青海省礦業綠色發展探討

郭冬艷，楊 繁，董 煜，王振東

（1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.青海省地質調查局，青海 西寧 810001）

礦業綠色發展是生態文明思想在礦業領域的具體體現。相對于傳統的粗放式礦業發展模式而言，將綠色發展理念貫穿于礦產資源規劃、勘查、開發利用與保護全過程，目的是切實轉變礦業發展方式，推動礦業實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展[1]。青海省礦產資源豐富，分布地域特征明顯，共有礦山500余座。全省四大支柱產業中的三大產業（石油天然氣、鹽湖化工、有色金屬冶煉）和四大優勢產業中的兩大產業（冶金和建材）均以礦產資源為依托，礦業開發已成為全省經濟發展的重要動力[2]。但礦業綠色發展還存在發展基礎仍顯薄弱、企業創建動力不足、制度政策外部激勵不夠等問題。青海要筑牢國家生態安全屏障，著力建設全國乃至國際生態文明高地，對礦業綠色發展提出了更高的要求。本文系統梳理了青海礦產資源概況和礦業綠色發展現狀，提出了“十四五”期間青海省礦業綠色發展的建設路徑、政策建議，為西部地區制定礦業綠色發展政策提供參考。

1 礦產資源概況

青海省共轄2個地級市和6個自治州，44個縣（市、區、行委）。2019年，GDP2965.95億元，人均生產總值48981元。礦產資源豐富，共發現礦種136種，109種查明資源儲量，60種資源儲量排在全國前10位。其中鋰礦、鍶礦等10種礦產位于全國第1位。青海省共有礦山500余座，大中型礦山占比 25%（圖1）。全省從業人員共5萬人。礦業總產值545.15億元，綜合利用產值119.55億元，礦產品銷售收入503.84億元，利潤總額50.23億元，人均產值106.77萬元。能源礦產的礦業總產值最高，為247.2億元，占礦業總產值的45.34%；其次為化工原料礦產（以鹽湖類礦產為主）和有色金屬礦產，分別占礦業總產值的40.35%和3.91%。

圖1 青海省礦山規模結構圖

2 建設經驗

從自然資源部門工作部署看，礦業綠色發展具體包括綠色勘查、綠色礦山、礦產資源節約與綜合利用、礦山生態修復和綠色礦業發展示范區等5部分[3]。青海省“十三五”期間積極推動礦業綠色發展，取得了一定的建設經驗。

2.1 完善了綠色勘查管理制度和標準規范

青海省從試點推進、合同管理、管理辦法、技術規范等方面逐步探索完善管理制度。2016年安排了綠色勘查示范專項費用1000萬元，以整裝勘查區為重點，確定10個綠色勘查示范項目。2017年修訂探礦權管理合同，將綠色勘查納入合同管理。2018年出臺綠色勘查試行管理辦法和工作細則，探索在地質勘查各方面和全過程中最大限度地控制和減少對生態環境的影響，實現地勘工作和生態環境協同共進。2020年出臺了《青海省綠色勘查管理辦法》《青海高原綠色勘查規范》《高原綠色勘查地質鉆探規范》等相關文件，明確了省、州、縣國土資源管理部門及地勘單位綠色勘查管理職責。按照綠色勘查與地勘工作同研究、同部署、同設計、同實施、同檢查、同考核“六同時”的原則，細化了地質勘查規劃部署、地勘項目申報設立、設計編審、組織實施、監督管理全過程的綠色勘查工作要求，為全省地勘項目綠色勘查管理提供了依據。

2.2 開展了綠色礦山“國家—省—市—縣”四級聯創

青海率先構建了多部門協同合作，國家—省—市（州）—縣四級綠色礦山聯建聯創的工作機制。“十三五”期間研究制定了《青海省級綠色礦山建設標準》，從依法辦礦、規范管理、綠色開采、綜合利用、技術創新、節能減排、環境保護、社區和諧8個方面，對綠色礦山建設標準進行了明確。將其作為綠色礦山遴選的依據，共遴選了97座綠色礦山，其中國家級綠色礦山18座，占比18.56%；省級綠色礦山29座，占比29.90%；市（州）級綠色礦山23座，占比23.71%；縣級綠色礦山27座，占比27.83%。樹立了不同類型的綠色礦山典范，形成了海西州“鹽湖+旅游開發模式”、都蘭縣五龍溝金礦“金輝模式”、海東市平安區西溝峽砂石礦規模化集約化開采等模式，并在全省宣傳推廣，很好地促進了礦產資源開發利用。

2.3 提高了鹽湖礦產等資源綜合利用水平

通過技術創新和裝備更新提高礦產資源節約與綜合利用水平，是提高礦山企業經濟效益的前提。首先，開展了鹽湖礦產和金屬礦產綜合利用技術的研發應用。大柴旦大華化工有限公司實現了我國鹽湖提取溴素工業化生產裝置和溴素產品零的突破，鉀鹽6項技術進入《礦產資源節約和綜合利用先進適用技術目錄（2019版）》。在德爾尼銅鈷礦開展了提高鈷、硫等有價元素回收率關鍵技術及工程化研究；元石山鐵鎳礦投資3020萬元開展了紅土鎳礦脫硅試驗和改擴建工作，建成年處理24萬t紅土鎳礦生產線。難選高硫銅鈷多金屬礦清潔高效選礦關鍵技術進入先進適用技術目錄。其次，建設察爾汗鹽湖、西臺吉乃爾鹽湖和馬海鹽湖動態監測網絡體系，建立動態數據庫模型，進一步提高了鹽湖利用水平。察爾汗鹽湖采礦回收率提高5%～10%，選礦回收率提高7%，鎂鹽綜合利用率5.8%,鈉鹽綜合利用率85%,鋰鹽綜合利用率15%，尾鹽礦石再利用434萬t /年，盤活承壓鹵水鉀礦2277萬t。

2.4 開展重點地區礦業權退出與礦山生態修復工程

礦山生態修復是將因礦山開采活動受損的生態系統，通過人工恢復和自然恢復，在逐步恢復生態系統功能的同時，提高生態系統穩定性。首先建立了專題會、月調度、月例會、周例會、工作專報及聯絡協調機制等工作制度，聯合省生態環境廳等部門成立青海省自然保護區礦業權環境恢復治理及驗收工作領導小組，開展督促檢查。其次發布了一系列治理方案指南，如《三江源祁連山等自然保護區礦業權退出補償及環境恢復治理實施方案》《青海省自然保護區礦業權退出環境恢復治理與驗收工作方案》《青海省三江源地區礦山生態環境綜合治理項目管理指南》，明確了治理任務、標準、主體、期限等內容。投資10.57億元，開展了21個重點工程，完成了全省自然保護區內10宗采礦權及75宗探礦權的退出工作，進行了47處廢棄礦山地質環境恢復治理。

此外，在綠色礦業發展示范區建設方面，青海省編制了格爾木市、都蘭縣、大柴旦行政區3個綠色礦業發展示范區建設實施方案，其中格爾木市、大柴旦行政區納入全國公告的50個綠色礦業發展示范區名單。

3 建設路徑

礦業綠色發展雖然取得了一定成效，但還存在發展基礎仍顯薄弱、企業創建動力不足、制度政策外部激勵不夠等問題。國家“十四五”規劃提出了經濟社會發展總目標，要求礦業綠色發展更加關注生產方式綠色轉型、資源利用效率提高、重大生態系統保護修復等內容。青海省“十四五”期間，礦業綠色發展更應該注重系統部署，促進礦業綠色發展水平的明顯提升。

3.1 加強綠色勘查示范區建設

綠色勘查，強調注重礦產資源勘查與生態保護的協調，“青海最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態”，其生態地位重要而特殊。青海省將探索綠色勘查示范區建設，選擇資源較為集中、以財政項目為主的地區，全域推進綠色勘查。將綠色勘查示范區作為礦產勘查管理制度改革創新平臺，著力發揮政府引導、項目主體的作用，堅持依法勘查、源頭管控和技術創新，探索綠色勘查新模式[4]。

3.2 區分規模、礦種、地區，提高綠色礦山建設數量和水平

青海省礦山總體數量500余座，其中國家、省、市、縣四級綠色礦山建設比例約為17.75%。下一步在增加綠色礦山數量和比例的同時，還需進一步提高綠色礦山級別。“十四五”期間，預計全省綠色礦山新增30座，大型礦山全部建成綠色礦山，中型礦山80%建成綠色礦山，小型礦山及小礦全面按照綠色礦山要求進行生產運營。差別化推進綠色礦山建設，在規模上，注重以大中型礦山為主，小型礦山為輔；在礦種上，以鉀鹽、石油、天然氣、煤炭、鋰礦和砂石礦產為主。在區域上，以海西蒙古族藏族自治州為主，建設綠色礦山。

3.3 開展礦產資源開發利用調查評估，創新驅動節約與綜合利用水平的提升

自然資源利用效率的提升是“十四五”期間自然資源管理的重要目標，礦產資源節約與綜合利用提升是其中的重要內容。技術創新提高資源利用水平，進而促進礦山經濟效益的提高，激發建設綠色礦山的動力。一方面要加快制定并落實礦產資源的開發利用調查評估制度，做好底數調查，掌握礦產資源的開發利用水平[5]。另一方面要充分發揮政府、研發機構、企業、協會等多方力量，發展技術創新和推廣市場，引導鼓勵大型礦業集團開展技術研發，加大對鹽湖鋰礦產、清潔能源礦產、戰略新興礦產相關技術研發和推廣的支持力度。

3.4 明確主體責任，以市場化方式開展流域和歷史遺留礦山生態修復

礦山生態修復屬于礦業綠色發展中末端治理的內容，一方面恢復并穩定礦區生態系統的功能，另一方面為后續礦業轉型發展提供空間保障。首先，要嚴格落實各級地方政府礦山地質環境與土地復墾的監管和歷史遺留礦山綜合治理的主體責任。堅持“誰破壞、誰治理”“誰修復、誰受益”原則，通過政策激勵，吸引社會資金，加快推進礦山生態修復。其次，對新建礦山，要強化準入條件，明確預防地質環境、土地和生態損毀的要求。生產礦山要著力完善責任機制，按照邊開采邊修復的原則，嚴格落實生態保護的責任。最后，開展黃河上游青海湖流域、湟水河流域、三江源段、祁連山段生態保護修復工程和礦山生態修復工程，歷史遺留廢棄工礦地生態修復工程。

4 政策建議

礦業綠色轉型發展中各項具體目標和任務的完成，離不開制度和政策的支持。其中，健全的法律法規和完善的工作體系是行政保障，用地用礦和財稅金融政策是礦業發展的空間和資金保障，系統的協同才能更快更好地促進礦業綠色發展。

4.1 完善法律法規，健全標準體系

首先，探索制定地方性法律法規文件，使礦業綠色發展有法可依[6]。在省級礦產規劃編制時，增加礦業綠色發展的有關目標要求。其次，在已發布的綠色勘查、綠色礦山地方標準的基礎上，積極對接其他省市礦山建設先進適用標準，推動青海綠色勘查、綠色礦山等建設標準達到國內領先水平。再次，系統性提升全過程各環節綠色礦山管理水平，逐步推進綠色礦山的管理體系認證。探索建立綠色礦山及其綠色礦產品的評價認證機制，促使消費者優先采購綠色礦山礦產品。最后，企業通過建設綠色礦山減低規制風險，并獲得政策支持和補貼，從而獲得更多的經濟收益和社會收益。

4.2 強化政策引領，做好空間保障

首先，對于已獲得綠色礦山稱號的和綠色礦業發展示范區內的礦山，優先予以延續采礦權。其次，對需要整合的資源，優先考慮綠色礦山，如資源豐富而開采技術及設備達不到綠色礦山建設要求的采礦權、其他企業已滅失的采礦權、綠色礦山深部及周邊不宜另設礦業權的零星資源。再者，推進凈礦出讓，可優先在綠色礦業發展示范區或綠色礦山上試行，為綠色礦業發展做好空間保障。最后，盤活礦山存量建設用地，將正在開采礦山依法取得的存量建設用地和歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為耕地的，可參照城鄉建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。

4.3 落實激勵政策，拓展資金渠道

首先，統籌安排多項資金優先給綠色礦山或綠色礦業發展示范區內的項目。如地質礦產、生態保護修復、礦山地質環境治理、土地復墾、重金屬污染防治等。其次，完善資金獎勵制度，協調地方財政資金，對優秀綠色礦山企業進行獎勵。再次，綠色礦山作為自然資源、財政、稅務等部門執行相關優惠政策的依據，綠色礦山優先享受財政資金項目等各類政府優惠政策。最后，建立省級綠色礦山項目庫。將綠色礦山信息納入企業征信系統，作為銀行辦理信貸業務和其他金融機構服務的重要參考，促使其享受綠色金融服務。

4.4 完善工作體系，嚴格監督檢查

首先，嚴格按照綠色勘查相關制度要求，持之以恒地抓好綠色勘查各環節的監督、檢查和管理工作，按照綠色勘查工作要求考核地勘項目合同管理和業績信譽。其次，建立綠色礦山工作制度，完善綠色礦山申報、第三方評估、綠色礦山抽查及常態化巡查辦法。再者，加大對綠色礦山建設的目標責任考核，完善綠色礦山建設績效評價體系，將綠色礦山建設納入自然資源年終考核。最后，加強綠色礦山誠信體系建設，推動綠色礦山名錄與企業信用信息公示銜接，對不符合綠色礦山建設要求的礦山，限制其申請財政資金支持。