新時代我國城市社區治理的成效、問題及路徑

摘要：黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化作出全面部署。近年來，各地將馬克思主義理論、基層治理政策與具體實踐相結合，不斷深化對社區治理的認識，取得了顯著成效，折射了中國政府基層治理的深層張力。但仍存在社區工作者隊伍素質偏低且不穩定、服務供給與居民需求不對稱、治理法治化滯后等新問題。基于此，新時代推動社區治理向縱深發展，必須探索出一條社區治理新路：加強社區工作者專業技能培訓以提高服務能力；推進社區服務“軟硬件并舉”以滿足居民的多元化需求；加強制度建設助推社區治理法治化。

關鍵詞：社區治理；隊伍專業化；服務社會化；治理法治化

作者簡介：李玲玉，上海大學社會學院（上海201900）。

中圖分類號：D669.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）05-0078-05

2021年2月，習近平總書記赴貴州看望慰問各族干部群眾時指出，基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作。要堅持為民服務宗旨，把城鄉社區組織和便民服務中心建設好，強化社區為民、便民、安民功能，做到居民有需求、社區有服務，讓社區成為居民最放心、最安心的港灣。2021年5月29日，2021全國創新社會治理典型案例頒獎暨經驗分享活動在湖南醴陵舉辦，不少社區治理典型案例代表出席會議交流探討社區治理之道。由此可見，站在“兩個一百年”的歷史交匯點上，如何從社區治理已有成效中汲取經驗，探索符合時代發展的社區治理路徑，提升城市社區的精細化治理水平，已然成為時代命題。

一、從典型實踐看我國社區治理之成效

近年來，各地將馬克思主義國家治理理論與我國基層實際相結合，不斷深化對社區治理規律的認識，全國各地涌現出不少社區治理的成功案例。

（一）廈門東興小區黨建下沉一線——打好基層政權堅實基礎

國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖。推進國家治理體系和治理能力現代化，社區治理只能加強不能削弱。提升社區治理水平的關鍵是發揮黨組織在社區治理中的作用，并將其貫穿于社區治理工作的各個環節，可以說，黨的領導“一子落”，社區治理“滿盤活”，這是多地改革實踐中總結的鮮活經驗。

廈門市東興小區意識到黨建下沉一線才能直面基層痛點，因此，其基層治理工作從加強基層黨組織建設入手：首先，該社區相繼成立黨支部、業委會和居民自管小組，將黨的工作輻射到戶到人，開啟了黨組織引領居民自治的全新局面。其次，黨建引領基層社區治理不僅要建立完善基層黨組織，更要發揮其為人民服務的作用。在成立黨組織后，東興社區“兩委”班子團結協作，在“我為群眾辦實事”的實踐活動中以解決民生小事為切入點，通過挨家挨戶細致做工作，小區舊改工作僅用幾個月就順利完成，改造后，小區的瀝青路美觀大方，綠化帶錯落有致，上百個標準停車位徹底解決了亂停車問題。一系列群眾看得見的成就讓基層黨組織切實擺脫了群眾心目中的“花架子”印象。再次，基層黨組織在社區治理中持續發揮作用，應建立相關激勵制度激發社區黨員干部為人民服務的積極性，東興社區出臺的相關管理規定明確指出，社區黨員干部的工資待遇要按照“三崗十八級”確定，并為其補齊五險一金。這一激勵措施讓基層干部為社區居民服務的勁頭更足了。由此可見，社區治理得好不好，加強基層黨組織建設、激發黨員干部的積極性最為關鍵。

（二）武漢百步亭社區創新科技應用——從“治”理到“智”理

2017年12月8日，習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時指出：“善于獲取數據、分析數據、運用數據，這是領導干部做好各項工作的基本功。”隨著信息數字技術的發展，人類已經進入了數字時代和智能化社會。新時代的社區治理更要注重“智”理，即充分發揮科技優勢，加強大數據技術在社區治理中的應用，助力治理水平提質升級。

武漢百步亭社區運用大數據技術構建了“社區治理+互聯網”管理模式，以“武漢微鄰里”互聯網平臺為載體，建立了集問題收集、處理、反饋為一體的社區治理機制，真正做到了“線上有反映，線下秒回應”。利用“武漢微鄰里”，社區管理人員可以更加方便、快捷地與社區群眾取得聯系并為其提供更加精細化的服務。除此之外，在數融萬物的新時代，百步亭社區將大數據作為社區治理現代化的“重要引擎”，依托5G網絡建立了“社區大腦”——數據監管平臺，將社區“小網格”變為“大數據”，從發現問題到事件成功辦結，只需花費很短的時間。從搭建網絡平臺、收集群眾問題并及時反饋，到利用網絡民意“聚寶盆”，為群眾提供精細服務，再到融入大數據，構建社區監管平臺，數據與網絡的運用讓群眾工作方法不斷更新，信息技術使社區治理實現了現代化、精細化，讓社區服務變得更加智能，讓居民生活更加便捷。

（三）平頂山紅旗街社區善用基層工作者力量——營造全民共建共治共享新格局

黨的十九大報告指出，要打造全民共建共治共享的社會治理格局。還明確指出，要提高黨的“群眾組織力”。這為社區治理現代化指明了方向。治國安邦，治理的主體始終是人，社區治理要注重發揮人的作用[1]。這是實現共建共治共享治理格局的重要舉措。

平頂山紅旗街社區用實際行動引導居民投入社區服務。一方面，組織動員多方力量組成志愿者團隊，其人員涉及下沉社區的黨員干部、共建單位人員、社區物業公司工作人員、社會組織成員以及一些退休居民等，團隊通過開展志愿服務活動深入參與社區治理，如開展衛生大掃除活動、組織居民舉辦社區文娛活動、組織開展交通文明知識宣傳活動等，有效推動了社區工作的深入開展。另一方面，為了激發社區居民參與社區自治的熱情，紅旗街社區出臺了《積分制管理細則》，將居民參與志愿服務、化解糾紛、遵紀守法等生活表現進行全面量化，推行“文明居民積分制”管理辦法，以電子積分卡為工具實行動態量化管理，以積分兌換服務，讓參與社區治理的黨員群眾付出有回報，以此吸引更多黨員群眾團結在黨組織周圍，積極投身到社區治理中。居民們通過比貢獻、比擔當，實現了社區治理從粗放到精細、從被動到主動的轉變。由此可見，社區治理機制創新，發揮居民自治作用必不可少。

二、社區治理實踐中的堵點與痛點

問題總是層見疊出的。在社區治理工作的穩步推進、取得卓越成效的同時，也存在一些亟待解決的新問題。

（一）社區工作者隊伍素質不高且不穩定

作為社區工作的一支關鍵力量，社區工作者在維護社區安全穩定、提供社區公共服務、促進社區發展等方面發揮著極其重要的作用。自2013年民政部、財政部印發《關于加快推進社區社會工作服務的意見》以來，社區工作者這一角色逐漸受到關注，各地紛紛建立了社區工作者管理機制及考核辦法，社區工作者隊伍逐漸壯大，整體素質不斷提升，基本能夠適應社區工作需要。但是，新的發展形勢下，社區治理面臨人員結構優化、治理方式轉型升級的挑戰[2]，社區工作者隊伍建設方面的問題逐漸凸顯。

一方面，社區工作者專業化水平不高，嚴重制約了社區工作質量的提升。目前，我國社區工作者隊伍大多由三類人組成：一是下沉到基層的黨員干部，他們中的很多人在原單位都從事管理工作甚至擔任領導職務，管理經驗豐富，學歷水平較高，具有全心全意為人民群眾服務的思想和較高的工作積極性，但這部分人為數不多；二是由退休的老年居民組成的志愿者團隊，他們雖具有極高的服務熱情，但管理知識缺乏，技能有限，空有一腔熱情，往往只會組織娛樂活動、衛生清理等，服務水平較低；三是參與社會實習的大學生，他們多以完成學校布置的社會實踐任務為目的，去社區擔任網格員職務。這部分人雖具備一定的專業知識，但由于其尚未真正步入社會，缺乏工作經驗，因而很難將知識應用于實踐。此外，因缺乏專業人才參與，致使部分技能性較強、知識含量偏高的社區工作無法有效開展。另一方面，社區工作者隊伍不穩定。不少社區工作者隊伍建設有形式主義作風，過于追求速度、數量，出現工作人員未經培訓便直接上崗、大學生完成社會實踐任務便匆忙離崗、人員流失嚴重等問題，嚴重阻礙社區治理現代化的實現。

（二）服務供給與居民需求不對稱

正所謂民之所需，行之所至。社區治理重在滿足社區居民的需求，為其提供專業化、精細化的公共服務。隨著經濟社會的不斷發展，人們對美好生活的要求逐漸提高，社區公共服務的內涵也愈加豐富。社區治理往往面臨居民需求日益多元化與社區公共服務水平低、結構單一之間的矛盾。

一方面，社區公共服務范圍有限，大多社區僅局限于提供“硬件”方面的設備，而忽略了“軟件”方面的文化服務。如不少社區積極籌建停車場、體育場等社區公共設施，以方便居民生活，對老舊小區加裝電梯以方便老人出行等，硬件建設滿足了居民的基本生活需要，提升了居民的生活質量。但與此同時，社會在發展，文明在進步，居民對于文化方面的需求開始增加，而社區提供的文化服務尚有欠缺。2014年3月，習近平總書記考察河南省蘭考縣，在與“焦裕祿民心熱線”工作人員交談時強調，為人民服務不能一陣風，虎頭蛇尾，不能搞形式主義。有些社區雖建立了相關的文化服務場所，卻遲遲不開展文化活動，大多演變為“面子工程”。另一方面，社區公共服務水平較低，難以滿足居民的特定需求。如噪聲擾民現象、物業與業主的矛盾、居民需求多元化與環境空間不足的矛盾、片區改造和城市功能統籌的矛盾等問題逐漸受到社區居民關注，也容易變成鄰里間矛盾糾紛的導火索，急需社區予以調解，但大多數社區提供的糾紛調解服務都不夠專業化，缺少專業的糾紛調解員和矛盾糾紛線上服務平臺。總而言之，社區提供的公共服務若無法滿足居民日益增長的需求，就會嚴重制約社區治理現代化的實現。

（三）社區治理法治化滯后

正所謂無規矩，不成方圓。法治是人類政治文明的重要成果，是現代社會治理的基本手段。新形勢下，我國社區治理法治化建設仍然存在部分問題。

一方面，社區與政府職能部門之間權責關系失衡，“行政壓倒自治”是社區治理中權責不對稱的集中體現。很多應由政府部門負責的工作往往推給社區去做：有些政府部門把本該自己舉辦的活動委托社區牽頭承辦，自己既不出力也不出錢，還要求辦出特色亮點；還有些政府部門以“工作需要”“服從大局”為名，長期抽調、借用社區年輕骨干力量，導致社區人少事多，工作壓力巨大。凡此種種，給原本就千頭萬緒、任務繁重的社區造成了沉重的負擔，挫傷了社區干部干事創業、服務群眾的積極性和主動性。另一方面，社區治理主體及社區居民的法治意識比較淡薄。受官本位思想影響，傳統的社區管理工作存在行政化傾向，社區工作者普遍認為自己的職責是管理而非服務群眾，習慣靠文件和命令開展工作，缺乏權責對等的法治觀念，全心全意為社區群眾服務的宗旨意識不強[2]。另外，在開展工作時，“人情”觀念濃厚，規則意識不強。社區居民受傳統文化的影響，法治觀念較為薄弱，對于社區管理者的某些不合理要求傾向于選擇順從、接受命令。居民對社區管理者的監督機制也不健全，遇到問題往往投訴無門。總的來說，社區治理過程中的權責模糊、干部群眾法治觀念薄弱嚴重阻礙社區治理法治化。

三、多措并舉提高社區治理成效

治理中的問題，只能在治理中解決，社區治理現代化的道路方能越走越寬闊。改革是由問題倒逼而產生的，又在不斷解決問題中得以深化[3]。站在第一個百年奮斗目標向第二個百年奮斗目標過渡的重要關口，我國社區治理應在吸取功經驗、總結教訓的基礎上，從問題出發，直面現實困境，以需求落腳，預見性地解決治理中的難題。

（一）完善社區工作者隊伍建設：提高素質、穩定隊伍

1.加強職業化、專業化、技能化培訓。讓社區工作者在培訓中不斷砥礪道德品質，練就過硬本領。具體而言，提高社區工作者隊伍的專業化程度，既可以通過建立健全社區工作教育培訓機制，又可以通過加大培訓經費投入，以績效考核、優勝劣汰的方式倒逼社區工作者學習專業技能[4]。除此之外，還可以降低社區工作者準入門檻，通過多種渠道引進高素質、專業化人才充實社區工作者隊伍，并定期開展業務交流會、技能培訓會，促進社區工作者之間互相學習，不斷提高專業能力，更好地為居民服務。

2.拓寬職業發展渠道，增強社區工作者職業認同感。美國社會學者科爾曼提出了理性選擇理論，基于這一理論，馬克斯·韋伯進一步提出了社會行動的四種理想類型。他們認為，處在經濟社會中的個體都是理性的，都以利益作為自身行動的出發點，傾向于采取最優策略，用最小的代價取得最大的經濟社會效益。而社區工作者作為“理性的經濟人”，其行動的出發點自然是要取得最大利益[5]231-245[6]341-347。因而只有為其提供廣闊的職業發展空間，增強其對自身職業的認同感，才能防止人才流失，從而穩定社區工作者隊伍。具體而言，可以通過健全激勵機制，提高社區工作者的薪資待遇、社會地位，進而增強其對社區工作的認同感[7]。除此之外，居民的理解與認可，同樣影響社區工作者的工作積極性。因此，社區可以通過定期組織開展“圓桌會議”，以“居民說事、工作人員解題”的方式，進行面對面溝通、點對點服務，架起居民與社區工作者之間的“連心橋”，進而獲得更高的居民認可度。

（二）拓寬社區公共服務領域：“軟硬件”建設并舉

1.改造、增加生活設施，保障“硬件”設備充足到位。俗話說，巧婦難為無米之炊。唯有基本硬件設施有效供給、科學配置，方能促進社區高效治理。社區硬件設施并非僅是簡單的生活用品，而是包含多個領域的綜合體系。具體可從四個方面配置社區硬件：一是用來處理公共事務的機構，如家門口服務站、街道辦事處、居委會等；二是用來滿足居民基本生活的服務設施，如停車場、電梯、垃圾房等；三是用來促進居民相互交流的活動場所，如可以設置心理咨詢室、市民教室等；四是會必要的信息網絡設施，例如建設數據庫、云平臺，依托大數據對社區事務進行分析、管理、決策[8]。

2.豐富社區文化活動，以“軟件”元素滋養居民的人文情懷。社區文化是社區建設的靈魂，關乎社區能否具有核心競爭力和長久的生命力[9]。一方面，通過科學合理的規劃設計，新建或改造一批充滿人文關懷的公共文化空間，并結合居民需求，舉辦多樣化的文化活動，豐富居民的文化生活。如社區可以設置圖書閱覽廳、書畫廳、棋牌娛樂室、綜合活動中心等場所，在滿足居民不同文化需求的同時，也使其在情感上增強了對社區的認同感和歸屬感，促進社區居民將這種情感外化于行動，主動為社區發展作出貢獻。另一方面，社區是推動基層紅色文化教育的重要陣地。社區黨委可以考慮將社區的廣播打造成“紅色廣播站”，建設成開展黨史學習教育的重要陣地，讓居民學習在黨史的同時受到思想教育。此外，紅色文化教育還可以貫穿于更深層次的實踐生活，通過建立以社區黨員干部為主體的幫教工作機制，實現社區居民共同學習、共同進步。

（三）健全法治化管理體系：均衡權責關系、提高法治意識

1.建立權責清單，厘清職能職責。黨的十九屆五中全會中首次明確提出實行政府“權責清單制度”[10]。可見，國家層面對厘清各級政府之間的權責關系頗為重視。在治理實踐過程中，最易模糊的便是政府部門與基層組織之間的權責劃分。對此，應堅持制度為本的原則，通過構建精簡務實的制度規范，科學界定各個治理主體的權責范疇，以此防止因權責模糊而導致的邊界不清、互相推諉、執行不力現象的出現[11]。除此之外，在明晰各治理主體的權責關系基礎上，還應通過配套的制度設計，加大評估和考核力度，對懶政怠政行為加強監督、問責，倒逼相關政府部門和社區管理者樹立良好的服務理念，助推社會治理現代化。

2.加強法治教育與宣傳，提升社區工作者的法治素養。社區治理法治化首先是人的法治化，觀念的法治化，唯有觀念變了，才能從根本上、長遠上實行法治化治理。黨員干部作為社區治理主體，要帶頭學習法律知識，了解時政新聞，以“學習強國”APP為平臺，社區工作者可通過在線學習、集中討論等方式增強對“為誰治理，為誰服務”的認識，學會通過法律推進社區治理科學化、規范化。當然，社區治理法治化也是社區居民的要求，也要帶動群眾思想跟著改變。社區可以建立法律咨詢室，邀請專業人士為居民提供法律指導；構建矛盾調解機制，負責調解社區鄰里糾紛；定期邀請法律專家開展法律講座，為社區居民普及法律知識；通過社區宣傳欄宣傳法治文化等等。唯有干部群眾都具備法治意識，才能推動社區治理的法治化進程。

新時代，社區治理是出卷人，基層黨組織和干部是答卷人，人民群眾是閱卷人。2016年8月，習近平總書記在習近平在青海省海東市互助土族自治縣五十鎮班彥村了解扶貧措施落實情況時強調，如果不沉下心來抓落實，再好的目標，再好的藍圖也只能是“鏡中花”“水中月”。作為國家治理的關鍵一環，社區治理事關黨和國家治理大局的穩定，只有真抓實干，以務實精神不斷健全社區工作者隊伍、完善社區公共服務體系、打造社區治理法治化格局，才能切切實實打通服務群眾的“最后一公里”，讓黨的執政根基堅如磐石。

參考文獻：

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[8]張學兵，沈榮芳.社區建設中硬件設施的優化配置[J].黨政論壇，1997（5）.

[9]高英祺，梁玉.文化認同與跨文化交際[EB/OL]. https：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2014-09/07/nw. D110000gmrb_20140907_3-07.htm.

[10]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[EB/OL]. http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/zt_shisiwu/sub -jectcc/202107/20210703176009.shtml.

[11]陳朋.權責失衡的社區治理——基于上海市的實證分析[J].國家行政學院學報，2015（5）.

責任編輯：趙春燕