鄉村振興背景下鄉村旅游的政策擴散研究
——以田園綜合體為例

○譚貴艷 李發耀

(貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

一、引言

鄉村振興戰略作為黨促進新型城鎮化建設與農村農業現代化發展的重點工作之一，為地方政府如何實現其在廣袤的鄉村土地上生根發芽提出新的挑戰。旅游業作為一項綜合性服務業，長期以來對鄉村地區經濟增長具有強帶動作用，發揮著資金、人才與技術等向鄉村地區流動的功能，從而實現了鄉村地區產業結構重整，促進了產業一體化的發展，是實現鄉村振興戰略的有效途徑[1]。在鄉村振興背景下，農業發展將承擔著促進鄉村地區經濟發展的功能，但傳統的農業園區卻存在著發展模式固化的問題，難以實現經濟發展常態化下對其轉型升級的需求，因此，急需探尋綜合性發展模式以解決問題。在此背景下，作為鄉村建設與農業綜合發展高級業態的田園綜合體，是融合現代農業、休閑旅游和田園社區的可持續性發展模式，可以有效推動鄉村旅游從單一發展模式轉變為農業綜合改革發展模式，為鄉村旅游改革升級增添新動能，推動農村農業現代化發展進程[2]。為此，本文擬以田園綜合體為例，分析鄉村振興背景下鄉村旅游政策創新擴散的時空特征、路徑模式與驅動因素，透視地方政府進行地區經濟發展的行為邏輯，以豐富中國情景下政策創新擴散的研究，探索我國經濟結構與社會結構轉型的治理之道。

二、關于田園綜合體政策擴散的總體考察

從時間上看，我國首個田園綜合體項目—無錫陽山田園東方，于2012年在江蘇無錫落地實踐，地方政府的自主探索實現了田園綜合體政策的首次創新。2017 年2 月，中央“一號文件”提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體[3]。隨后，在財政部頒發的《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》中確定了福建、江西、山東等18個省份開展田園綜合體建設試點[4]。從空間上看，田園綜合體項目在東、中、西地區均有統籌推進，引發了全域建設。隨著田園綜合體在促進鄉村地區經濟發展中的價值凸顯，田園綜合體項目在推動農村農業現代化建設發展中的有效性得到了中央政府與相關部門的重視，田園綜合體項目建設逐漸在全國范圍內展開實施。田園綜合體政策作為鄉村振興戰略在地化實施的一項有效行動方案，在全國范圍內快速擴散，截至2021 年底，全國已有37 個田園綜合體建設試點。因此，本文基于政策擴散理論，從政策擴散的時空特征及路徑模式解析鄉村旅游中田園綜合體政策的創新擴散過程與特征。

三、解釋框架：政策擴散理論的分析

政策創新擴散是指隨著時間的推移，一項政策（項目）在社會系統內通過某種方式交流傳播的過程[5]。政策創新擴散理論探討了多個政府由于學習、模仿、競爭或強制機制在特定的時間內采用或不采用某種政策解決方案的情況[6]。值得注意的是，政策擴散具體是指政策采納者由一變多的過程，這既可能是一個自發進行的，又可能是存在某個角色助力推廣的過程[7]。隨著互聯網信息技術的發展，公共政策的信息流動與擴散也愈加頻繁，政府的政策制定活動也愈加受到社會的關注。選用政策擴散理論分析我國鄉村旅游政策擴散旨在從理論框架上闡述鄉村旅游“地方實踐—試點推廣”的理論邏輯，在現實方案中透視鄉村振興戰略在基層場域中在地化治理的內在邏輯。

（一）政策擴散的理論要義及本土化成果

隨著國外學者對政策創新擴散研究的縱深推進，現其相關研究較為豐富。如學者BROWN 和COX[8]認為政策創新活動具有在時間維度上呈現“S”形曲線、在空間維度上表現為鄰近效應、在區域內出現領導者—追隨者的層級效應的特點。在此基礎上，學者BOUSHEY[9]提出了R型曲線和階段模式。基于中國單一制的政治體系下，國內學者將政策創新擴散理論進行本土化修訂以更好地契合中國話語體系下的政策創新擴散活動，中國情景下的政策擴散別具特色。如學者楊宏山和李娉[10]認為在中國的政策創新擴散過程中，中央政府發揮著主導性作用，并通過試點推廣、吸納推廣、強制推行和官員異地交流等方式推動政策創新擴散的速度。學者楊靜文[11]對政務中心制度的政策擴散進行了實證分析，驗證了中國的政策創新擴散活動符合S形曲線。學者王浦劬與賴先進[12]根據公共政策制定與擴散主體的特點，并結合政策實際運行的狀況，提煉了自上而下的層級擴散模式、自下而上的政策采納和推廣模式、區域和部門之間的擴散模式和政策先進區向政策跟進地區的擴散模式四種模式。

（二）開展鄉村旅游政策擴散的可行性分析

2018 年9 月，在中共中央、國務院聯合印發的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022 年）》中提出，“發展鄉村旅游和特色產業，形成特色資源保護與村莊發展良性互促機制”[13]。這意味著鄉村旅游從地方實踐上升到中央頂層，反映了鄉村旅游成為中央政策設計者推動鄉村振興戰略在地化實施的重要行動策略。鄉村旅游的政策擴散主要得益于兩個方面。一方面，政策實驗的成功帶來的明星效應成為政策擴散的前提因素。“田園東方”因促進地區經濟發展而獲得上級政府的認可，從而具有政策擴散的初步效應。如今，全國18 個省份已確立了田園綜合體項目試點，旨在以試點的形式將田園綜合體的政策經驗以以點帶面的形式推廣至更多地區。另一方面，田園綜合體的學習與創新不僅為地方政府帶來了上級政府的政策支持與資源傾斜，同時企業、社會與農戶的協同參與為田園綜合體帶來了資金、技術與創意方案的支持。除此之外，田園綜合體作為新型農業發展模式，有利于一二三產業的融合發展與帶動農民增收創業，具有巨大的社會效應。因此，田園綜合體帶來的政策創益是其政策擴散的驅動因素。

四、鄉村旅游政策擴散的時空特征及路徑模式

（一）鄉村旅游政策擴散的時間特征

截至2022 年4 月，筆者以中央及地方政府頒發的與田園綜合體掛鉤的規范性文件與工作文件為基準在北大法寶與相關人民政府官網上搜索，共收集到政策文本71份。為細致展現各地區政策頒布的時間分布規律，本文以各地區田園綜合體政策頒布時間為橫軸，以當年田園綜合體政策擴散累計量為縱軸做折線圖，通過折線圖的分布來揭示鄉村旅游政策擴散的趨勢與演進機理（見圖1）。

圖1 田園綜合體政策擴散曲線圖

從圖1中可以發現，我國地方政府田園綜合體項目建設存在顯著的擴散效應，時間上呈現出“S”形擴散的特征，契合中國情景下的政策擴散時間分布規律。2012年，江蘇省人民政府頒發《江蘇省人民政府關于同意設立江蘇省無錫陽山生態休閑旅游度假區的批復》，意味著田園東方項目正式落地，在隨后一年內擴散到四川省成都市。因此，可將2012 年視為田園綜合體政策的擴散起點，但由于此期間田園綜合體政策尚處于探索階段，因此田園綜合體的政策采納發生的相對不頻繁。隨著田園綜合體在促進城鄉協同發展和促進農村經濟發展中的價值凸顯，田園綜合體項目于2017 年被寫入中央一號文件并開始確立試點。至此，各級地方政府以中央出臺的政策為導向，兼顧地方發展情況相繼出臺田園綜合體項目建設的方案計劃，高位的政策指向引導地方政府出臺更為詳細的田園綜合體項目建設方案。同時，地方政府的先行試點“由點帶面”的加速田園綜合體項目向周邊地區擴散，田園綜合體政策進入到快速增長階段。從整體上看，田園綜合體政策還處于S形擴散曲線的第二階段，這是源于田園綜合體政策尚處于成長期，相關發展模式尚處于試驗階段，政策擴散尚未進入飽和階段，至于何時進入到S 形曲線的第三階段，還需進一步觀察。

（二）鄉村旅游政策擴散的空間特征

西方學者普遍認為政策擴散活動具有鄰近效應。對應的，我國的政策擴散活動在空間分布上也同樣展現出鄰近效應的特征，其原因在于：其一，地理位置相鄰的地方政府間更容易形成溝通交流網絡，信息傳遞成本更低[14]。其二，相鄰地區間的經濟發展情況與資源稟賦條件相近，從而為政策創新擴散創造了有利的外在條件；同時，在社會系統相容性的作用下，相鄰地區政府間往往處于爭先創優的“錦標賽”式府際競爭中，由此進一步推進了地方政府間政策的學習與借鑒，從主觀上形成了政策創新擴散的內生動力。從實踐上看，自江蘇無錫首次建設田園綜合體后，越來越多的田園綜合體項目布局點在蘇南地區落地建設，隨后擴散到浙江、安徽等相鄰省份。同時，從中央一號文件中確立的試點省份地域分布來看，田園綜合體的空間分布趨勢呈現較為集中的特點，即試點地區主要分布在經濟發展良好與鄉村發展具有特色的省市，展現出了明顯的政策擴散“鄰近效應”。

（三）鄉村旅游政策擴散的路徑模式

1.自上而下的層級擴散模式。單一政治體系下的中國，中央政府與地方政府間上下級的層級關系是其典型的特征，這樣的層級關系意味著中央政府可以通過行政指令的方式在地方政府間實現快速擴散。2016 年，中央農辦領導前往江蘇對無錫陽山田園東方項目進行考察指導，并對田園綜合體在鄉村地區經濟發展中的促進作用給予了高度評價。2017年，田園綜合體被納入中央一號文件中，并稱其為鄉村產業發展中的亮點措施。在中央采納了田園綜合體項目后，運用行政指令的形式在各省市間確立試點，即為自上而下的層級擴散模式。于各個省市間展開田園綜合體項目建設試點對全國城鄉建設發展產生了不容小覷的示范效應，上級政府和相關部門通過對地方創新經驗進行倡導有利于地方政府落實與執行該政策。在田園綜合體的項目建設中，不同于無錫田園東方自下而上的自發探索，大部分省份的田園綜合體項目是在被確立為試點地區后由相關部門的統一規劃后展開實施，在確保項目正常開展的同時不損害農戶的利益。例如，2018年1月，溫州市人民政府辦公廳頒發《溫州市人民政府辦公室關于開展市級田園綜合體試點工作的實施意見》，提出了田園綜合體項目建設的若干要求和意見[15]。鄉村振興背景下的項目建設政策若被上級政府和相關部門采納，在上級政府行政指令的推動下，往往能快速推動相關政策擴散到下級政府和相關部門。

2.自下而上的政策采納和推廣模式。政策試點作為基于中國情景下探索出的政策創新模式，其展現的是自下而上的層級關系與地方政府的政策創新與權力分解。在一定程度上，政策擴散就是“吸收”和“輻射”的交集。在吸收階段，上級政府發揮著裁判者的作用，對下級政府的自主創新進行綜合評估，并給予相應的“提示”與“預警”。在輻射階段，上級政府一方面需要確定試點地區和考量政策擴散的速度，另一方面需對政策實施過程進行監督與考察。在田園綜合體的項目建設中，地方政府發揮了積極性和主動性，成為田園綜合體政策擴散的行為主體，使其形成了自下而上初步擴散的現象。2012 年，江蘇省無錫市“田園東方”田園綜合體項目落地實踐，運營過程中在促進城鄉一體化發展方面發揮了巨大的作用。2016年9月，中央農辦對田園綜合體項目進行了考察指導并于2017年將其上升為國家政策，實現了田園綜合體從地方到中央的采納過程。2017 年5 月，在財政部下發《關于開展田園綜合體建設試點工作的工作》中明確了重點建設內容、立項條件和扶持政策，并確定河北、山西、內蒙古、江蘇、等18個省份開展田園綜合體建設試點[16]。2017年6月，財政部進一步印發《關于開展田園試點工作的意見》，在文中提出對田園綜合體項目進行適時組織考評，實施動態調整，對試點成效顯著的，中央將繼續給予獎補；對試點工作開展不力，試點成效不明顯的，將取消試點資格并通報[17]。從而實現了田園綜合體從中央到地方的推廣過程。

3.不同發展水平區域間政策跟進擴散模式。WALKER[18]認為某些州在一項政策方面是領導者，其他州爭相效仿這些領導者，加以跟進。在中國橫向的府際關系中，可表述為許多地方政府接受來自他們地區中的一個或者更多先進地區的指導。以跨區域的兩個田園綜合體為例，無錫陽山田園東方與朱家林田園綜合體從地理位置上看一個屬于江蘇區域管轄地，另一個屬于山東省區域管轄地。由于南方地區相比于北方地區田園旅游產業發展較早，田園綜合體項目的建設也先于國內其他地區，在田園綜合體項目建設發展過程中必然積累了較為豐富的政策經驗。因此，北方田園綜合體項目在建設時必將學習與借鑒南方田園綜合體項目建設的政策經驗。根據區域政策擴散自然傳播與擴散的特征，政策擴散將通過政策動力源向區間外政策優勢低的地區進行擴散[19]，因而田園綜合體政策從南方地區進行自然傳播與擴散。在這樣的擴散過程中，無錫陽山田園東方扮演著政策先驅領導者的角色，而朱家林田園綜合體及北部地區田園綜合體政策則扮演著政策跟進者的角色。

4.同一層級的區域間擴散模式。同一層級的區域間擴散模式認為政策創新擴散在受到相鄰地區政府影響的同時還受到同一層級政府間的影響。針對多個相同級別城市采納政策創新的情形，以及同一個省份內部先后推行政策的情況，可以稱為同儕效應[6]。無錫靈山小鎮與昆山理想村同為政府主導型小鎮，在地理位置上都位于江蘇省境內，所處城市僅隔一市。同屬于市級城市，同級政府間錦標賽式的經濟增長需求促使兩個城市在公共服務資源與財政資源等方面均存在競爭關系，這樣的競爭與博弈意識促使了鄉村旅游政策在同級政府間的快速擴散。在實踐層面，2019年6月，在《文化和旅游部辦公廳、國家發展改革委辦公廳關于開展全國鄉村旅游重點村名錄建設工作的通知》中明確指出，通過委托第三方機構等方式，適時對全國鄉村旅游重點村開展考核評估，完善激勵約束機制，建立有進有退的動態管理機制[20]。2021 年6 月，在《全國鄉村旅游重點村鎮名錄建設工作方案》中，制定了更為詳細的遴選標準，并要求嚴格落實好動態管理細則。

五、鄉村振興背景下鄉村旅游政策擴散的驅動因素

（一）行政體系下的政策實施需求

在中國的行政組織體系中，自上而下的層級關系意味著上級政府可以通過行政指令的形式推動一項政策（項目）的快速擴散與實施。在田園綜合體的政策擴散過程中，來自上級政府的行政指令在這其中扮演著至關重要的角色。2017 年，國家財政部頒發的《財政部關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》實際上就是中央政府對于田園綜合體政策推廣的重要舉措，在高政治勢能的推動下，田園綜合體政策得以在地方政府間快速落實與實現試點地區相關政策的擴散。同時，在田園綜合體項目建設過程中，中央政府給予試點地區資源上的傾斜與財政上的支持，以此激勵試點地區根據政策創新性在地化實施。從實踐結果上看，田園綜合體項目在推動城鄉一體化建設和新型城鎮化建設方面發揮著巨大的作用，從地方層面來看，田園綜合體建設拉動了鄉村地區經濟發展和改善了城鎮單一發展的局面，并以此打破城鄉間發展壁壘。國家層面的政策推行打消了地方政府因財政投入局限而不愿推廣的顧慮，這是田園綜合體政策得以快速推廣的主要原因。

（二）政策制定需求

田園綜合體的政策擴散是技術導向和社會導向雙重作用的擴散結果。技術導向是效率與結果的導向，即認為組織更傾向于學習與模仿其他組織已采納的且已取得明顯價值回報的政策方案[21]。政策的學習與模仿從本質而言是政策的消極執行，因為不同于在自身發展實踐中學習總結和發現自身優勢，其是通過政策的趨同性展開的政策模仿行為，難以在政策擴散過程中與自身實踐相結合。從田園綜合體制定的政策內容中可以發現諸多相似之處，政策跟進地區出于項目建設經驗不足與經濟基礎薄弱的原因，以期通過學習與模仿政策先進地區的政策方案以降低政策制定成本與實施風險，同時，上級政府的相關支持在地方政府“政策克隆”中扮演著重要的角色。當一個地方獲得政策成功后，往往會吸引上級相關部門的注意與其他地方政府的政策模仿，當其他地方政府對政策內容賦予新的政策目標后，政策創新擴散現象由此形成，因此減少政策制定成本和降低政策實施風險成為田園綜合體政策擴散的動力來源。

（三）地區經濟發展需求

無論是國家層面的政策擴散還是地方政府層面的政策創新擴散，都是以田園綜合體建設為途徑促進地區經濟發展，從而有效推動城鄉一體化發展步伐與為推進農村農業現代化增添經濟價值。在田園綜合體項目建設自我完善的過程中，地方政府根據地區經濟發展需求與人民對美好生活需求全方面、多元化的創造多方面收益，使田園綜合體項目建設形成良性循環。例如，在田園綜合體項目建設中采用的“農業+文旅+地產”的綜合發展模式，就是為了發現鄉村風貌與其他產業、產業經濟和地方經濟的共存關系。“農業+文旅+地產”發展模式能在城鄉一體化建設中較大地帶動產業輻射力度，實現城鄉一體化建設與農業農村現代化發展目標，因此，地區經濟發展無疑成為田園綜合體政策擴散的重要動力源泉。

（四）橫向競爭政策創新需求

在鄉村振興建設發展過程中，地方政府尤其是相鄰政府間在資源配置、經濟發展與社會公共服務等方面都存在著競爭關系。在田園綜合體政策擴散過程中，通過地方政府間的相互競爭，可以促進政策的因應式創新，使田園綜合體可持續性發展。通常情況下，田園綜合體試點工作開展的越好，地方政府的政治收益越明顯，與此同時，地方政府還需考慮被納入鄉村振興發展考核的田園綜合體項目發展對本地GDP 的貢獻，這些內容都將成為田園綜合體政策內容是否有利于地區經濟發展的驗證。例如，在財政部辦公廳印發的《財政部辦公廳進一步做好國家級田園綜合體建設試點工作的通知》中提出，以適當的方式對試點項目組織開展評價評估。這樣的形式使不同地區的田園綜合體項目在建設過程中存在競爭行為，同時從中也可以透視出地方政府在鄉村振興建設過程中的競爭行為。這樣的實踐模式可以成為鄉村振興建設中新的產業經濟增長點，加速農業農村現代化進程。因此，橫向競爭下的政策創新為田園綜合體政策擴散提供了動力源泉。

根據以上分析，本文繪制如圖1所示的地方政府采納鄉村旅游政策的驅動因素分析框架圖。

六、結語

在鄉村振興全面推進的背景下，鄉村旅游政策擴散活動日漸頻繁并展現出不同的擴散路徑，充分體現了鄉村振興背景下鄉村旅游不同路徑的政策擴散過程。通過對田園綜合體案例的政策擴散分析后發現：在時間維度上，鄉村旅游政策擴散符合“S”形曲線規律，且處于快速擴散階段；在空間維度上，鄉村旅游政策擴散具有強烈的鄰近效應，符合漣漪地理流擴散的特征；在擴散路徑上，其路徑模式包含有自上而下的層級擴散、自下而上的采納與推廣、同一層級區域間的擴散和不同層級區域間的跟進模式。研究發現，地方政府在面對國家級戰略布局時，首先，來自上級組織的行政指令在地方政府的政策創新方面發揮著主導性功能；其次，源于學習與模仿機制，在同儕壓力的作用下主動擴散鄉村旅游政策；最后，地方政府在地區經濟發展與“政策錦標賽”的壓力下加速了鄉村旅游政策創新擴散步伐。

鄉村旅游作為地方政府實現城鄉統籌發展與推進鄉村振興戰略的重要抓手與切入點，在中央的持續政策宣導下實現了在地方基層場域中的實踐推行，具有政策擴散的效果與意義。從政策擴散理論視角對鄉村旅游政策進行研究有助于鄉村旅游政策的良性發展，也對我國農村農業現代化發展提供一定的啟示和借鑒。一方面，在鄉村旅游實施過程中，應打破固有的執行模式，各地方政府應根據本地區的資源稟賦條件因地制宜地制定鄉村旅游政策，以避免盲目模仿帶來的“政策不融和”現象；另一方面，上級組織在對鄉村旅游宏觀調控的基礎上應給予地方政府更多的自由裁量權，使地方政府在政策執行過程中增加彈性，暢通政策執行通道，使鄉村旅游成為地方經濟增長點。

圖2 地方政府采納鄉村旅游政策的驅動因素分析框架