緬甸羅興亞問題中的人道主義干預：歐盟模式與東盟模式之比較

劉曉健

關鍵詞：緬甸羅興亞問題;人道主義干涉;歐盟模式;東盟模式

中圖分類號：D81 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）01 — 0072 — 05

長期以來，緬甸若開邦西部的羅興亞問題不僅是緬甸政府亟待解決的民族、宗教難題，而且一直受到國際社會的廣泛關注。特別是2017年緬甸軍方發動對若開邦羅興亞極端勢力的清剿行動后，聯合國稱此舉具有種族滅絕的意圖。緬甸羅興亞人危機引起了一些國家和國際組織的干涉。但由于這些國家和組織對人道主義干預問題，特別是對“保護的責任”（R2P）的適用性上長期存在著分歧，因此紛紛采取了不同立場和干涉方式。而在這其中，歐盟和東盟的干涉模式尤其具有典型性和代表性。因此，本文擬通過比較歐盟和東盟在羅興亞問題上的干涉模式，尋求其經驗上的成敗得失，以期為人類命運共同體理念下解決人道主義危機的中國方案提供一些借鑒和參考。

羅興亞人是一個主要居住在緬甸若開邦的穆斯林少數族裔。對于羅興亞人的來源，緬甸官方和羅興亞族群各執一詞。有學者考證，羅興亞人在如今若開邦地區的居住歷史已超過1300年。而緬甸官方則認為該族群是英國殖民時期，從孟加拉地區遷徙而來并在此繁衍。羅興亞人原本有自己的語言，但大多數羅興亞人由于擔心遭受歧視和迫害而改說緬甸語，且隱瞞自己的宗教信仰。長期以來，羅興亞人遭受著來自緬甸政府和佛教民族主義分子的歧視、迫害和不公待遇，由此造成的難民也對該地區及周邊國家的秩序與穩定帶來了負面影響。緬甸獨立之后，除吳努政府時期曾短暫承認過羅興亞人具有公民權外，歷屆緬甸政府都不承認羅興亞人是緬甸公民。1978年，緬甸軍政府發起了“龍王行動”導致約20萬的羅興亞難民逃往鄰國孟加拉，其中18萬人被強制遣返。1982年，緬甸又頒布了新的《緬甸公民法》，將所有公民劃分為三類公民。而羅興亞人由于歷史遺留問題和各種主客觀原因未能順利入籍，從而被排除在了135個民族之外。

在2011年緬甸開啟民主化進程之后，羅興亞問題非但未能得到緩解，反而愈演愈烈，最終形成嚴重的人道主義危機，致使國際社會進行干涉。2017年8月，若開羅興亞救世軍（ARSA）對若開邦羅興亞人聚居區的多處軍營和警察局發動襲擊，隨即遭到緬甸軍隊和警察圍剿。沖突導致大量村莊被毀，數十萬羅興亞人和部分印度教徒逃入孟加拉國。2018年8月，聯合國事實調查團發布的報告指出，“必須以滅絕種族罪、危害人類罪和戰爭罪對肇事者進行調查？?！睋摵蠂y民署統計，從2017年8月25日到 2019年7月31日，估計已有超過742000名羅興亞難民逃亡至孟加拉國。

這一人道主義緊急事件立刻引發了國際社會的強烈關注以及部分國家、國際組織的干涉。從干涉方式來看，上述干涉大體可分為兩類：一類是以美國為代表的西方國家和伊斯蘭合作組織等，主張對緬甸軍方進行外交制裁、武器禁運、投資貿易限制以及通過國際刑事法院審判肇事者。另一類則包括東盟組織、中國和日本等，主張采用更為建設性的介入方式。除對若開邦進行人道主義援助外，還積極與緬政府接觸和對話，并支持緬甸政府主導下的難民遣返進程。

歐美國家與東盟、中國對羅興亞人危機的干涉和介入差異，反映了長期以來國際社會對人道主義干涉問題存在認識上的分歧，即國際社會是否應當干涉，以及如何干涉。

人道主義干涉的支持者一般都援引“保護的責任”這一規范作為干涉的合法性依據。2001年，干預與國家主權委員會提出的“保護的責任”報告，正式使用了“保護的責任”這一概念，并于2005年的世界首腦峰會上被寫進了《世界首腦會議成果文件》而成為一項原則。2009年，該原則在聯合國秘書長的年度報告中被細化三大支柱，即國家保護人民的責任、國際社會協助的責任和及時反應采取適當方式干預的責任。因此，Amir Seyedfarshi認為，當民眾受到傷害但政府卻無法提供保護時，國際社會就應當干預，并且認為“保護的責任”應包括預防沖突和及時反應兩個方面。

人道主義干涉的反對者主要是出于對干涉意圖、方式和結果的擔心。從意圖方面看，有些發展中國家領導人把“保護的責任”視為是西方的新帝國主義工具。陳小鼎也指出，以美國為首的西方國家通過構建“干涉的權利”和“保護的責任”兩套人道干涉話語體系，實現了在人道干涉問題上的話語壟斷，形成了話語霸權，使人道主義干涉成為西方國家攫取私利的工具。從干涉方式來看，反對者認為軍事干預和制裁手段會破壞當事國主權。曲星以敘利亞問題為例，認為《聯合國憲章》沒有提供任何法理依據使安理會可以更迭主權國家的政權。

從結果方面看，反對者擔心，盲目的干涉可能會導致更大的沖突和釀成更嚴重的人道主義危機。因為軍事干涉會帶給當事國更大的人道主義災難，導致地區局勢更加惡化，無法形成長期的和平與穩定。事實上，在北約對利比亞進行軍事干預之后，利比亞和部分北非地區陷入了長期的混亂，反而為ISIS等極端恐怖主義勢力的發展壯大提供了土壤，制造了大量人道主義災難。

以上關于干涉問題的爭論，正是當前不同國家對人權規范理解差異的生動寫照。以歐盟和美國為首的部分西方國家和組織是“保護的責任”的積極倡導者和傳播者，并特別強調在干涉過程中“干涉者的權利”。而以東盟、中國為代表的部分發展中國家和地區雖然也承認“保護的責任” 等人權規范，但是更重視國際規范的“本土化”。本文認為，正是由于這種規范上的差異，歐盟與東盟形成了各自獨特的“人道主義干涉觀”，并由此演化出具有不同干涉特點的東盟模式與歐盟模式。

當前歐盟的人道主義干涉觀既源自歐盟自我的角色定位，又與當下西方社會的人權思潮息息相關。 從規范維度看，歐盟長期以來被視為是國際社會中的“規范力量（Norm Power）”，是民主、人權、區域安全和一體化的典范，負有向國際社會，特別是發展中國家傳授規范的“使命”;從安全維度看，歐盟把自己看作是一個全球參與者，認為自己應當負擔起全球安全和發展問題中的相應責任，扮演好“全球沖突管理者”的角色。歐盟的角色定位與近些年西方社會興起的，將人道主義、發展與和平議題相結合的聯系性思維是一致的。當今國際社會已經不再把發展狹隘地看作是財富的增長，而是“拓展到了收入分配、緩解貧困、環境保護、文化完整性和人權等領域。”

張超指出，歐盟在人道主義援助觀方面已經形成了一種將人道主義問題、發展問題和安全問題聯系在一起的“人道—發展—和平”三角關聯理念， 這反映了傳統援助方對這三者概念關系的新認識。例如，在2005年發布的《促進發展政策連續性戰略》文件中，歐盟就提出要“把安全和發展作為互補議程來看待”，要打破“貧困、戰爭、環境惡化與政治經濟社會衰敗之間的惡性循環?！?這種三角關聯理念的表達與 Carla·Winston 提出的“規范群（Norm structure）”概念十分相似。他指出，“規范群”作為一個概念工具，有助于理解規范主體如何將不同的規范對齊，以及新規范如何“嫁接”到現有規范上。斯湯頓（Staunton）等人就借用此概念，認為歐盟在其全球對外戰略中，把“保護的責任”的主要規范“嫁接”到了如預防沖突、人權保護、促進民主與善政等規范上，形成了一種新的“規范群”。

基于上述人道主義干涉觀，歐盟對羅興亞問題的認識，是將其同時作為民族沖突的安全問題和人道主義問題來看待的，并將該問題同緬甸的民主、人權與經濟改革等議題聯系起來。例如，歐盟在對緬政策的指導性文件《歐盟對緬甸的政策和支持綜合框架》中就寫道：“歐盟期待著與緬甸政府和其他利益攸關方合作，促進和平、民主和包容性可持續發展，……政府應解決羅興亞少數民族的福利需求和地位。最緊迫的是必須處理流離失所人口的人權和人道主義需要。不應繼續限制羅興亞人行動自由和拒絕他們獲得醫療保健的權?！挼檫€應努力使廣大人民充分受益于循序漸進的貿易自由化。”2018年8月，歐盟發布聲明，呼吁緬甸遵循國際法院的命令，防止任何針對穆斯林的種族滅絕行為。本文認為，歐盟之所以會形成這種認識，有三點原因：一是由于緬甸在民主轉型之前，國內的民主訴求矛盾是最激烈、最主要的政治矛盾，掩蓋了外界對緬甸國內民族、宗教問題的關注。二是在人道主義干涉觀的指導下，歐盟相信通過幫助緬甸進行民主過渡，羅興亞問題也將自然迎刃而解。三是由于此前緬甸社會長期處于封閉狀態，外界難以了解緬甸內部的人道主義狀況，直至2008年“納爾吉斯颶風”事件后才被打破。

歐盟的人道主義干涉觀及其對羅興亞問題的認識，決定了歐盟在干涉模式上勢必會采取一種比較強硬的機制和方式，并將人道主義問題與其他議題捆綁在一起對緬甸政府發難。就干涉機制而言，當緬甸于2011年啟動民主化轉型進程后，歐盟很快就于2013年在仰光設立了一個代表團，其主要任務就是在經貿關系和人權問題上加強歐盟與緬甸的對話和溝通，并于同年11月建立了歐盟—緬甸特別工作小組，以幫助緬甸進行民主過渡。歐盟理事會根據代表團中的匯報，制定了多份對緬戰略文件，而對歐盟外行動署（EEAS）也定期開展與緬甸的人權對話，督促緬政府解決若開邦危機。由此，歐盟通過上述機制了解包括羅興亞人問題在內的緬甸政治、經濟及人權情況，并向緬甸“傳授”規范，監督其向規范的目標方向發展。

就干涉方式而言，歐盟對緬甸羅興亞問題的干涉特點符合其在外交戰略中使用的“融合路徑”的特征。該路徑要求歐盟能夠從預防沖突到穩定沖突的全部階段采取介入行動，并綜合運用各領域的政策工具，在國際、區域、國家等多個層次上，與利益相關方一道，采用多邊主義的方式進行應對。而具體到羅興亞問題，歐盟的干涉特點如下：

1.多維和多層次干涉。在外交領域，歐盟不僅多次展開同緬甸政府的人權對話，支持?；饏f議，并在“種族滅絕”事件發酵后，發表譴責聲明，呼吁緬甸成為國際刑事法院規約的締約國并對緬甸軍方高層實行旅行禁令和資產凍結。在安全領域，緬甸國內的人權狀況和民主程度，是歐盟決定是否允許與其進行軍事武器交易和防務合作的標準。在貿易領域，羅興亞問題是歐盟是否決定撤銷EBA和發布投資禁令的考量因素之一。

2.雙邊和多邊干涉。雙邊方面，歐盟通過代表團和特別工作小組與緬甸進行外交接觸與合作，督促其解決包括羅興亞問題在內的各類經政問題。多邊方面，歐盟的人道主義援助資金均是通過聯合國難民署和成立特別基金對羅興亞人進行援助，并常年向聯合國提交緬甸年度人權狀況報告。此外，歐盟在與東盟的會談上也多次涉及羅興亞問題。

3.干涉具有條件性和階段性。例如，歐盟對緬貿易設置具有人權條件性的EBA貿易普惠制政策，并多次根據其國內的民主和人權情況恢復或取消對緬的貿易普惠制、投資限制或軍事制裁，顯示出明顯的條件性。此外，在2012—2016年期間，緬甸國內雖有多次規模不等的針對羅興亞人的暴力行為，但是歐盟只是進行了外交勸說。而只有在“種族滅絕”事件出現后，歐盟才啟動了相關制裁措施?？梢钥闯?，歐盟的干涉力度是隨著人道主義危機不斷加深而增強的。

東盟的人道主義干涉觀有兩大支柱：一是人權規范必須經歷“本土化”的理解和表述，二是干涉行為不能與“不干涉內政”原則相抵觸。與人權規范在西歐是一種內生文化不同，“保護的責任”原則對于東盟國家來說是一種西方的“舶來品”。共同的被殖民經歷使得東盟國家對于主權干涉行為特別抵觸。正如芬尼莫爾（Martha Finnemore）所言：“人道主義規范所面臨的根本性困境是人道主義價值的前提是世界視角，它很難與國家主權相關的原則和權利相調和?！币虼?，人權規范若要在東盟落地生根，勢必要經歷一個“本土化”的過程，以使外來觀念與本土的理念和習慣相契合。”

但僅有規范的“本土化”是無法滿足東盟政治發展需要的。人權干涉行為還面臨著來自東盟內“不干涉內政”原則的抵抗。這是東盟五十余年政治實踐的產物，也是其核心價值觀之一。阿查亞（Amitav Acharya）將這種本土規范抵抗更高層級規范的行為稱之為“規范輔助性（Norm Subsidiarity）”。因此不難發現，東盟在應對緬甸納爾吉斯颶風和羅興亞問題時，都是在不破壞緬甸主權，與緬甸政府協商的情況下介入的。盡管在這一過程中東盟各國對于各規范間的適用性與否產生了爭論，但從根本上來說這種爭論是在鞏固而非削弱了東盟規范。

在名稱指代上，由于緬甸政府拒不認可“羅興亞人”這一稱呼，為照顧緬甸的情緒，東盟的官方會議和文件從不使用“羅興亞人”一詞，而轉用若開地區問題來指代羅興亞人問題，這就是一種適應“本土化”規范的表述。

在對問題性質的界定方面，東盟不同于歐盟將羅興亞問題認識為安全沖突問題和嚴重的人權侵犯的做法，至少在2018年聯合國公布調查結果之前，東盟部長級會議和首腦峰會都是將羅興亞難民問題與跨國犯罪、非正常人口流動等非傳統安全問題相聯系，從而實現問題的“去政治化”和“保護的責任”原則的模糊化。例如，在2015年以跨國犯罪為主題的東盟部長級會議中，雖然討論了羅興亞問題，但卻將其與人口走私和人口偷渡聯系起來。而在之后舉行的東盟人權理事會特別會議上，印尼的人權代表雖也指出東盟內存在人道主義危機和航海難民，但未點明難民是羅興亞人。即便在聯合國公布調查結果之后，東盟官方也從未使用“種族滅絕”一詞來界定緬甸軍方行為。賀剛指出，東盟此舉是為了規避自身對羅興亞族群的責任，因為承認羅興亞人為東盟的合法公民將會破壞東盟長期的自我身份敘述。

就干涉機制而言，在2012年以前，東盟沒有任何部長級會議或領導人會議具體討論過羅興亞問題，而“東盟政府間人權委員”會則受制于東盟規范和自身權限，迄今為止則從未發表過任何立場聲明。2017年的“種族滅絕”事件成為轉折點，在此之后，若開邦問題開始頻繁出現在領導人會議中。根據第33屆東盟峰會的要求，東盟秘書處、緬甸、“災害管理人道主義救援協調中心以”及部分成員國代表組成了一個“東盟緊急反應和評估小組（ASEAN-ERAT）”，并與緬甸政府合作對若開邦難民情況進行了調查和需求評估。

就干涉方式而言，Dio Herdiawan Tobing 指出，“建設性參與（constructive engagement）”是指東盟為促進緬甸民主化和保護人權而采用的方式，也是東盟踐行“保護的責任”的方法。它是在不違反“不干涉內政原則”的基礎上，采用迂回和循序漸進的方式干預人權問題，其特點表現在：尊重緬甸主權、保持與緬政府合作以及堅持多邊合作。在尊重緬甸主權方面，東盟從未對緬甸政府及個人實施過任何制裁或限制;在與緬甸政府合作方面，東盟在緊急反應和評估小組中安排了緬甸代表參與其中;《初步需求評估報告》（PNA）給出的建議也是繼續加強與緬甸政府在難民安置問題上的合作;此外，東盟秘書處還就若開邦問題多次與緬政府舉行高級別協調會議，緬甸也同意落實報告提出的建議。

在堅持多邊合作方面，東盟對內重視利益相關方的態度和訴求，發揚東盟團結互助的精神。例如，由于馬來西亞外交部長曾反對東盟外長會議關于對于羅興亞的溫和聲明，因此東盟決定將外長聲明改為了主席聲明。在確定評估小組的成員問題上，東盟邀請與若開問題利益相關的泰國、印尼、馬來西亞和新加坡的代表加入小組。對外，東盟積極與歐盟、聯合國方面展開對話和舉行相關會議，討論若開地區危機的解決，并及時向國際社會公布相關信息。

盡管，東盟的“建設性參與”常被批評為低效和無能。但是有學者指出， 由于緬甸對外的封閉性和對該問題的高度敏感，因此東盟反而更能在域內外勢力的介入中發揮協調作用，成為緬甸與國際社會溝通的重要窗口。比如在納爾吉斯颶風事件中，東盟就與聯合國在對緬甸的救災問題上進行了合作。

通過上文可以發現，歐盟模式與東盟模式的主要差異表現在人道主義干涉觀、對羅興亞問題的認識以及干涉機制和方式三個方面（見表5.1）。

表 5.1 歐盟模式與東盟模式的差異分析。資料來源：筆者自制

在干涉觀方面，歐盟與東盟的差異在于規范沖突。歐盟的人權觀、發展觀和安全觀本質上都是脫胎于自由主義的哲學傳統，而當代西方思潮認為人的安全、國家安全和世界安全是有機統一的。但歐盟忽視了不同規范在具體實踐中的沖突。實踐證明，在民主化后的緬甸，羅興亞人面臨的風險并沒有減少。東盟作為外來規范的接受者，亟待解決的是如何調與本土規范“不干涉內政”原則的沖突，因此不可能在挑戰緬甸主權的基礎上進行干涉。在對羅興亞問題的認識上，民族沖突、“種族滅絕”等表述，并與其他議題相聯系的思維，反映出歐盟將該問題高度政治化，為歐盟干涉緬甸提供了更具合法性的借口。而東盟在措辭上將問題定位為非正常人口流動，可以有效降低問題的敏感性，維持東盟團結。在干涉機制與方式上，由于歐盟自詡是規范領導者，出于“改造”緬甸的目的，歐盟就必須通過建立一種監督性機制，以“融合路徑”對緬甸進行高強度和大范圍的干涉，并相信羅興亞問題將會在改造過程中被一并解決。而東盟對緬甸的干涉則直接關系到是否會破壞“不干涉內政”原則，進而影響集體認同。因此東盟采取的是“軟干預”方式，即通過協調性機制進行“建設性參與”。

可以看出，在對羅興亞問題的干涉上，歐盟扮演的是問題解決的“監督 者”和民主、人權等規范的“傳授者”的角色。因為歐盟相信，通過向國家教授規范，可以改變國家對身份和利益的認識。與此相反，東盟更多的扮演的是地區“協調者”和問題“參與者”的角色，東盟不主導干涉，而是尊重當事國的地位，并在各方勢力中積極斡旋。

尊重當事國的主權和主體地位、支持地區組織發揮主導作用治理以及有效發揮自身影響力是上述分析對中國介入羅興亞問題的有益啟示。

主權平等的伙伴關系是改善人權治理、應對人道主義危機的基礎，也是中國在人類命運共同體理念下介入羅興亞問題一直遵循的原則。尊重當事國主權、維護其政府的主體地位，是促進和保護人權的根本。中國不以人權“教師爺”自居，也不絕會借人權之名干涉他國內政。實踐也證明，歐盟的“硬干 涉”未能阻止“種族滅絕”事件的發生，破壞主權的新干涉主義之路是行不通的。

支持東盟發揮主導作用和開展協調性治理，是解決該地區人道主義危機的根本出路。東盟是東南亞地區的領導力量。東盟的政治架構和自身規范決定了其在應對地區危機和沖突時無法采用強硬方式，而其模式的效能則取決于成員國間的共識。

有效發揮自身影響力，是提振中國方案效應的重要抓手。東盟之于緬甸， 是集體認同的標識和進行地區交往的平臺。歐盟之于緬甸，是重要的經濟伙伴和政治伙伴。二者都憑借其自身的重要性，在干涉問題上發揮著獨特作用。中國與緬甸比鄰而居，是對緬甸政治、經濟影響力最大的鄰國。因此，中國更應審慎而有效地發揮自身影響力，推動危機解決。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：侯慶?！?/p>

收稿日期：2022 — 01 — 12