“十四五”期間老舊小區改造項目跟蹤審計分析

楊均華　付夢洋　吳銀娟

關鍵詞：老舊小區;小區改造;項目跟蹤審計

中圖分類號：F239.63 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）01 — 0089 — 06

2020年，“老舊小區改造”進入“十四五”規劃，可見黨中央對“民生無小事”的高度重視。根據《國務院辦公廳關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，到2022年，要基本建立城鎮老舊小區改造體系框架、政策制度和工作機制;在“十四五”規劃結束前，要結合各地實際情況，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出，審計機關要適應新時代發展要求，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系。跟蹤審計作為近年來開展的一種全新的審計類型，能夠更好的對項目改造工程進行全過程跟蹤審計，力爭用最少的成本、最快的速度對項目工程的合理性、真實性、規范性等進行有效監督，從而保障項目改造工程的質量和預期功能。

“老舊小區”主要是指市、縣在2000年以前建成的公共設施比較落后、小區環境和結構較差的小區，這些小區普遍都存在房屋老舊、房屋破損嚴重以及因使用年限較久而產生的諸多安全隱患問題，嚴重影響著居民的基本生活，無法保證居民擁有適宜的居住環境，因此居民都有著強烈改造此類老舊小區的愿望。

“老舊小區改造”的前提是不大拆大建，需要在現有住房的基礎上進行的一種綜合性改造。主要包括三種改造方式：（1）基礎改造，涉及范圍主要有拆除違章建筑及修繕、安全衛生、消防、道路、照明、水電、燃氣采暖等，目的是完善基礎設施，改善小區基本環境，以滿足居民的基本需要。（2）完善改造，主要包括安裝電梯、規劃停車位、增添無障礙設施等，目的是健全配套設施，優化小區整體環境，以滿足居民的整體需要。（3）提升改造，例如改善社區養老、家政服務、救濟援助等，目的是提高小區“共建共享”一體化的服務水平?？傊?，改造是多方方位且全面性的，貫徹落實老舊小區項目的現代化改造勢在必行。

老舊小區的特點主要表現為“臟亂差”，具體來說：（1）居住環境臟、生態人文景觀缺乏。首先，小區在衛生、環境方面的管理水平較低，甚至存在亂搭亂建等違規現象，導致小區整體居住環境較差。其次，老舊小區在綠化方面缺乏管理，雖然小區內也有綠色植物，但多數都是自然生長，缺乏綠化設計，少了整體的美感。（2）人員構成亂。目前老舊小區的人員組成主要為經濟條件較差的中老年人以及低收入人群，存在無規范管理的現狀;不僅不能保證小區得到基本的物業管理，也無法對小區人員進行有效的管理，從而造成小區發展的滯后。（3）配套設施差。老舊小區的道路都比較狹窄，沒有設計應有的停車位空間，導致車輛亂停亂放的現象，造成居民出行不便。此外，小區水電基礎設施陳舊，管道線路嚴重老化，經常出現停電停水現象，嚴重阻礙了居民的正常生活。

“跟蹤審計”是指國家審計機關將審計關口從事后審計轉移到事前、事中審計，對重大的投資項目、民生工程等開展的全過程跟蹤審計，目的是有效發揮審計的監督職能，提高資金的使用效益?！袄吓f小區改造項目跟蹤審計”，就是在老舊小區改造項目中開展跟蹤審計，在被審計單位的配合下，審計機構對老舊小區改造項目全過程進行動態且持續的全面審計，著重對被審計單位的項目改造情況、資金使用情況等進行審計，確保民生資金落到實處的同時，進一步發揮跟蹤審計的監督職能，從而保障老舊小區改造項目的順利實施。

首先，綜合性強。主要包括兩方面：（1）跟蹤審計是全過程跟蹤審計，其過程是動態且持續的，審計的重點在于“全過程”;也就是說，跟蹤審計貫穿于整個審計階段的始終，可以對每個階段進行實時跟蹤，起到審計監督的作用。（2）跟蹤審計的審計范圍廣泛且審計方法靈活，審計人員在審計過程中，需要充分考慮每個階段的具體情況，保證審計內容和審計重點的準確性，從而有效地規避審計風險。同時，審計人員還要注意審計環境的變化對審計過程產生的影響，需要隨機應變做出實時且恰當的調整，確保老舊小區改造項目的順利實施。

其次，建設性強。主要包括兩方面：（1）審計人員需要根據老舊小區改造項目的具體實施情況，因地制宜，持續不斷的進行跟蹤審計工作，還要密切關注審計過程中所出現的問題和潛在問題，從根源出發，抓重點、抓核心，及時解決問題并提出針對性、建設性的意見及建議，這樣才能及時有效地反饋審計結果，從而提高跟蹤審計的作用。（2）實施跟蹤審計的作用是為了確保老舊小區改造項目跟蹤審計事項和各方面的問題得到有效監督和解決。比如說，可以有效防范因濫用職權或財務舞弊而造成的審計風險，可以防止出現挪用公款、貪污腐敗等違規行為，可以有效降低運營成本，避免不必要損失，力爭將建設風險降到最低。

最后，政策性強且社會關注度高。老舊小區改造項目是一項重點民生工程，關系到萬千居民，尤其是貧困居民的切身利益。因此，老舊小區改造項目跟蹤審計必須按照國家政策和有關法律法規要求執行，確保相關政策落實到位和最大程度地發揮國家審計的監督作用，保障老舊小區改造項目的順利實施?？梢?，執行老舊小區改造項目的審計意義重大，也引起了社會各界的廣泛關注。近幾年媒體時常曝光一些損害民生的事件，一些民生工程受到老百姓的質疑，公眾希望審計機關能發揮有效的監督作用，切實以居民利益為出發點和落腳點，切實把“惠民、利民”的老舊小區改造為“安民”工程，現實城鎮高質量發展。

公共受托責任從字面意義來講就是在公共部門中存在的受托責任，一般是指在公眾的委托授權下，政府部門作為受托方具有履行管理行政事業活動的義務，并擁有決策權和行使權的權力，目的是滿足公眾對社會公共資源的需求。也就是說，這種受托責任意味著公眾將權力交給政府，政府自然就要對公眾負責;即政府作為履行責任的一方，不僅僅是在管理層面為公眾服務，還要具備向公眾說明報告的義務，包括但不限于來自公眾的檢查與質詢，以及公眾對政府部門存在不當行為時的問責等?？偠灾?，公共受托責任就如審計活動一樣重要，二者都是一個動態且持續的過程，而且存在緊密的聯系。如果公共受托責任失效，一方面公共部門會脫離社會公眾，另一方面審計活動也會受到影響，那么就會限制社會的發展，從而導致社會問題的產生;所以，有必要建立健全公共受托責任的政府體系。老舊小區改造是一項事關公眾核心利益的民生工程，政府公眾之托，捍衛公共利益和接受公眾監督。

免疫系統論從國家治理角度可以理解為國家審計是保障社會經濟運行的“免疫系統”，這是一種比喻，借用的是人體免疫學概念，將“國家審計”喻為“免疫系統”，足以說明國家審計的重要性。除此之外，與傳統的審計相比，跟蹤審計作為近年來一種全新的審計類型，更能體現免疫系統理論;因為跟蹤審計過程中的事前防御、事中披露、事后抵御這三道防線就類似于免疫系統的三種基本功能，很大程度上降低了審計風險，這也是為什么跟蹤審計近幾年發展較快的原因之一。換言之，如何有效發揮審計的免疫系統功能至關重要，這就要求審計工作必須從本質出發，立足于社會經濟與審計發展、保障國家和人民利益，最大程度發揮審計監督在維護國家經濟、社會健康運行的“免疫系統”作用。無論從全國還是省份看，老舊小區改造數量和規模都較大，投入的公共資金數額也龐大，國家審計要在老舊小區改造過程中發揮審計全覆蓋作用，保障公共資金使用的真實性、合理性和效果性。

此次老舊小區改造項目的總體目標是改善居民的整體居住環境，增強居民的幸福感，所以在此目標的前提下，構建了能夠評價老舊小區改造項目跟蹤審計的指標體系，主要從事前審計、事中審計以及事后審計這三方面進行綜合反映，具體評價因素指標如表1所示。

表1顯示，在眾多指標中，首先從事前審計角度來講，我們將重點關注項目方案是否可行，主要從項目立項、項目招標以及項目驗收等環節進行審計，核查每個環節流程清單是否有效，重點內容是否公開公允，相關資料是否完整規范。其次，從事中審計角度來講，我們主要關注項目施工進度情況以及相關配套資金情況，主要對資金的來源、構成、管理、使用等環節進行審計，把控每個環節資金使用的規范性以及合法性，重點關注是否存在資金挪用、管理不當等問題，要做到每一筆賬目清楚且筆筆有據。當然，對項目現場進行審查也尤為重要，不僅要查看施工進度，還要關注每階段的實際施工改造情況，防止出現偷工減料、糊弄完成等現象，以確保項目進展的真實性、有效性和合理性。最后，從事后審計角度來講，我們主要關注對政策的執行力度以及項目的改造質量，可以看出，在這一部分指標體系的構成都與老舊小區改造的特征有關，也就是說，跟蹤審計離不開審計需求主體，只有準確推進老舊小區改造項目的實施、落實到位全過程跟蹤審計工作、解決審計項目出現的問題，才能最大化的滿足各方需求，實現審計成果共享模式。

老舊小區改造項目作為一項重要的民生工程，涉及到方方面面，但目前老舊小區普遍存在著配套設施陳舊老化、社區公共服務不到位、停車位稀缺、垃圾處理難等諸多問題，不僅影響了居民的生活質量，還阻礙了城市的高質量發展。此次改造項目涉及城鎮老舊小區3.9萬個，居民近700萬戶;但由于老舊小區情況復雜、改造任務繁重且涉及面廣，所以必須將全過程跟蹤審計進行到底，確保此次改造項目優質高效的完成。

表2顯示：2020年1-8月份全國老舊小區改造數量達2.78萬個，約占年度任務總數量的70.7%，涉及居民近539.97萬戶，占年度目標總任務的76.4%;開工進展較快的地區有海南（127.10%）、寧夏（108.30%）、河北（100%）、甘肅（100%）、安徽（98.40%）;開工進展相對較慢的地區有廣西（53.10%）、廣東（53%）、湖北（51%）、四川（49.30%）、天津（49%）。各地區改造進展情況不一，但全國總目標是一致的，也就是說，在“十四五”期末要基本完成老舊小區改造總任務。

表2 2020年1-8月全國城鎮老舊小區改造進展情況。數據來源：中華人民共和國住房和城鄉建設部官網

跟蹤審計作為近年來一種全新的審計類型，盡管已經經過一定的實踐檢驗，并得到了進一步的完善，但在老舊小區改造項目中仍然存在一些問題，具體如下：

居民缺乏對全過程跟蹤審計的了解，受制于專業限制，大多數居民對跟蹤審計的認識尚不明確，不知道跟蹤審計實際的工作屬性和具體的工作內容，也不知道跟蹤審計應該干什么和不應該干什么，只是片面地認為跟蹤審計就是對施工單位的簡單管控，這就簡化了跟蹤審計的工作內容，從而造成了居民積極性不高、參與度低的現象。如果小區居民都不提意見，審計人員就無法了解到居民的真實想法和訴求，就不能及時參考并采納其他居民提出的合理建議;那么在改造項目實施過程中就會出現因無法達成共識而耽誤項目改造進度的現象，從而影響跟蹤審計工作的進展。

“十四五”規劃中的老舊小區改造項目，涉及城鎮老舊小區3.9萬個，居民近700萬戶，且審計內容也將涉及此次改造項目從規劃到分配管理全過程的主要環節，包括法律、金融、會計、工程、社保等多個專業;面對這樣繁重的審計任務，審計機構僅安排部分審計人員參與到審計項目中，導致審計人員不能很好地應對大量審計工作，這無疑增加了審計難度;同時，在跟蹤審計過程中，審計人員如果濫用職權、互相串通勾結，這些違規審計行為也將得不到制約，那么彼此之間無法形成相互牽制，就會降低審計效率。

老舊小區改造項目的跟蹤審計小組以及審計人員在實施審計程序時，如果沒有健全的法律法規可以遵守，那么就需要審計人員因地制宜，根據此次改造項目的特殊性，自己去探索合適的審計方法，甚至還要承擔審計過程中可能會發生的風險和責任;這必定會加大審計難度，影響跟蹤審計工作的順利進行。而跟蹤審計作為一種全新的動態審計，更加需要相關法律法規體系的健全和完善;否則不僅會影響審計人員開展跟蹤審計實務工作，還會影響跟蹤審計部門的有效監督，從而導致不必要的損失。

“十四五”規劃中的老舊小區改造項目是國家重點民生工程，相關跟蹤審計工作也要重點關注國家政策的執行情況。但是，很多審計機構在對此次改造項目的跟蹤審計過程中，并沒有重點關注稅費減免、金融服務、政府扶持等方面的政策執行情況。所以，在此次改造項目中，跟蹤審計工作對有關政策執行落實情況的審計力度較低，進而對民生審計也產生了一定的影響。

針對跟蹤審計在老舊小區改造項目實施中存在的一些問題，我們試著提出了相關的建議措施，主要包括以下四個方面，希望能對此類民生工程的改造建設提供一定的參考。

老舊小區改造項目要在黨的領導下，與基層群眾建設體系、社區居民服務體系等相結合起來，充分調動居民的積極性和參與性。同時，還要完善基層治理制度，最大效用的發揮居民委員會、物業單位、物業服務公司等的引領作用。除此之外，有必要搭建交流討論平臺，利用“互聯網+”等線上資源，線下同步開展社區基層咨詢服務，積極了解居民訴求，鼓勵居民達成共識，動員居民積極參與到改造項目中去，并對改造效果進行評價及意見反饋，這將有助于后續跟蹤審計結果信息的及時披露。

老舊小區改造項目的跟蹤審計過程涉及許多專業領域，再加上專業的審計政策性特點;所以與一般的審計工作相比，它對審計人員的專業業務能力和職業素養有著較高的要求。一方面，審計人員要有綜合且全面的專業知識能力以及較高的道德素質;另一方面，審計人員除了要嚴格遵守審計工作紀律和有相關法規制度以外，還要勇于接受挑戰以及拒絕誘惑。然而，目前跟蹤審計高素質復合型的人才還是較為缺乏的，因此，增加審計人員隊伍建設便顯得尤為重要。只有加強全面型復合人才的培養，不斷提高他們的業務綜合能力，才能確保審計工作的高效進行。當然，審計人員的道德素質培養也尤為重要，因為審計工作也有監督職能，所以必須做到客觀公正，才能確保審計結果的真實性。

老舊小區改造項目通過跟蹤審計的實施，可以使其更加規范和有效保障居民利益。但是，目前有關政策以及相關法律法規還未得到健全和完善;所以，有時候審計人員在開展此類改造項目跟蹤審計工作時會面臨很多突發情況，使審計過程變得異常艱難。因此，有關部門應盡快完善相應的法律法規，建立健全跟蹤審計制度體系，妥善開展這類跟蹤審計工作。除此之外，還要明確跟蹤審計過程中的法定職責，切實做到有理有據，有法可依;必要時還可以在原有準則的基礎上制定新的跟蹤審計操作指南，對跟蹤審計過程做進一步全面細化的規范，確保跟蹤審計工作的順利進行。

老舊小區改造項目政策性強且包含財政、住房等多方面政策;所以，要增強政策執行情況跟蹤審計力度，以確保相關政策落實到位。一方面，要做好跟蹤審計與政策落實銜接工作，確保審計全過程與政策的緊密結合;另一方面，還要做好與有關部門的溝通聯系以及內部系統之間的互動協作。同時，第三方審計機構的存在也有助于強化督促政策執行情況跟蹤審計，彼此之間相互督辦互為補充，有助于形成相互協同共享機制。換句話說，只有促進老舊小區改造項目跟蹤審計的“政策執行落實”情況，才能提高此次改造項目的跟蹤審計效率，達到民生審計的效應。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕董大勝.論國家審計產生的基礎〔J〕.審計研究，2020，（02）：3-6.

〔2〕楊寧.跟蹤審計在城鎮保障性安居工程中的應用〔J〕.財會通訊，2018，（07）：86-89.

〔3〕趙玲.工程項目全過程跟蹤審計應用分析〔J〕.財會通訊，2018，（25）：76-79.

〔4〕朱智鴻，趙明華，陳文紅.政策跟蹤審計相關問題思考與對策建議〔J〕.財會月刊，2017，（12）：91-96.〔責任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：2022 — 01 — 03

基金項目：本文系國家社科基金后期資助項目“合并會計報表研究”（20FJB041）、審計署年度項目“新時代國家審計功能與目標研究”（18SJ05002）、陜西省社會科學基金項目“國家審計視角下重大風險的防范與化解機制研究——以陜西省為例”（2019D057）的階段性研究成果。