科學技術高質量發展需打牢“地基”

基礎研究是科技創新的源頭，也是建設世界科技強國的基石。

縱觀世界發展史，世界強國無不都是科技強國，世界科技強國無不都是基礎研究強國。

目前，我國的基礎研究已處于從量的積累向質的飛躍，從點的突破向系統能力提升的重要時期。但是，我國基礎研究實力在實現世界科技強國的目標中，依然是科技創新鏈條之中的短板，亟待加強法律法規與政策供給，進一步提升我國基礎研究與創新策源能級。2021年版《科技進步法》將基礎研究單列作為第二章，共7條815個字，反映了我國科技發展的階段性特點和戰略需求，為進一步提升我國基礎研究能級提供了方向和法律保障。

基礎研究的內涵界定

OECD《弗拉斯卡蒂手冊》中“研發”一詞包括三類活動：基礎研究、應用研究和實驗開發。其中，基礎研究是指實驗性或理論性的工作，主要是為了獲得有關現象和新知識，而沒有特定的應用目標。

美國管理和預算辦公室通告A-11中，基礎研究被定義為實驗或理論工作，主要是為了獲取新現象的基礎知識和觀察事實。美國聯邦財務會計準則報表規定，基礎研究是指在不考慮過程或產品具體應用的情況下，獲得對現象和可觀察事實的基本知識或理解的系統研究。美國聯邦收購條例中，基礎研究是指旨在增加科學知識的研究，主要目的是更全面地理解所研究的主題，而不是實際應用這些知識。美國國防部研究、開發、測試和評估預算活動中規定，基礎研究是一種系統的研究，它包括所有的科學研究和實驗，而不考慮對過程或產品的具體應用，旨在增加國家安全需要相關的物理、工程、環境和生命科學領域的基本知識和理解。

綜上所述，基礎研究的本質是探索客觀世界的規律，追求新的發現和發明，產出并積累科學知識，創建新理論、創立新方法、開創知識新領域。

基礎研究可以分為兩種類型：探索自然規律的基礎研究和有應用目標導向的基礎研究。探索自然規律的基礎研究主要是靠科學家的好奇心驅動，以認識自然現象和自然規律為出發點；目標導向的基礎研究是由應用任務牽引，主要關注國家重大戰略需求和社會經濟發展面臨的挑戰。

基礎研究單列作為第二章的重要意義

早在1993年版《科技進步法》中，基礎研究已被提及36次，出現于第四章基礎研究和應用基礎研究的第二十七條至第三十條，以及第六章科學技術工作者的第四十條，明確了國家應當保障基礎研究和應用基礎研究持續、穩定的發展，加強科學技術進步的基礎。資助和支持上，設立自然科學基金，資助基礎研究和科學前沿探索，并且在自然科學基金中設立青年科學基金。研究力量上，支持重點實驗室的建設，建立基礎研究和應用基礎研究基地。支持機制上，自然科學基金按照專家評議、擇優支持的原則資助基礎研究和應用基礎究。2007年版《科技進步法》中沒有延續“基礎研究與應用基礎研究”的提法，而是將科學技術活動分為“科學研究”“技術開發”和“科學技術應用”三類。第十六條、第十九條、第二十三條中提及“基礎研究研究”，再次強調設立自然科學基金資助基礎研究，鼓勵各類主體從事基礎研究、前沿技術研究和社會公益性技術研究。2007年版首次提出要遵循科學技術活動服務國家目標與鼓勵自由探索相結合的原則，超前部署和發展基礎研究、前沿技術研究和社會公益性技術研究，支持基礎研究、前沿技術研究和社會公益性技術研究持續、穩定發展。在第二十三條中，首次強調在農業科學技術這一特定領域加強基礎研究和應用研究。

2021年版《科技進步法》將基礎研究單列作為第二章，僅次于總則之后，可見基礎研究戰略地位不斷上升，已經成為我國科技創新發展的核心關鍵。2020年9月，習近平總書記在科學家座談會上強調，要持之以恒加強基礎研究，把原始創新能力提升擺在更加突出的位置，努力實現更多“從0到1”的突破。黨的十九大報告指出：加快建設創新型國家，要瞄準世界科技前沿，強化基礎研究，實現前瞻性基礎研究、引領性原創成果重大突破。

一是加強基礎研究是科技自立自強的必然要求。2021年5月，習近平總書記在中國科學院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協第十次全國代表大會上指出，加強基礎研究是科技自立自強的必然要求，是我們從未知到已知、從不確定性到確定性的必然選擇。加強基礎研究是邁向高水平科技自立自強的核心，只有切實提高基礎研究能力和水平，才能大幅度提高科技創新水平，加快科技大國向科技強國躍進的步伐，從根本上發揮基礎研究在科技、經濟、社會領域的應有貢獻。

二是基礎研究是破解關鍵核心技術“卡脖子”的根本保障。習近平總書記強調：“關鍵核心技術是要不來、買不來、討不來的。”我國的科技發展已經由跟隨走到部分領域可以比肩、少數方向可以引領的階段，有些方面已經進入無人區，必須靠自己。當前我國的科技發展到了關鍵時期，很多難題其實在于基礎問題沒有解決。我國面臨的很多“卡脖子”技術問題，根子是基礎研究沒跟上，源頭和底層的東西沒有搞清楚。因此，加強基礎研究已成為當前社會的共識，黨中央極其重視。

三是重視和加強基礎研究已經成為當今世界各國科學技術發展的戰略重點。面對當代科學發展的特點和新態勢，世界各國都在重新認識基礎研究的戰略重要性，積極引導基礎研究為國家目標服務，制定和實施各種旨在增強國際競爭力的基礎研究戰略和計劃。美國的《確保美國科學技術全球領先法案（2021年）》和《NSF未來法案》均提出增加聯邦機構的基礎研究投入且力度較大。《確保美國科學技術全球領先法案（2021年）》優先將聯邦基礎研究資助機構的經費在10年內翻一番，《NSF未來法案》擬5年內將NSF經費增長59.8%。2022—2031財年NSF的授權經費將從92.9億美元增長到162.5億美元，增長74.9%。

明確基礎研究布局與實施方向

一是再次強調支持基礎研究發展是國家法定職責。第十九條第一款規定：“國家加強基礎研究能力建設，尊重科學發展規律和人才成長規律，強化項目、人才、基地系統布局，為基礎研究發展提供良好的物質條件和有力的制度保障。”條文明確國家作為主體，應當為基礎研究發展提供良好的物質條件和有力的制度保障。在1993年版本中，已經有國家保障基礎研究和應用基礎研究持續、穩定的發展的表述。近年來，支持基礎研究發展已經成為國家科技創新工作的重要內容，并在政策文件多次強調。2018年1月，國務院出臺了《國務院關于全面加強基礎科學研究的若干意見》，其中明確基礎科學研究三步走發展目標，即到2020年，我國基礎科學研究整體水平和國際影響力顯著提升，在若干重要領域躋身世界先進行列；到2035年，我國基礎科學研究整體水平和國際影響力大幅躍升；到本世紀中葉，把我國建設成為世界主要科學中心和創新高地。2020年5月，科技部辦公廳等六部門印發《新形勢下加強基礎研究若干重點舉措》，指出隨著經濟的高質量發展，基礎研究的需求牽引和應用導向日益凸顯。從優化基礎研究總體布局、激發科研人員和企業以及科研機構等創新主體活力、深化項目管理改革、營造有利于基礎研究發展的創新環境、完善穩定支持和多元化投入體系等六個方面大力推進基礎研究。

二是明確基礎研究的價值目標和發展總體思路。發展基礎研究，首先我們要明確兩個問題：一是發展什么樣的基礎研究，是自由探索類基礎研究還是應用導向基礎研究？二是如何發展基礎研究，是統籌布局還是重點加強？第十九條解答了上述兩個問題，為我國基礎研究的進一步發展指明了方向。第十九條第一款中指出，尊重科學發展規律和人才成長規律，強化項目、人才、基地系統布局。第十九條第二款規定：“國家加強規劃和部署，推動基礎研究自由探索和目標導向有機結合，圍繞科學技術前沿、經濟社會發展、國家安全重大需求和人民生命健康，聚焦重大關鍵技術問題，加強新興和戰略產業等領域基礎研究，提升科學技術的源頭供給能力。”第一，基礎研究發展要堅持自由探索和目標導向有機結合。習近平總書記強調，科技攻關要堅持問題導向，從國家急迫需要和長遠需求出發，奔著最緊急、最緊迫的問題去。2021年版本在2007年版本第十九條的基礎上，再次強調基礎研究中自由探索和目標導向要有機結合，并且首次在法律層面提出基礎研究應當圍繞科學技術前沿、經濟社會發展、國家安全重大需求和人民生命健康。這是對2020年9月習近平總書記在科學家座談會上對科技創新作出堅持“四個面向”的戰略部署（面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康）的積極響應。第二，基礎研究發展要堅持統籌項目、人才、基地三方面系統布局。第十九條第一次在法律文件中明確提出統籌項目、人才、基地三方面系統布局，這是由近年相關政策上升而來的。2020年3月，科技部、發改委、教育部、中科院、國家自然科學基金委聯合頒布《加強“從0到1”基礎研究工作方案》，在貫徹落實黨的十九大精神和《國務院關于全面加強基礎科學研究的若干意見》的基礎上，從多個方面提出詳細的工作指導方案。項目布局上，提出強化國家科技計劃原創導向，國家自然科學基金、國家科技計劃等要突出支持重要原創方向及關鍵核心技術中的重大科學問題。人才培養上，建立健全基礎研究人才培養機制。特別強調要重視培養基礎研究領域的青年人才，實施青年科學家長期項目，在國家科技計劃中支持青年科學家。基地建設上，在強化國家重點實驗室原始創新的同時提升企業自主創新能力。

三是完善基礎研究多元支持機制。第二十條規定：“國家財政建立穩定支持基礎研究的投入機制。國家鼓勵有條件的地方人民政府結合本地區經濟社會發展需要，合理確定基礎研究財政投入，加強對基礎研究的支持。國家引導企業加大基礎研究投入，鼓勵社會力量通過捐贈、設立基金等方式多渠道投入基礎研究，給予財政、金融、稅收等政策支持。逐步提高基礎研究經費在全社會科學技術研究開發經費總額中的比例，與創新型國家和科技強國建設要求相適應。”該條文旨在解決當前我國基礎研究發展的首要問題— —投入不足相對不足。第一，R&D經費內部支出結構有待完善。2021年，我國基礎研究投入已經達到1696億元，占全社會研發投入的比例已經達到6.09%，與美國等發達國家15%—20%的占比相比仍有較大差距，亟待提升與加強。第二，社會力量投入基礎研究不足。美、日等發達國家基礎研究經費以企業和高校投入為主，而我國主要依賴政府和高校的經費，企業以及非盈利性組織投入很低，見圖1。第三，地方政府投入基礎研究冷熱不均。我國基礎研究經費投入地區分布不均衡，東、中、西部差距明顯。2019年，基礎研究投入排名前5的省市均在東部，共占總投入的57.4%。黨的十九屆五中全會上提出要“加大研發投入，健全政府投入為主、社會多渠道投入機制，加大對基礎前沿研究支持”的貫徹落實。2020年5月，科技部辦公廳等六部門印發《新形勢下加強基礎研究若干重點舉措》已經明確，拓寬基礎研究經費投入渠道，逐步提高基礎研究占全社會研發投入比例。中央財政持續加大對基礎研究的支持力度。通過部省聯合組織實施國家重大科技任務和共建科研基地等方式，推動地方加大基礎研究投入，強化地方財政對應用基礎研究的支持。積極推動與各行業設立聯合基金，解決制約行業發展的深層次科學問題。引導和鼓勵企業加大對基礎研究和應用基礎研究的投入力度。鼓勵社會資本投入基礎研究，支持社會各界設立基礎研究捐贈基金。基于政策探索與實踐，該條文在法律層面上強調建立穩定支持基礎研究的投入機制，充分調動中央與地方財政投入、企業等創新主體投入、捐贈等社會力量投入的積極性，為解決我國基礎研究投入相對較少、企業基礎研究投入不足、社會力量多元主體投入機制不完善等關鍵問題提供了指引和法律保障。2021年《科技進步法》修訂出臺后，上海等城市相繼出臺相關政策文件支持基礎研究。同年10月，上海市發布《關于加快推動基礎研究高質量發展的若干意見》，提出試點設立“基礎研究特區”，選擇基礎研究優勢突出的部分高校和科研院所，面向重點領域和重點團隊，給予長期、穩定和集中支持。

四是對國家自然科學基金的使命功能進行了再定位。第二十一條第二款明確：“有條件的地方人民政府結合本地區經濟社會實際情況和發展需要，可以設立自然科學基金，支持基礎研究。”長期以來，我國通過設立自然科學基金委資助基礎研究和科學前沿探索，基金來源主要依靠中央預算撥款。1985年《中共中央關于科學技術體制改革的決定》指出：“對基礎研究和部分應用研究工作，逐步試行科學基金制。”1993年《科技進步法》規定國家設立自然科學基金，資助基礎研究和科學前沿探索。2018年根據《深化黨和國家機構改革方案》，自然科學基金委由國務院直屬事業單位改由科學技術部管理。同時，國家基金委設立第一個區域創新發展聯合基金至今已滿20年，基金委投入68.9億元，聯合資助方投入52.4億元，共投入121.3億元，構建了以解決制約地方經濟社會發展的科學問題為目標的國地聯合基礎研究機制。聯合基金已成為科技體制機制和科研管理改革的一個成功實踐，是新時期基礎研究多元投入資助模式的成功典范。2021年版本第二十一條第二款，對2007年版已有條款進行了修訂，與8月的草案也有區別，特別強調對于有條件的地方政府支持基礎研究的相關要求，為地方政府支持基礎研究指明了舉措方向，是對區域創新發展聯合基金實踐經驗的肯定與推廣，也是對構建基礎研究多元投入機制的回應。

五是明確提出完善學科布局和知識體系建設。新增條款第二十二條：“國家完善學科布局和知識體系建設，推進學科交叉融合，促進基礎研究與應用研究協調發展”。該條文為創設性條款，明確了學科與科研、基礎研究與應用研究之間要協調發展、相互促進。一方面，學科布局與知識體系的優化、學科間的交叉融合是開展前沿基礎研究的基礎。新一輪科技革命和產業變革突飛猛進，科學研究范式的轉變也在加速演進，學科交叉融合已經成為學科發展的必然趨勢。2018年，習近平總書記在北京大學考察時指出，要下大力氣組建交叉學科群和強有力的科技攻關團隊。另一方面，基礎研究的不斷深化催生了新學科的設立和人類知識體系的再發展。同時，基礎研究與應用研究的協調發展應當呈現“雙向鏈接”，基礎研究應當為應用研究提供強勁策源力，應用研究則要帶動基礎研究使基礎研究更具目的性，更加契合國家對基礎研究的發展定位。

六是明確支持基礎研究人才培養的權責定位。第二十三條規定：“國家加大基礎研究人才培養力度，強化對基礎研究人才的穩定支持，提高基礎研究人才隊伍質量和水平。國家建立滿足基礎研究需要的資源配置機制，建立與基礎研究相適應的評價體系和激勵機制，營造潛心基礎研究的良好環境，鼓勵和吸引優秀科學技術人員投身基礎研究”。該條文的核心要旨是加強基礎研究、推進原始創新需要大量的創新型人才，國家應當多措并舉培育基礎研究人才。當前，營造適合基礎研究的生態環境，做好基礎研究人才的培養工作，是一項緊迫而重要的任務。雖然我國近幾年通過本土人才培養和海外引進，已培養出一批高水平的基礎研究人員，但與美國相比，我國在基礎研究人才培養方面仍有很大的差距，表現在沖擊諾貝爾獎的科學成果尚不多見、原創的科學理論成果更為少見，在以高被引研究者為指標的頂級基礎研究人才方面還有較大差距。截至2019年，STEM領域諾貝爾獎（生理學或醫學獎、物理學獎和化學獎）得主一共613人，來自美國的獲獎者有287人，隨后依次是英國（99人）、德國（89人）、法國（35人）和日本（24人）。同時，基礎研究青年人才培養亟待加強，麥可思研究院2007—2017中國大學生就業報告屆畢業生數據顯示，專業上失業率最高是數學與應用數學、物理學、應用物理學等基礎研究領域學科。大量以基礎研究學科領域為第一學位的人才轉向其他學科。該條文明確實行穩定支持機制，優化基礎研究活動的資源配置機制，優化與之相關的評價體系和激勵機制，給予基礎研究人才要素供給、高質量保障等多維度的權責限定，為集聚基礎研究人才提供了制度保障。

七是強調加強基礎研究主體建設。第二十四條規定：“國家強化基礎研究基地建設。國家完善基礎研究的基礎條件建設，推進開放共享。”第二十五條規定：“國家支持高等學校加強基礎學科建設和基礎研究人才培養，增強基礎研究自主布局能力，推動高等學校基礎研究高質量發展”。新增條款第二十四條指出，國家強化基礎研究基地建設，對于各類型的基礎研究基地建設和大科學基礎設施等留出了探索空間。第二十五條則旨在加強基礎研究活動開展的依托主體，明確支持高等學校加強基礎學科和基礎研究人才培養，增強基礎研究自主布局能力，推動高校基礎研究高質量發展。世界科技史和教育史清晰地表明，國立科學院、一流高校是基礎研究的主體，也是形成科學中心的重要源泉。歷史上，意大利、英國、法國、德國、美國的五大科學中心的誕生與發展，國立科學院和一流大學都分別發揮了根本的作用。科學革命是技術革命乃至產業革命的重大基石，加強我國高校（特別是一流大學）和中國科學院等國立科院機構從事高水平基礎研究活動，并加強兩大基礎研究體系的戰略協同是實現我國基礎研究體制改革的關鍵。現有法律及政策性文件中都非常重視現代科研院所治理體系的建立，如《國家創新驅動發展戰略綱要》《深化科技體制改革實施方案》中都有涉及。《科技進步法》在立法上區分了利用財政性資金設立科學技術研究開發機構和其他科研機構，對其管理做出不同的法律規定。