融入城市建設的過程。當前，應以“山水城市”建設為抓手，重點解決自然資源保護力度不夠，生態修復資金有限，利用方式單一等問題。本文主要開展了兩方面的工作：一方面，統籌分析大部制改革后自然資源在保護和利用方面的問題，尋求解決方案；另一方面，以東北某市作為具體案例，分析了“山水城市”理論在實踐中如何處理好保護和利用互促的關系。

1 “山水城市”理念、實踐及其與自然資源的關系

“山水”是中國古代傳統文化中自然的表象。20世紀90年代，錢學森先生就中國山水詩詞、中國古典園林建筑、中國山水畫，以及中國城市發展進行思考后提出了“山水城市”的概念。錢學森先生認為“山水城市”是在現代城市理論和建設實踐發展的基礎上，以民族文化為內涵，以現代技術為手段，以特定的城市地理環境為條件，創造人與自然、人與人相和諧的，具有地方特色和中國風格的，最佳人居環境的中國城市藝術空間，可以說是城市建設的最高境界、最高目標[1-2]，兼顧城市生態和歷史文化，兼顧現代科技和環境美學，考慮未來城市生產生活發展的需要，為人們提供享受生活、工作的宜居、宜業環境[2]。

這一理念引發了對21世紀中國城市發展模式的廣泛討論，“山水城市”的概念和內容體系得以發展。在錢學森先生的啟發下，學者們對“山水城市”表達了各自的理解。例如，吳良鏞先生認為“山水城市”是通過人工環境與自然環境協調發展，建立人工環境（以城市為代表）與自然環境（以山水為代表）相融合的人類聚居環境。王如松先生認為“山水城市”也是“生態城”，是一個自組織、自調節的共生系統，遵從自然界的“道理”，人類活動的“事理”和人類行為的“情理”。學術界從不同領域角度出發，推動了這一理論的發展。盡管各家觀點不同，但是達成了部分基本共識：比如“山水城市”核心內容是尊重自然生態，尊重歷史文化，堅持可持續發展；“山水城市”構建的目標包括自然生態有效保護、城市特色精心塑造和山水文化繼承發揚[3]；主要特點包括生態學哲理和自然保護意識，具有強烈的中國文化特色和詩畫意境，突出的文化自我整合能力和傳統繼承能力，和諧的自然、人文環境和人工環境關系[4]；城市特色的自然稟賦和生態環境，借助科學的規劃、設計和技術等，使得生產、生活和生態統籌。但目前有關“山水城市”的概念、內涵和外延并不明確，其研究多處于理念探索階段，尚未形成系統化的理論體系、研究方法，實踐經驗非常有限[3]，未形成完整的“山水城市”實踐案例。僅重慶明確提出將打造山水園林城市，其他城市多在城市規劃中應用“山水城市”的理論。錢學森先生當時預測從園林城市進入到山水城市需要40年時間，即2050年左右建成山水城市[5]。在生態文明建設背景下，有必要結合城鎮化發展的特征，重新定義“山水城市”的內涵，構建新時代城市發展理論體系并探索具體的實踐路徑。

我們認為，新時期“山水城市”不應僅是一個美好的愿景，作為生態文明的重要載體和我國原創性的城市學說，“山水城市”應逐步從理念推向實踐，使之成為“人和自然的生命共同體”。因此，本文強調的是推動“山水城市”從理論走向實踐。其中，考慮未來城市生態生產生活融合發展的需要，首要的一步是對山水林田湖的統一管理。這一階段的特征是依托城市獨特的山水資源基礎上的生態文明建設。具體實踐的方式是將自然資源的保護利用融入城市發展建設中：從保護的角度出發，通過一些綠色基礎設施建設等措施使得人們的生產、生活和生態空間更加親近自然，生態系統更加平衡穩定，生物多樣性更加豐富；從發展的角度出發，挖掘自然資源的特質，并帶動相關的生態產業，探索自然資源價值實現的不同路徑，最終促進城市的可持續發展。“山水城市”的三個核心特征包括獨特的山水資源、近自然理念下的三生統籌，以及自然資源的價值化。獨特的山水資源意味著城市自身的生態本底要好，但是這類區域在發展過程中往往也面臨著對這類資源更為嚴格的保護。從理論上說，每一個城市都有其特有的山水意相。而現階段我們提出的“山水城市”更多的是一種城市品牌形象，是需要借助城市品牌打造，解決這類城市的共性問題，破除自然資源體制機制方面的瓶頸。以城市建設為抓手，在體制改革、發展路徑方面有所創新，進而為城市的發展提供新的動力。未來“山水城市”建設的核心更多的是要在兩方面努力：一是借助自然資源管理促進親自然空間的擴展，打造系統性、連通的城市水系和綠地以形成完整的生態網絡，構建城在林中、水邊，人與山水相親的格局；二是自然資源利用方面的實踐，集約、高效利用當地獨有的自然資源，發展生態產業，創造生態價值，帶動經濟轉型和綠色發展。

2 以東北某市為例，探索“山水城市”的建設路徑

2.1 某市具有優質自然資源

城市擁有豐富的森林、礦產、礦泉水和山珍土特產，森林覆蓋率84.1%，居全國地級市之首，是我國“兩屏三帶”，以及吉林“東西兩帶”生態安全格局的重要組成部分。某市具有國際級的自然資源，山水林田湖要素齊全且代表性強（表1）；有深厚的滿族文化、延邊文化、紅色文化等特色文化。主導產業長期以林、煤、鐵“老三樣”為主，是國家重要的能源和資源基地。但由于過度開采，被列入首批（礦產）資源枯竭型城市。1980年，長白山自然保護區被列為聯合國“人與生物圈”自然保留地和國際A級自然保護區。2017年，該市確定了“山水畫卷，生態城市”的城市形象標語，符合“山水城市”愿景。

表1 某市自然資源的基本情況

2.2 自然資源保護和利用存在的問題和制度成因

隨著長白山林區全面禁伐以及煤炭資源的日益枯竭，該市在自然資源的保護和利用方面，存在兩個突出的問題。

2.2.1 森林破碎化日益嚴重，生物多樣性降低，生態屏障功能減弱

林木的掠奪式砍伐和森林資源的粗放式利用，使得采育嚴重失調，原生天然林面積銳減，逐漸演替為次生林或人工林，致使森林生態系統的整體功能不斷下降。過度的利用使部分植物種類瀕臨滅絕，非法盜獵等導致東北虎等珍稀物種數量急劇下降。隨著城鎮化的推進和旅游業的發展，大量的基礎設施建設、水電開發等嚴重割裂了生物棲息地的連通性，加劇了生物多樣性的下降。

2.2.2 礦山過度開發導致生態環境被破壞，生態修復進度緩慢

經過多年開采，礦產資源幾近枯竭，某市被列為全國首批礦產資源枯竭型城市。前些年，林木的掠奪式砍伐和森林資源的粗放式利用，大規模開采造成的地質沉陷等地質災害，對生態系統造成了嚴重的破壞，礦渣、尾礦和廢水的排放對水體帶來了較高的風險。但是由于區域經濟欠發達，基礎設施落后，修復成本非常高，區域內廢棄礦山生態修復工作滯后。

以上兩個問題有比較深刻的制度成因。首先，某市林業資源的保護利用情況非常復雜，它的林權包括三類：國家所有、該市所有及農村集體所有。經歷了20世紀80年代“林業三定”劃分林業用地；90年代“五荒拍賣”“山林管護經營承包”，以及集體林地的不規范流轉，該市存在著大量沒有解決的林權爭議問題。國有森林資源管理體制有待進一步完善，思想僵化導致自然資源利用模式單一，發展模式雷同，林業相關的產品競爭力不夠等問題。體制不順、機制不靈活是制約該市林業發展的根源。其次，礦產資源治理理念落后，沒有形成完善的礦產資源管理利用模式。礦山對生態環境的影響有待全面評估，礦山以外的環境治理和生態修復沒有列入礦山企業責任范圍，復墾率較低，對污染的監管力度不夠、執法不嚴。現有的生態修復資金無法滿足實際需求，缺少良性的資金籌措機制，特別是歷史遺留的礦山治理和修復并沒有納入礦山治理恢復保證金制度，生態補償、礦產資源補償收費制度等。固化的計劃經濟思維模式導致國有礦山企業在集約利用和循環利用、產業轉型升級等方面缺少創新動力。

3 借助自然資源可持續保護和利用，探索“山水城市”建設的路徑

類似該市具有優質自然資源的城市或者地區，往往也承擔了作為生態安全屏障的功能。這類地區發展所面臨的普遍難題就是保護與開發的矛盾格外突出。這一問題的解決，需要通盤考慮，需要國家層面或者區域層面的生態補償等政策措施進行協調。但是，這并不意味著城市自身不能積極作為。結合前文歸納的山水城市的基本特征，可以從兩方面入手，分別是從自然資源管理的制度改革著手以破除體制機制的束縛，以及設計合理的能將生態優勢變化成經濟效益的路徑。“山水城市”建設可作為一種品牌打造的措施，以制度和路徑創新為突破，探索自然資源的可持續保護和利用的方式。具體來說，可以從以下3方面進行探索。

3.1 全面推進自然資源管理體制改革，破除自然資源保護和利用的制度障礙

要針對山（礦）、水、林、田采取差異化的管理路徑。長白山作為東北地區重要的生態屏障，應強調山體的保護（分區、分類管理和礦山修復等）、水資源的保護（水網建設、水環境改善和水質保持等），以及生物資源的保護（林質、林相的改進，生物多樣性保護，生態廊道的建設和生態系統碎片化的改善等）等。推進綠色礦山建設，加大礦山生態修復力度，重點推進山水林田湖草生態保護修復工程；完善河長制，促進流域保護管理；在林改基礎上，理順管理單位體制，加強森林經營；加速自然保護地體系改革，協調好長白山區域保護地和該市各級政府之間的關系，優化自然保護地體系。落實最嚴格的自然資源節約集約利用制度，健全有償使用制度，發揮市場在配置資源中的決定性作用。健全生態補償制度，促進生態修復，重點拓寬市場化的生態補償渠道。

3.2 重視規劃引導及山水林田湖系統保護，探索基于自然的解決方案（Nature-Based Solutions，簡稱NBS）

該市需要結合城市的資源環境和地理區位優勢找準定位，制定更長遠的發展規劃。“十四五”規劃編制中要堅持保護優先、適度開發的原則和集約緊湊、規模適度、產城融合的發展思路，突出特色化、差異化和生態化發展，因地制宜地進行空間開發建設。該市已經明確了按照“核心帶動、軸帶引導、節點支撐”的發展模式，通過以該市中心城區為依托的主核一體化區域和以松江河為依托的新城副核一體化區域對市域發展的帶動作用，優化資源配置。該市需要考慮城市建設用地與水體的相互關系，注重山水林田湖與城市建筑之間空間和功能的融合，重視綠色藍色基礎設施建設，采用NBS的理念和標準，建設海綿城市、城市綠地、中央花園、城市廊道等，增加自然生態空間，促進區域山水環境的統籌發展；將山水林田湖草作為一個生態系統，系統性建設和修復，強化環境管理措施，開展綜合治理，在規劃中充分體現生產、生活和生態統籌的理念，促進城市發展規劃以及空間規劃的融合。

3.3 充分利用自然資源優勢，探索可持續利用的模式

某市需要突出城市特色，利用豐富的自然資源，發展生態旅游等現代服務業，全面促進三產融合。“山水城市”強調“特色”的文化，并將其看作是一個城市的生命和靈魂。對于該市來說，以往多強調對滿族文化、延邊文化等的利用，卻忽視了生態文化的魅力，沒有對其充分挖掘。該市的人參、礦泉水、冰雪等資源的開發利用方式與其生態價值不匹配。例如，城市作為世界三大粉雪基地之一，有其特有的優勢；但是，無論從基礎設施建設，還是旅游項目設計等方面都與發達國家有很大的差距。“山水城市”最初強調園林建筑、水墨畫中的文化意境，但是隨著學界認知的深入，內涵也在不斷地發展。在生態文明建設的背景下，要為“山水城市”理論不斷注入新的內涵和活力，鼓勵自主創新，通過設計合適的發展路徑，豐富山水林田湖利用的內涵。例如，在對礦山進行修復的過程中發展礦山公園，在保護長白山森林資源的基礎上探索冰雪賽事、生態旅游等；利用區位優勢，吸引國外游客；建立區域公共品牌“一谷一城”，帶動礦泉水及人參等特色產品，促進生態產品價值的實現；充分挖掘自然資源的特質，將其轉化為經濟效益以及可持續發展的產業，實現“山水城市”的生態價值。

4 小結

“山水城市”，可以看作是中國自主探索城市發展的理論實踐。當前，我國處于城鎮化快速發展階段，“山水城市”的理念對城市建設和發展具有指導意義。新時代的“山水城市”，要逐漸從理論轉向實踐，助力城市新形象打造和城市建設，解決城市發展過程中保護發展矛盾突出的問題。山水資源突出的城市，往往是生態資源品質極佳的城市，其自然資源的保護和利用尤為重要。考慮到理論有待完善、實踐尚缺少經驗，可以嘗試率先通過試點的方式，探討“山水城市”建設的具體制度創新，以及資源資產化的實現路徑。優先選取一批自然資源優勢突出的城市，開展實踐，總結可復制、可推廣的建設經驗并歸納差異化的實現路徑。在城市建設申報中制定綠色融資標準和辦法，探索以中央財政的生態修復、保護資金帶動社會資本注入的方式來解決保護和發展資金缺乏的核心矛盾。允許各地積極探索并給予適當的激勵性政策，鼓勵城市通過制度創新突破自然資源管理體制機制約束，在打造“山水城市”的同時完成可持續發展路徑的構建。