鄉鎮檔案資源治理的共建共治共享探究：理論邏輯與行動路向

陳海玉 黃發梅 姜舒晨

摘要：新時期鄉鎮檔案工作需落實檔案治理理念，實現共建共治共享以發揮檔案在新農村發展、鄉鎮建設規劃、決策服務、權益保障等方面的重要作用。論文基于鄉鎮檔案資源建設的現狀總結與趨勢分析，探析了推進鄉鎮檔案治理共建、共治與共享的理論支撐與可行路徑，為今后鄉鎮檔案治理研究提供借鑒。

關鍵詞：鄉鎮檔案 資源體系 共建共治共享

Abstract： The Measures for Township Ar？ chives Work issued by the State Archives Adminis？ tration in 2021 provides a guarantee for archives to help township social governance. In the new peri？ od， the work of township archives needs to imple？ ment the concept of archives management and re？ alize co-construction， co-governance and sharing so as to give play to the important role of archives in new rural development， township construction planning， decision-making service and rights and interests protection and so on. Based on the cur？ rent situation summary and trend analysis of the construction of township archives resources， this paper analyzes the theoretical support and feasible path to promote the co- construction， co- gover？ nance and sharing of township archives gover？ nance， so as to provide reference for the research of township archives governance in the future.

Keywords： Township archives； Resource sys？ tem； Co-construction， co-governance and sharing

鄉鎮檔案治理是國家檔案治理的基層基礎，是綜合治理、源頭治理的重要組成部分，旨在通過多元主體參與、信息化手段、協同合作機制等構建共建共治共享的治理體系，以滿足新時期鄉鎮檔案工作復雜多樣的管理、利用需求，凸顯檔案在鄉鎮治理中的資源支撐作用，促進鄉鎮基層檔案由“自上而下”層級管理向扁平化共治模式轉型，不斷提升鄉鎮檔案的治理效能和內生動力。

2021年國家檔案局正式頒布《鄉鎮檔案工作辦法》，高屋建瓴為我國鄉鎮檔案工作指明發展方向與實施框架。多年來，我國鄉鎮檔案建設取得了一定進展，檔案管理工作也隨著治理理念的深化逐漸轉型，鄉鎮檔案事業經歷了深刻的變化并在新時期面臨新變革。在我國的檔案資源體系中，鄉鎮檔案雖處于較低層級，但具有保存鄉鎮記憶、提供決策參考及服務基礎民生等功能[1]，因此國家和檔案管理部門十分重視鄉鎮檔案事業的發展?！多l鎮檔案工作辦法》在其總則第三條明確了鄉鎮檔案工作對推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化的關鍵作用，高度凝結了鄉鎮檔案事業與鄉鎮治理體系的密切關系，同時也為鄉鎮檔案工作的發展指明了方向，即從國家和社會治理現代化的視角進行建設，從檔案管理轉變為檔案治理。

以往的鄉鎮檔案工作不僅管理主體單一，而且專職人員少，人員結構素質與檔案工作發展不匹配[2]，極大制約了鄉鎮檔案的社會影響力和功能發揮。隨著治理重心和服務重心的下沉，鄉鎮檔案管理工作難以滿足社會發展要求和民眾文化需求，在妥善保存鄉村記憶、有效服務鄉村政務及惠民育人等方面面臨諸多“難點”“堵點”和“痛點”，需要通過切實地檔案治理，開展鄉鎮檔案工作的共建共治共享，鼓勵社會力量參與鄉鎮檔案各項事務，讓檔案主體機構、社會組織、民眾在平等的參與狀態下進行協同合作，實現社會資源整合與優勢互補，推進鄉鎮檔案工作全面發展。[3]因此，檔案治理不僅有助于破解當前鄉鎮檔案工作困局，也將對促進鄉鎮檔案事業的可持續發展大有裨益。

一、鄉鎮檔案資源治理的共建共治共享理論邏輯分析

鄉鎮檔案工作從管理向治理轉型，是對國家治理與治理能力現代化的積極呼應，其中需要構建以鄉鎮民眾為中心的“共享”旨向，以社會治理、鄉村振興政策制度為基礎的“共治”取向和以多元主體協同的“共建”路向的基本思路，從現有的基礎條件、價值依歸和時代意蘊方面挖掘深層機理，為探索鄉鎮檔案資源的共建共治共享治理路徑奠定基礎。

（一）基礎條件：制度保障與實踐支撐形成轉型合力

1.政策法規是鄉鎮檔案資源共建共治共享治理的制度邏輯。1998年國家檔案局頒布實施的《鄉鎮檔案工作試行辦法》對服務鄉鎮工作和人民群眾需要發揮了重要作用，促進了鄉鎮檔案管理事業的發展。2007年，國家檔案局、民政部、農業農村部聯合出臺《關于加強社會主義新農村建設檔案工作的意見》，不僅第一次從法律層面明確提出“村級檔案”概念，還要求村級檔案的建檔工作須達到全面、規范的標準。2018年國家檔案局正式發布《村級檔案管理辦法》，結束了村級檔案工作之前僅有地方法規、無全國法規統領的歷史。[4]

順應新時代檔案制度發展的內在要求，建立健全完善的檔案制度為基層檔案事業注入生命力已成大勢所趨。[5]因此，隨著國家治理體系和治理能力現代化戰略的提出，2020年新修訂的《中華人民共和國檔案法》頒布實施，從檔案制度上明確了從“檔案管理”走向“檔案治理”；從“適應檔案工作自身需要”到“匹配整個國家治理體系”的方向定位。[6]2021年國家檔案局審議通過了《鄉鎮檔案工作辦法》，成為鄉鎮檔案工作助力鄉村振興、推進基層社會治理發展的重要法規保障。在此基礎上，各地政府部門隨之頒布了一系列基層檔案治理文件。如內蒙古自治區人民政府修訂了《內蒙古自治區蘇木、鄉鎮檔案管理辦法》，為鄉鎮檔案的完好保存和有效利用提供了保障。[7]四川省宜賓市高縣檔案館制定《高縣鄉鎮檔案規范化工作方案》，突出鄉村振興戰略、城鄉基層治理的檔案工作重點，指導各鎮相關管理制度建設，使各鎮檔案資料的收集整理、保管保密、查閱利用、應急處理等有據可依、有章可循。[8]以此構建的從國家層面到地方層面的鄉鎮檔案政策法規體系架構，夯實了檔案治理制度基礎。DECE45F0-34C7-4AB5-A97E-23FF0A191410

2.基層檔案治理試點工作是鄉鎮檔案資源共建共治共享治理的行動邏輯。各地基層檔案治理實踐工作不斷推進，成效顯著。2019年國家檔案局和民政部聯合開展了檔案工作服務農村基層社會治理試點工作，確定了第一批試點單位的名單，包括7個整體試點地區和17個個別試點地區；2020年國家檔案局聯合民政部確定了第二批檔案工作服務農村基層社會治理試點單位。[9]各試點地區采用協同合作的方式，貫徹依法治理的要求，注重社會主體的參與，堅持統籌發展的路徑，旨在為全國推廣基層檔案治理模式提供可復制、可參考的工作模式和管理方法。如浙江省湖州市為提升基層檔案治理水平，積極深化完善檔案工作“1+3+9”協作機制，取得了一定成效[10]；山東省臨沂市臨沭縣檔案館采用了“村檔鎮館”管理模式，滿足了農業檔案管理工作發展要求，強化了農村檔案規范化治理[11]；云南省曲靖市檔案局在全市鄉鎮、街道成立綜合檔案館，形成“村檔鄉管”“社檔鎮管”的新農村建設檔案工作新格局，極大提升了鄉鎮檔案館的工作效率[12]。綜上，實踐工作中凝結的經驗成果不僅提升了我國基層檔案治理能力，也為探索地方特色基層治理路徑提供了可行范式。

（二）價值依歸：助益基層社會發展是轉型的內生動力

1.鄉鎮檔案治理有助于講好鄉村故事。鄉鎮檔案承載了千百年鄉村社會發展變遷歷史，在倫理道德、鄉風民俗、生產技藝、制度規約、文學藝術等方面有著深厚文化積淀，凝聚著中華民族優秀的革命精神、愛國精神、創新精神等。通過開展鄉鎮檔案資源的共建共治共享，充分調動基層檔案機構主導作用，發揮社會多元主體的合力與活力，并借力互聯網平臺、新媒體技術整合保存于鄉鎮檔案室、社區、村寨、民眾的檔案文獻資源，以時代價值引領開展檔案資源的有序整理、主題匯編、信息組織，深入挖掘蘊藏在鄉村檔案中的鄉土文化和時代主旋律，通過出版物、音視頻資料和線上線下展陳等方式講好鄉村故事，傳播鄉村聲音，傳承優秀傳統文化。

2.鄉鎮檔案治理有助于鄉村文化繁榮。梁漱溟先生說過：鄉鎮檔案是鄉村文化的重要組成，它翔實記錄了鄉村發展歷史與生活面貌，承載著鄉鎮社會最真實的記憶，在治理語境下成為鄉村建設中的重要資源，對鄉村文化的“喚醒、展演、重構與傳承有著重要作用”[13]。推進鄉鎮檔案治理是鄉村文化繁榮的題中之義，通過檔案資源的共建共治共享建設，可強化社會各界對鄉村文化的自信與認同，增強鄉村文化建設的使命感與責任感，提升鄉村文化建設意識與實踐行動力。此外，鄉鎮檔案治理有利于鄉村文化資源的深入挖掘，通過聚焦鄉村生活發展需求與熱點，建立檔案資源共建共治共享機制、平臺，對涉及鄉村民生所需、“三農”發展、脫貧攻堅、生態保護等內容全面開展整理加工與開發利用，以形成多元力量共同參與的良好氛圍，從而擴大鄉村文化影響力，助推鄉村文化繁榮發展。

3.鄉鎮檔案治理有助于檔案工作升級。鄉鎮檔案治理強調以民為本，完善公共服務體系，補短板、強弱項、提質量，讓發展成果更多更公平普惠民眾。原有的鄉鎮檔案管理在歸檔內容范圍、管理設施設備、法規標準建立、人員配備培訓以及信息化建設和管理主體方面都與現階段鄉村檔案工作發展脫節，需要積極求新求變，以檔案治理理念為指導探索符合國情的鄉鎮檔案資源共建共治共享思路與模式，促進檔案工作在觀念轉變、理論完善、業務拓展、主體融合、技術應用、渠道豐富、成果共享方面的全面提升，實現鄉鎮檔案工作有實質性發展。

（三）時代意蘊：國家發展戰略是轉型的外驅力

在國家重視基層社會治理并把資源、服務、管理下沉基層的背景下，鄉鎮檔案的治理水平需契合基層治理現代化水平，以助力鄉村振興和新農村發展戰略。

1.檔案治理可促進鄉鎮檔案事業與鄉村振興戰略互融共進。鄉鎮檔案工作是鄉鎮工作的基礎，其治理體系與治理能力現代化不僅是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，更是有效推進鄉村振興戰略全面實施的必然要求。長期形成的鄉鎮檔案是鄉鎮各項工作的歷史積淀，既反映了鄉村發展變遷歷史脈絡，也為鄉村各項工作提供可靠工作依據和參考憑證，確保工作的有序開展。鄉鎮檔案治理可充分發揮檔案工作在鄉村振興戰略中的基礎支撐作用，為促進農業農村穩定發展、鄉村宜居、農民富足做出積極貢獻。[14]

2.檔案治理可提升鄉鎮檔案資源有效服務基層社會的效能。當前基層民眾對檔案文化信息的需求日益增長，要求豐富鄉鎮檔案收藏，加快鄉鎮檔案開放利用，多渠道提供優質高效服務。通過鄉鎮檔案工作向共建共治共享的治理轉型，以解決鄉鎮民眾檔案意識薄弱，查檔難、用檔難問題。同時借力鄉鎮檔案數字化工作，實現互聯互通、智能升級，切實提升鄉鎮檔案機構的服務能力，發揮鄉鎮檔案在服務基層社會工作，保護傳承鄉村傳統文化，促進鄉村文化產業發展方面的效能，以滿足民眾對鄉鎮檔案資源利用的多樣化、個性化需求，提升民眾獲得感。

二、鄉鎮檔案資源治理的共建共治共享優化路徑

鄉鎮檔案資源治理呈現出主體多元化、客體復雜化、利益訴求多樣化的變革特征，若要實現鄉鎮檔案治理現代化，則需要從多元主體協同共建、社會協調聯動共治、檔案治理成果共享三個層面進行探索，不斷優化共建共治共享的路徑。

（一）開創多元主體協同共建新局面

共建理念下的鄉鎮檔案治理是我國基層檔案工作新探索，也是構建鄉鎮檔案治理現代化體系與提升服務質量的路徑選擇。鄉鎮檔案治理的多元主體具體指向鄉鎮政府、社會組織與民眾個人等，通過協同共建機制將上述多元力量整合到鄉鎮檔案資源治理體系，共同參與檔案相關事務，實現其優勢互補，合作共贏。共建途徑主要有：一是提升鄉鎮社會的檔案意識。檔案意識是指社會主體對于檔案和檔案工作這一客觀事物的主觀映像，也就是人們對檔案的性質和價值的認識，對檔案工作的性質、地位、作用的認識。[15]由于鄉鎮檔案工作的長期邊緣化，加之檔案文化在基層宣傳不夠，導致鄉鎮社會各層面的檔案意識較為薄弱，嚴重制約了基層檔案工作的活力與張力，是今后檔案治理特別需要夯實的方面?？梢酝ㄟ^完善鄉鎮檔案治理法規政策，加強執法和普法力度，豐富鄉鎮檔案信息傳播與互動方式等，促使鄉鎮檔案工作深入人心，提升社會各界檔案意識。二是建立多元主體合作機制。通過鄉鎮政府主導，建立多方力量在鄉鎮檔案普查與收集，鄉鎮檔案科學管理，鄉鎮檔案資源為民服務、為鄉鎮發展服務等一系列實際工作中的協商溝通機制，建立合理的權責分配機制，并激發各方主體合作能動性，形成分工合作、良性互動、有力有效的合作治理機制，以確保共建工作的可持續推進。三是依托項目合作方式開展社會力量共建。鄉鎮政府要大力挖掘優秀檔案文化，注重鄉鎮檔案資源的傳承與弘揚，加大政策引導和資金投入，鼓勵社會力量和資本投入到鄉鎮檔案項目建設。例如，與省、市、縣檔案館、圖書館、學校合作，開展鄉鎮檔案的聯合普查、保護整理和人才培養工作。與社會企業和技術部門合作，促進鄉鎮檔案資源信息化建設，推進專題檔案文化宣傳工作和特色檔案產業化發展。DECE45F0-34C7-4AB5-A97E-23FF0A191410

（二）創新社會協調聯動共治新思路

黨的十九大提出的“共治”理念豐富了基層社會治理內涵，也為鄉鎮檔案工作注入新活力。鄉鎮檔案共治就是要改變原有單一化、直線型檔案管理模式，通過完善政府、機構、組織和民眾等多元主體的協同關系，促進各方資源優勢的整合互補，創新靈活多樣的治理模式，滿足社會對檔案多元利益的訴求，以多元共治路徑推動鄉鎮檔案治理現代化進程。

我國鄉鎮檔案工作基礎薄弱，表現為檔案管理不規范，資源結構不合理，制度建立不完善，人員配備不到位，未能充分發揮其應有的社會功能?，F階段鄉鎮檔案工作應打破傳統壁壘，以基層社會治理為契機，推進檔案管理的革故鼎新，以政府主導、社會協同、民眾參與、法制保障、科技支撐為基礎，盡可能調動一切鄉鎮社會力量實現檔案共治新格局。其實施路徑有：一是探索鄉鎮檔案共治可行思路。鄉鎮檔案工作管理與發展涉及基層鄉鎮政府、社會組織機構、居民群眾等多元主體的利益訴求，當下亟須樹立鄉鎮檔案共治理念，轉變原有單打獨斗的檔案工作方式，通過宣傳動員、溝通協調，開辟協作渠道，完善激勵形式，建立制度與資金保障，明確各方權益職責，形成長效合作機制，不斷拓寬和創新鄉鎮檔案共治模式。二是搭建鄉鎮檔案資源共治平臺。在鄉鎮檔案治理中，需要依托基層政府牽頭構建合作平臺，如借助新媒體開辟鄉鎮檔案的宣講、培訓和收集活動；通過聽證座談會、咨詢協商會等多種途徑提高民眾對鄉鎮檔案管理事務的知情權與參與度；組織鄉鎮相關團體、人員建立“鄉鎮檔案工作聯合會”“鄉鎮檔案工作志愿者協會”等，形成鄉鎮檔案多方力量合作共治的聯合體，進而構筑一個有序有效的共治網絡體系。三是推進鄉鎮檔案協同聯動工作，落實鄉鎮檔案共治實踐。如江蘇省張家港市檔案局為讓更多的基層群眾參與基層檔案治理實踐，在完善相關制度過程中將基層組織、村（社區）志愿者、居民群眾都納入檔案資源建設的主體范疇之內，在此基礎上共同組織開展了1.5萬余戶家庭建檔工作，并完成了別具地方特色的“百村萬戶”口述歷史檔案建設、鄉村記憶影像記錄及方言鄉音數據庫建設等工作。[16]

（三）實施檔案治理成果共享新舉措

“共享”就是讓鄉鎮社會民眾共享檔案治理發展的成果，包括共享文化精神層面、經濟物質層面和個人價值層面的利益。鄉鎮檔案治理成果“共享”是“共建共治”的目標和保障，也是衡量“共建共治”成效的重要依據。一是發揮鄉鎮檔案在基層治理中的智庫作用。隨著新農村建設、鄉村振興和基層治理戰略的推進，鄉鎮檔案的“資政”作用日益凸顯。鄉鎮檔案是基層政權組織建設、產業結構調整、經濟發展、生產建設及基層科、教、文、衛活動的真實記錄，其內容是鄉鎮治理的重要依據，支撐構建起自治、法治、德治相結合的鄉村治理信息資源體系，為鄉鎮黨委、政府及群團組織各項管理工作的開展發揮了“存史、資政、服務”作用。因此，新時期應借力多主體優勢，著力全方位深挖鄉鎮檔案價值，使檔案成為鄉鎮行政決策和社會發展的智庫，為鄉鎮各項事務提供信息支撐和智力指導，讓民眾在鄉鎮治理現代化進程中分享到紅利。二是提升鄉鎮檔案服務效能。一方面，鄉鎮檔案內容豐富，涉及各行各業、千家萬戶在政治、經濟、社會各方面活動，關系到民眾的民生問題和切身利益。通過檔案治理工作的推進，深化鄉鎮檔案便民服務理念與方法的變革，打造高效的“一站式”便捷檔案查詢、服務平臺，打通鄉鎮檔案服務社會的“最后一公里”。另一方面，鄉鎮檔案蘊藏有豐富獨特的歷史文化、民俗文化和社會文化資源，是鄉土文化記憶的重要載體，將其進行系統整理和深入挖掘，匯編成形式多樣、民眾喜聞樂見的專題，通過建立鄉鎮檔案室、“村史館”及鄉鎮政府網站開展線上線下的展陳和信息利用，提高鄉鎮檔案資源的社會服務水平，以滿足民眾日益增長的文化發展訴求。例如，在鄉村振興的背景下，莆田市“鄉村記憶檔案”示范村荔城區通過挖掘鄉村記憶檔案資源，開發了具有莆陽特色的旅游資源，以“幸福家園”建設、美麗鄉村建設以及傳統村落文化和僑批文化為建設對象，完善基礎設施建設，成為福建省鄉村振興試點村的成功典型。[17]三是推進鄉鎮檔案信息共享方式數字化。運用大數據、云計算、知識管理等新理念、新方法和新技術，以檔案信息化推進鄉鎮檔案治理能力現代化。把鄉鎮檔案信息化列入各鄉鎮信息化建設整體規劃，統一部署，提高鄉鎮檔案管理與利用的信息化水平，探索“互聯網+”、新媒體技術、網絡服務平臺等治理模式在鄉鎮檔案資源整合、服務利用中的應用，優化信息共享途徑，提升信息共享效能。如安徽省太和縣和團風縣積極依托安徽省數字檔案資源共享平臺、“皖事通APP”等，構建起脫貧攻堅檔案在助力產業發展、認定消費扶貧產品、化解各類矛盾紛爭方面的信息共享平臺，使民眾獲得了檔案治理帶來的實惠。[18]

三、結語

“共建共治共享”是鄉鎮檔案治理的目標與要求，更是推進檔案治理體系和治理能力現代化的基礎與源頭。探索鄉鎮檔案治理“人人有責、人人盡責、人人享有”的可行思路，構建鄉鎮檔案治理新局面，以推進新時期鄉鎮檔案事業發展，是今后需要從理論和實踐層面深入研究探索的重要課題。

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作者單位：云南大學歷史與檔案學院DECE45F0-34C7-4AB5-A97E-23FF0A191410