農墾國有農地制度的建立、存續與變遷
——基于社會演化的視角

○陳陽 張玉臻 ,2葉劍平

（1中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2中國人民大學土地政策與制度研究中心，北京 100872）

一、引言

農墾國有農場是我國農業的重要有機組成部分，對我國糧食安全具有重要的意義，國有農場有序健康發展是實現農業現代化必要條件之一。當前農墾國有農場仍面臨著“經營機制不活、社會負擔重、政策支持體系不健全”等一系列問題。2020年中央1號文件《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》明確提出要“加快推進農墾制度改革”。農地是國有農場的核心生產資料和重要資產，國有農地制度的改進是農墾國有農場制度改革的關鍵抓手。在此背景下，探究農墾國有農地制度七十年來的建立、存續與變遷，明晰其動力機制，對于推進農墾國有農場體制改革，探索未來中國農業現代化路徑具有重要的理論與現實意義。

當前有關農地制度的研究仍聚焦于集體所有土地，有關農墾國有農地制度的研究并未得到應有的重視。國有農場具有有別于農村和城市的獨特性[1]，當前有關國有農用地的研究主要從國有農用地管理經營[1-7]和農地權利的配置與設計[8-12]兩條路線展開。國有農地經營管理的研究更多聚焦于農地經濟效率比較和國有農場經營體制改革等方面；而國有農地權利配置的研究主要從土地法律制度的視角切入。當前針對國有農地制度變遷的研究仍聚焦于政策研究與政府工作總結[13-14]和均衡截面分析[15]。有學者從合約的角度對比了改革開放后農村和國有農場兩類農地制度變遷的模式及其經濟效率，但并未觸及制度變遷的動力機制[16]。總體而言，當前對農墾國有農地制度的研究總體上仍存在一定的不足，特別是缺少針對國有農場土地制度變遷的歷時性理論分析。

綜上，本文嘗試吸收已有的研究成果，建立農墾國有農地制度變遷的分析框架，進而對國有農地制度的歷史演變展開分析，以期豐富現有農墾國有農地制度研究，為當前國有農地的制度改革提供鏡鑒與參照。具言之，本文試圖回答三個問題：其一，新中國成立以后國家緣何建立農墾國有農地制度？其二，如何解釋新中國成立至改革開放期間農墾國有農地制度的長期低效率存續？其三，如何解釋改革開放后農墾國有農地制度的變遷？

二、分析框架與核心命題

（一）分析框架

制度變遷理論需要回答制度的存續與變遷、制度變遷的漸變與突變、制度多樣性等問題。當前的制度變遷研究，依照關于行為體的假設——合作與沖突，可以將制度變遷研究分為和諧和沖突兩大基礎研究范式[17-18]。前者認為制度是行為體尋求個人利益而采取的合作與協調行為的結果[19-20]；后者則認為制度是行為體為解決利益分歧而采取的沖突行為的結果[21-22]。而依據其動力機制是自發演進還是頂層設計，制度變遷研究又可以分為誘導性制度變遷和強制性制度變遷兩類[23]。農地制度不僅是一項經濟制度安排，決定了農地的經濟績效；農地制度亦是一項政治制度安排，影響社會公正秩序。經驗地看，農墾國有農地制度的變遷過程無疑既蘊含了社會的合作與沖突，亦涵蓋了基層創新與頂層設計，因而需要一個一般性的元理論分析框架。

與生物界類似，人類社會亦遵循“變異—選擇—遺傳”的演化規律[24]。制度體系構成社會的骨架，制度變遷是社會變遷的基本動力之一，同樣也遵循“變異—選擇—遺傳”的演化規律[18，25]。社會演化理論是一種具有高度一般性的元理論范式。在具體的制度變遷過程中，往往需要將一般性的原理與細節性的機制解釋結合起來[26]。在現代社會，國家在制度供給層面居于核心位置。一方面，農墾國有農地制度的存續與變遷，國家（權力）扮演著最為重要的角色；另一方面，農墾國有農地制度的基因（觀念），則來自于包含國家和社會的諸多行為體。因此，本文嘗試在社會演化的范式下，通過引入觀念和權力的核心概念，統合合作與沖突、自發演化與權力控制二元對立的動力學解釋，構建制度變遷的分析框架（見圖1）。

圖1 社會演化范式下的制度變遷分析框架

觀念包含信念、意識形態和傾向等多種形式，是制度的基因。觀念反映了行為體的利益，是人的主觀能動性的體現。制度包含了正式的制度安排和非正式的規范和慣例[27]。制度變遷的過程是擇取眾多觀念固化成制度的過程。行為體是自利的，憑借自身的資源和權力為自己的利益而動員，實現有利于自己觀念的規制化。行為體會采取合作的方式，亦會選擇沖突的方式，這一方式的選取有賴于行為體之間的利益沖突與力量對比，即權力的配置。所謂權力指的是“一個實體——行為體(如個人）、組織、制度安排或系統（他們必然以行為體和組織加以支撐）——所擁有的在既定社會背景下，通過或者無須這個實體有意識的行為，就可以促成或組織某事的能力”[18]。有權者可強制實行他們偏好的制度安排[28]，獲得分配利益，并維持其分配優勢，并影響下一輪的制度變遷。換言之，制度的發展與演變是社會成果分配的結果；制度維持和穩定則是由于制度規則能夠獲得分配優勢[17]。

在社會演化范式下，引入觀念和權力，制度的存續與變遷可以被具體分解為三個階段：新觀念的產生、制定權的爭奪與制度的設計、制度的穩定化與存續。前兩個階段對應制度的變遷，即新的觀念不斷對當前的制度發出挑戰，行為體爭奪規則的制定權并制定規則；后一階段對應制度的存續，即新的觀念得到合法化并穩定下來。三個階段的往復循環，構成制度的螺旋前進，推動了社會的螺旋式發展①經驗地看，制度或會陷入“低效率”的陷阱，但是制度的演進總體朝著“帕累托改善”的方向前進。。

第一階段是新觀念的產生。觀念包含了信念、意識形態和傾向等多種形式，與主體的利益相一致。新觀念的產生取決于人類的智力與制度環境，即人的創造性與人類社會的需求（如生存壓力）。一方面，人類的創造能力和解決問題的能力是社會持續性變異的重要機制[29]；另一方面，現存的制度環境會規制觀念的形成，這一規制可能是促進性的，也可能是制約性的。環境的開放性無疑會增加新觀念的產生。就其具體產生方式而言，新的觀念可經由學習產生，如新的知識的產生。新的觀念可能是舊觀念的再興，如近代以來民主觀念的興起和當代新儒家的興起；新的觀念也可能由社會互動從系統外部傳入，如佛教自印度的傳入和近代馬克思主義在中國的傳入。正如變異并不必然形成遺傳，新的觀念并不必然能夠發動制定權的競爭。

第二階段是制定權競爭與制度的設計。制定權的競爭便是社會動員的過程，因而規則制定權的獲得與觀念的吸引力和社會動員能力有關。一方面，規則制定權的獲勝方將主導規則的制定，因而行為體會動員自己的所有力量（經濟和政治的）來爭奪規則的制定權。另一方面，社會制度結構通常在限制受眾的權力的同時，強化執政者的權力，這就導致制度變遷通常是困難的。所以，制度的變遷通常會伴隨著社會運動，如歷史上的土地革命、女權運動等。在現代民主國家，規則的制定權通常掌控在國家手中，制定權的競爭通常經由一定的政治程序，因而制度的變遷很多時候會采取比較溫和的社會變革方式。在制度設計過程中，獲勝者依照其偏好設計制度，這一制度必然會符合獲勝者的利益，亦會傾向于增強獲勝者的權力。這也解釋了為何制度變遷不可避免具有“路徑依賴”的特征。與此同時，制度的設計又必然受當前制度環境、社會結構和行為體力量對比的限制，而呈現出一定程度的“妥協”。

第三階段是制度的穩定化和存續。新制度需要得到系統內行為體的認可（合法化），方可穩定化，進而存續下去。新的制度合法化需要滿足受眾的利益訴求；另外，獲勝者亦可通過權力使得制度合法化。新制度是社會結構的有機組成部分，社會結構必然約束了制度的變化，反之社會結構也會強化制度的穩定性。因而，新制度的穩定化需要與整個（社會結構）社會制度體系匹配方能穩定存續下去。這一匹配過程是制度變遷深化的過程，是制度的適應性邊際調整過程。

（二）核心命題

將上述社會演化的制度變遷框架引入到具體的農墾國有農地制度的建立、存續與變遷的經驗分析中，本文嘗試提出和驗證以下三個理論命題。

P1：農墾國有農地制度是執政者土地觀念的規制化。

制度是觀念的固化。新中國成立以后，中國共產黨獲得制度的制定權，貫徹其土地制度觀念，建立了農墾國有土地制度。具言之，一方面，受中國屯墾傳統和社會主義意識形態的影響，中國共產黨決定建立“政社合一”的農墾國有農地制度。另一方面，在集權化的政治體制和計劃經濟體制下，中國共產黨通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立農墾國有土地制度。

P2：農墾國有農地制度的存續源于制度和權力的雙重保障以及觀念的穩定。

觀念與權力結構的穩定保證了制度的穩定與存續。農墾國有農地制度的存續有賴于政治集權體制、計劃經濟體制。首先，中國集權化的政治體制和計劃經濟體制構成的制度結構，強化了農墾農地制度，約束了農地制度的變化；其次，“政社合一”的制度結構，約束了國家與社會的觀念與行動，強化了國家與社會行動的穩定性，因而整個社會層面沒有出現挑戰性的觀念。

P3：農墾國有農地制度變遷的過程是新觀念替代舊觀念的過程。

新觀念的挑戰是制度變遷的開始。改革開放后，思想解放，新的土地制度觀念產生，農村產生土地制度改革。執政者學習農村集體土地制度改革經驗，在既有的制度基礎上逐步改進了農墾國有農地制度，實現了制度的變革。與此同時，社會從國家中逐漸分離，社會觀念逐漸多樣化，并與國家觀念產生互動，推動了農墾國有農地制度的多樣化發展。

綜上，本文基于社會演化研究范式，將觀念和權力作為關鍵變量引入，構建農墾國有農地制度變遷的分析框架，并將制度的存續與變遷分解為新觀念的產生、制定權的競爭與制度制定、制度的穩定化與存續三個階段，進而提出農墾國有農地制度建立、存續和變遷的三個理論解釋命題。

三、基于歷史經驗的考察

社會演化范式下制度變遷分析框架的引入旨在對農墾國有農地制度的建立、存續與變遷進行真實且確切的動態解釋。這一解釋不能僅僅構建在抽象的理論分析之上，亦應通過歷史經驗的驗證。下文以新中國成立以來農墾長時段的發展經驗為材料，考察農墾國有農地制度存續與變遷的內在機制。這一經驗的考察以1949 年建國為分析起點，分農墾國有農地制度的建立與存續和農地制度的變遷與深化兩個部分展開分析。

（一）農墾國有農地制度的建立與存續：1949-1978

新中國成立以后，執政者審時度勢，在恢復和發展農業生產、鞏固國防、安置官兵、穩定政權等多重目標下，貫徹其對社會主義土地制度的理解，建立了農墾國有農地制度，這一制度穩定存續至二十世紀七十年代末。下面就其建立緣由以及存續的動力機制展開具體分析。

1.制度的建立。新中國剛成立時，國家局勢尚不穩定，國家對內需要恢復經濟的正常運行，對外還要面對西方國家的封鎖。與此同時，伴隨著戰爭的結束，大量官兵需要轉業。平衡發展經濟、鞏固國防、安置官兵、穩定政權等多重目標是新中國無法躲避的現實問題。中國是一個傳統農業國家，工業基礎薄弱，這些現實問題的解決必然要先從農業方面尋求解決方案。加之，中國自古以來便有屯墾戍邊的傳統，這一傳統在中共革命戰爭時期亦得到應用，以支援戰爭和減輕人民負擔[13]，如西北和東北地區軍隊參與農業生產的農場。在恢復存量農地的正常生產的基礎之上，派遣官兵開墾農用地，便成了領導人在當時制度環境約束下的理性選擇。

秦漢至民國之屯墾，主要以家庭經營方式為主，建立“政社合一”的農墾國有農地制度，則主要是受意識形態上的影響。在經典馬克思主義著作中，土地是一種重要的生產資料，土地的公有制是實現社會主義的必要條件之一。在1927年開始土地革命時，中國共產黨就明確指出要取消土地私有制度，實現土地國有。受蘇聯集體農場發展的影響，中央一度認為，現代的農業生產應該是土地國有化基礎上的集體大農業。在二十世紀三十年代，中國共產黨便嘗試建立過國有制的“蘇維埃農場”。新中國成立后，中國共產黨獲得執政權，便希望通過建立國營農場，推廣示范先進的農業生產方式和先進的農業技術與經驗[30]，并逐步實現所有農地的國有化。當時分管農業工作的鄧子恢曾指出“……國營農場要在集體化的過程中起示范作用，推動作用，要它作為一個榜樣來推動廣大農民的集體化”[31]。這一定位不僅體現在領導人的講話當中，亦以文件的形式予以明示和動員，如政務院在《關于1952年農業生產的決定》中便明確指出，要求各縣辦好一兩個國營農場，并以國營農場的優越性對農民進行集體化的示范教育。

在當時的社會結構下，國家可以通過政治權力實現其觀念的規制化。一方面，由于國內與國際環境動蕩不安，我國逐步建立了“全能主義”政治體制和計劃經濟體制。另一方面，黨中央“砸爛一切舊的國家機器”，廢除國民黨的法制體系，法律制度體系近乎處于真空狀態。因而國家能夠針對國內和國外的環境快速推出一系列指示、命令、決定和方法，并通過強大的組織動員能力強制性推行。1949年12 月5 日，毛主席頒布的《關于一九五零年軍隊參加生產建設工作的指示》，“號召全軍，除繼續作戰和服勤務者外，應負擔一部分失衡產任務，使我國人民解放軍不僅是一支國防軍，而且是一支生產軍，借以協同全國人民克服長期戰爭所遺留下來的困難，加速新民主主義建設”；并在1952 年2 月《人民革命軍事委員會命令》進一步指出，要將中國人民解放軍31 個師轉為建設師，其中15 個師參加農業生產建設。與此相應，原農業部農場管理局于1952 年2 月28 日頒發了《國營農場組織規程》，對國營農場機構設置中的總體原則和組織機構及職責分工做出了具體規定。原農業部則于1952 年8月9日頒布《國營機械農場農業經營規章》，對農場中的基本情況調查、土地利用及規劃，以及農場經營環節的基本規程做了具體規定。借助一系列政策文件的頒布和實施，國有農場建設快速推進，農墾國有農地制度隨之建立。具言之，農墾農地歸國家所有，國有農場成為國有土地所有權的直接行使者[35]，國有農地的使用無流動、無期限。從土地經營制度上看，與農村公社類似，是國家行政機構的一個生產單位，承擔政治和社會雙重責任。國有農場的職工參加國有農場生產經營活動，領取等級工資，并享有與國有企業職工相同的勞動和社會保障。

2.制度的存續。農墾國有農地制度建立后保持了相對的穩定，并一直維持至二十世紀七十年代末。在此期間，農墾國有農地的變化主要在其耕作技術結構，處于農墾農地制度核心的所有制和產權結構并未發生變化。這一階段農墾國有農地制度的存續可從拉力和推力兩個層面得到解釋。在拉力層面，權力與制度結構本身對自我維持進行強化。其一，在當時的集權型政治體制和計劃經濟體制下，國有農場與職工并無多大的決策權，若執政者沒有制度改革的計劃，其他行為體要強力推動制度變遷的成本巨大。其二，農墾國有農地制度是社會制度體系的有機組成部分，深深嵌入整體社會制度體系。集權化的政治體制與計劃經濟體制形成對農墾國有農地制度的有力制約。在整個社會政治經濟制度體系未發生變化的境況下，農墾國有農地制度很難單獨發生變革。

從推力層面來看，整個社會難以出現具有挑戰性動員力的觀念。首先，在重工業優先的戰略下，農墾國營農場土地制度有利于國家從中抽取資本積累，實現農業剩余向工業的轉移，頂層制度改革的意愿不大。其次，從利益分配上來看，相較于農村集體，無論國有農場還是農場個人，都分配到了較好的利益。具體而言，國有農場擁有不低于縣團級的行政級別，并享有相對于農村集體經濟組織的優先權。農場工人則擁有和國有企業工人一樣的勞動與社會保障待遇；家庭成員遲早會獲得場鎮戶口，以及附著其上的實物保障和其他福利。再次，農墾國有農地制度是廣大農工付出巨大的艱辛創辦起來，對農墾國營農場具有情感上的依賴，整個系統內部亦較難產生新的“制度基因”。另外，改革開放前，在冷戰的國際氛圍中，中蘇關系惡化，又遭到西方世界的封鎖，中國很難從外部獲得其他的觀念來源，對當時農墾國有農地制度形成有力的挑戰。正因如此，在當時農墾國有農地制度下，盡管國有農場經濟效率低下，成本居高不下，形成巨大財務虧損，農場職工生活水平亦提升乏力[33]，但是國家采取的解決方案主要是采取改變經營結構與技術改進等措施來解決財務虧損的問題，如農牧結合，農業與工業、副業相結合等方式。而產權制度以及建立在其基礎之上的經營制度并未發生實質性的變化。

如上所述，農墾國有農地制度的觀念主要受中國屯墾傳統和社會主義意識形態的影響。在集權化的政治體制和計劃經濟體制下，執政者通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立了農墾國有土地制度。一方面，國家權力與制度結構對農墾國有農地制度的維持進行強化；另一方面，整個社會層面難以形成新的觀念。國有農地制度因而保持了長時段的穩定，穩定延續至二十世紀七十年代末。總之，農墾國有農地制度的建立與存續的歷史經驗吻合于前文提出的理論命題1和命題2。

（二）制度的變遷與發展：1979年至今

二十世紀七十年代末，農墾系統朝著市場化的方向展開變革，農墾從“包干制”逐步過渡到“大農場套小農場”的雙層經營體制，并在各地形成各色的“兩田制”；與此同時，農墾農地權利逐漸細化，在國有農場、職工（農戶）之間實現不同程度的分割。下面就其動力機制展開具體分析。

1.制度的變遷。1978 年，黨的十一屆三中全會重新確立了“解放思想、實事求是”的思想路線，結束了以“階級斗爭”為綱的口號，明確將黨的中心轉移到社會主義現代化建設當中來。首先，黨的中心的轉移也改變了農墾國有農場的制度目標結構，其經濟虧損得以“顯化放大”，提升了領導層尋求制度改革的意愿；其次，思想解放使得制度改革的觀念得到更多表達自己的機會，為觀念的產生提供了良好的環境；再者，放權和擴權導向的改革為各地國有農場的經營制度改革提供空間，進而為規則制定權競爭提供了可能。

1967—1978年，農墾全系統連續12年虧損，累計虧損達到37.2 億元[13]。隨著安徽鳳陽小崗村發起的“包產到戶”提高了集體農地的經濟績效，并得到中央的認可，農墾便寄希望于通過“大包干”改變農墾的財務虧損的境況。1979 年10 月，農墾部在武漢召開國營農場經營管理會議，確定生產隊恢復“定、包、獎”為主要內容的責任制，在生產隊內部實行“任務到組、責任到人、定額計分、以分記獎”的責任制。在“大包干”經營制度下，國家仍保有農地所有權，各地的國有農場自負盈虧，獲得了較大的經營自主權，農業經營則下放到生產隊和組，職工參與生產。1980 年，杜潤生在省委第一書記座談會上指出，包產到戶不是資本主義的復辟，與會者達成妥協，形成“75號文件”，包產到戶獲得意識形態上的合法性。1983 年11 月，農牧漁業部頒布實施了《關于興辦職工家庭農場的若干意見》，在各墾區和農場試辦了一批家庭農場。家庭農場改革得到國家層面的認可，被寫入1984 和1985 年中央一號文件。在中央的指示精神下，農墾部于1984 年在全國農墾工作會議制定了《大力發展和辦好職工家庭農場》《國營農產職工家庭農場章程》（試行草案）兩個文件，全面推動職工家庭農場和其他形式小農場的快速發展。隨著經濟體制改革的進一步深入，1986年中發8號文件進一步提出建立“大農場套小農場”的經營管理體制。截至二十世紀八十年代末，藉由一系列政策文件的頒布和實施，農墾基本上形成了國有農場統一經營和家庭農場分散經營相結合的“大農場統籌小農場”雙層經營體制。具體而言，國有農場通過職工代表會議形成土地經營方案，公開進行土地配置。一方面，符合條件的職工依照其職工身份與農場簽訂合同，取得土地承包權；另一方面，農場職工還可以通過法定方式在土地承包地之外的經營地上獲得土地經營權。在職工獲得土地承包權或經營權的同時，國有農場則需要對其核定產品、利潤、稅金、企業管理費等上交任務②參見原農牧漁業部《國營農場實行“大包干”、辦家庭農場有關財務管理與會計核算問題的意見》（農牧漁業部〔1984〕農墾字第4號文件）。。綜合來看，農墾國有農地制度的變遷是在改革開放的大環境下，基于觀念學習，由執政者以強力的方式推廣到整個制度系統的過程。農墾國有農地制度的變遷并非是一蹴而就，農墾農地制度的變革先從國有農場開展試點，經由“觀念擴散”逐步在全國進行推廣，進而實現制度的變遷。

農墾國有農地經營制度的變化必然會導致產權制度的變革。一旦獲得管理與經營的權利，國有農場與職工便呈現出自身的意志和利益，進而產生農地權能分割的訴求，即農地使用權與經營權從所有權分離出來的訴求。但是，農墾國有農地制度產權的分割受到極大制約。一方面，經濟績效是國有農地制度改革的主要驅動力，這并未改變國家對國有農地在維護國家糧食安全和維護邊疆穩定的核心目標，亦未改變執政者對土地公有是社會主義的本質屬性的基本認知；另一方面，農墾國有農地制度的變遷受到制度結構的約束，并未突破當時中國的政治經濟體制框架。因此，盡管國有農地制度的經營體制發生了突破性的改變，國家仍通過制度設計保有對國有農地的巨大控制力。農墾農地管理經營主體仍在國有農用地使用權流轉、抵押、登記等方面受到極大的約束。

2.制度的深化。隨著社會政治經濟體制改革的深化，我國經濟關系、社會結構日趨于多樣化。農墾農地的多元主體對農地的制度需求也日益分殊，形成多元觀念的互動：在國家層面，農墾國有農用地仍承擔著保障糧食安全與維護邊疆穩定的責任；在國有農場層面，農地的管理和經營是國有維護農場財務平衡、提供公共服務的重要手段；對職工而言，對農地的需求則逐漸從社會保障需求向增加收入、改善生活水平轉變。在此背景下，農墾國有農地制度在雙層經營的框架下進一步發展和深化，農業生產的決策權以及風險責任也逐漸從國家和國有農場向職工（農戶）轉移，以適應農業現代化發展的現實需要。

在經營制度層面，各地因其資源稟賦和外部環境的不同對農墾國有農地經營方式進行了積極的探索，在改革中逐漸形成了各異的“兩田制”經營模式。“兩田制”在各地稱謂不同，如湖北墾區稱之為責任田與租賃經營田；安徽稱之為身份田與招標田。在新疆生產建設兵團和黑龍江墾區亦實施“三田制”，即“兩田一地”[32]。“兩田制”源于1992 年黑龍江墾區部分農場啟動了“兩費自理”（生產費和生活費自理）的改革，主要是為減輕“辦社會”帶來的財政壓力。1994 年1 月召開的全國農業工作會議明確提出：“要下決心堅決推行生產費和生活費自理（兩費自理），兩年內所有農場的農業生產都要做到職工自費經營，并盡快做到土地承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風險到戶（四到戶）。”截至1997年底，家庭農場實現“兩費自理”的有153.62 萬戶，占墾區農場總數的86.7%[33]。隨著“兩費自理”和“四到戶”的推進，農業生產的決策權以及風險責任也逐漸從國家和國有農場向職工（農戶）轉移。整體而言，無論“兩田”還是“三田”，按照功能，都可以將國有農地劃分為基本生活保障上的基本田和增收的規模田兩類[34]。農場向職工無償分配“身份田”，基本田的收入主要用于職工的社會保障費用，面積一般參照周邊農村的人均耕地面積，期限一般到職工退休，可以以有限的方式流轉，具有明顯的用益物權性質。基本田以外的農地作為“承包田”向職工配置，規模田則根據面積、區位和肥力的登記收取地租，地租一般低于市場地租。規模田的合同期限不定，有些地方5年左右，亦有部分農場實施“三年小調整，五年大調整”[16]，一般不允許流轉。顯然，“兩田制”是地方國有農場通過“兩權分離”獲得使用權后在“辦社會”③所謂“辦社會”，即農墾國有農場在從事農業生產和經營的同時還創建了一批面向農場職工及其家屬的文教衛生、公安司法、社會基礎設施等非經營性機構，以滿足農場社區需要。體制約束下形成的理性設計。

農墾國有農用地僅占全國農用地的百分之五左右，國有農場經營管理中所遇到的矛盾亦弱于農村集體農用地。在主流話語體系當中，農用地一般被直接等價于集體所有農用地。因而，長期以來，國有農地制度的改革較少獲得國家層面或整個社會層面的關注，農墾改革便主要由農墾部門和地方國有農場主導。當前，農墾國有農地制度與市場經濟體制存在一定的矛盾，無法滿足多元主體的實踐需求。例如，國有農用地使用權已經具備物權的屬性[9]，但是國有農用地使用權并未在相應位階的法律制度中予以表達，導致國有農地產權制度模糊性，制約了國有農場的資本化改革。相應地，這也給國有農場使用權的確權登記、國有農場管理體制的改革、雙層經營體制規范化帶來了極大的困難。黨的十八大以來，全面深化改革與依法治國的思想成為社會的共識。在既有的土地制度框架下，國家也提出農墾國有農地制度改革的要求，國有農地制度變遷有望在頂層設計層面得到進一步深化。

如上所述，農墾國有農地制度的變遷起步于外部學習，主要聚焦于農地的經濟績效。新的觀念得到了執政者的支持與強力推動。農墾國有農地制度變遷并非一蹴而就。換言之，農墾國有農地制度變革的過程便是“觀念的擴散”的過程。“觀念的擴散”受到當時制度結構的制約，并逐步在正式的政策文件予以規范化，實現了制度的變遷。顯然，農墾國有農地制度的變遷經驗與前文所提出的理論命題3相吻合。需要指出的是，當前農墾國有農地制度仍處于適應性調整的階段，并有望得到進一步改革深化。

四、結果與討論

農墾國有農地制度建立、存續與變遷是中國波瀾壯闊社會變遷的生動縮影，遵循“變異—選擇—遺傳”社會演化的規律。新中國成立初期，國家領導人對現代化農業的理想憧憬便是國有化大農場。在集權化的政治體制和計劃經濟體制下，執政者通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立了農墾國有農地制度。其后，國家權力與制度結構對農墾國有農地制度進行了強化，并制約了整個社會層面具有挑戰性的觀念的形成，從而維持了農墾國有農地制度穩定延續至二十世紀七十年代末。改革開放后，整個社會思想得到解放，國家簡政放權，國家目標轉移到經濟建設當中來。執政者學習農村集體土地制度改革經驗，推動了農墾國有農地制度改革。但是，農墾國有農地制度變遷并非一蹴而就。農墾國有農地制度先后經歷了“大包干”“家庭農場”等改革，形成了“大農場套小農場”的經營體制。換言之，農墾國有農地制度變革的過程便是“觀念的擴散”的過程。執政者在既有的制度基礎上逐步改進了農墾國有農地制度，實現了制度的變革。

農墾國有農地制度改革仍有待進一步深化。實現農墾國有農地制度的改革設計，推動國有農地的市場化配置，不僅是社會實踐的需求，也是當前全面深化改革與依法治國的應有之義。從農墾國有農地制度改進路徑來看，制度的改進需要具備兩個條件：一是尊重社會觀念的充分表達，進而實現觀念的互動與集結；二是國家在觀念集結的基礎上，藉由其權力實現制度的設計及其實踐的表達，解決社會面臨的問題。當前農墾國有農地制度已經形成了包含法律、政策與合約構成的制度體系。國家則需要針對農墾國有農地制度面臨的問題，做出進一步具體的制度改進設計，以滿足農墾體制改革需求與農戶的土地經營需求。

另外，應該清楚地認識到，在當前經濟和政治制度下，與集體農地制度改革類似，國有農地制度改革關涉多主體的訴求，具有巨大的復雜性。而國有農場作為國有企業，在管理經營大量農用地的同時，亦經營管理了大量的建設用地。其中包含了工業用地、商業用地、公益事業用地和住宅用地等。如何統合集體農地制度和國有農地制度、農墾國有農地制度與建設用地之間的聯動改革，實現土地制度的整體性改進，不僅僅考驗著執政者的政治智慧，也在學理層面具有重大的挑戰。這也需要學界在研究框架和研究方法上進行更多的嘗試，以期實現知識的增進，為農墾國有農地制度的改進提供鏡鑒與參照。