鄉村數字化治理的現實挑戰與優化路徑

楊柳

摘要：大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術不僅帶來了生活、生產方式的顛覆性變革，也創新了鄉村社會治理的方式、方法，構建了鄉村數字化治理的新格局。鄉村數字化治理是從鄉村治理的場域、鄉村治理的觀念到鄉村治理的方式全鏈條、全方位的改造。在實踐中，鄉村數字化治理也面臨著技術索權、治理形式化、數字化治理體系不健全等現實挑戰。在推進鄉村數字化治理的進程中要規范數字信息的采集與使用，培育多元主體使用數字技術參與治理的能力，加強頂層設計，重構數字化政務服務流程。

關鍵詞：數字化治理;鄉村治理;數字化

一、引言

數字技術與社會治理深度嵌入下沉到基礎社會治理工作，特別是鄉村治理時，更新了原有的治理觀念，打破了原有的治理方式、治理手段，重塑了鄉村治理格局。數字技術不斷賦能鄉村社會治理，推動基礎設施建設，不斷釋放技術紅利，解決農村產業、生態、文化、鄉村治理以及公共服務等多方面的發展痛點。鄉村治理數字化是實現鄉村振興的有效引擎和持續動力，也是鄉村治理向智能化、專業化、多元化轉變的重要契機。

2019年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《數字鄉村發展戰略綱要》明確了建成數字鄉村，通過數字技術彌合城鄉發展鴻溝，助力鄉村振興的目標。隨后，數字鄉村建設的實踐在全國推進。國內學者對數字鄉村建設如何有效推進鄉村振興、數字鄉村建設如何推動農村產業發展、數字鄉村建設的實踐經驗、數字鄉村建設的現實困境、數字鄉村建設的指標體系等方面進行了研究和探討，提出了一些值得借鑒和深思的觀點。然而，對數字技術如何影響鄉村社會治理、如何重構鄉村社會治理格局、如何調整鄉村社會治理主體的定位等具體問題缺乏探討和研究。基于此，本文聚焦數字技術與鄉村社會治理嵌套的實踐，分析鄉村數字化治理的內涵及面臨的現實挑戰，提出鄉村數字化治理的突破路徑。

二、鄉村數字化治理是對鄉村治理體系的全方位改造

鄉村數字化治理是將以大數據、互聯網、物聯網、云計算為代表的信息技術嵌套進鄉村社會治理的場景中，為鄉村社會治理賦能、增效。從鄉村治理的場域、鄉村治理的觀念到鄉村治理的方式進行全鏈條、全方位的改造。

（一）鄉村數字化治理是治理場域的重構

場域是由有共同目標的社會成員依據一定的合作邏輯共同建設的，是社會成員參與社會活動的場所。鄉村社會治理主體參與社會治理中由于扮演不同的角色、發揮不同的作用，因而處于不同的位置、形成不同的互動關系，所構建的網絡體系就是鄉村社會治理的場域。在政府一元管理體制下政府與群眾、社會組織、企業之間是管理與服從的關系，在多元主體協同治理體制下，群眾、社會組織以及企業能夠更廣泛，更具體，更深入參與社會治理，它們與政府之間形成資源依賴的合作關系。這意味著鄉村社會治理的場域發生了深刻的變革。這種變革使得社會治理主體間的地位角色、利益表達機制、對話機制、協商機制都隨之發生變化。隨著數字鄉村建設的推進，數字技術不斷嵌入鄉村社會治理，通過技術賦權重構了鄉村治理的場域，實現了村民、社會組織、企業與政府之間的良性互動關系。

首先，鄉村數字化治理強化了治理場域的參與性。大數據、互聯網、物聯網等新一代信息技術為社會治理提供了一個開放、多元的信息平臺，彌合了社會治理主體間的信息差。村民能夠通過各種媒體平臺、信息平臺獲取信息，并能夠通過多種渠道、以多種方式表達意愿和建議。這不僅保障了村民的知情權也強化了村民的參與權。其次，鄉村數字化治理重塑了治理場域的組織結構。數字技術使信息傳遞更便捷、資源整合更高效、社會治理參與面更廣，改變了自上而下的科層制結構，促進了話語權向村民回歸，形成了扁平化、多元化的權利結構。另外，鄉村數字化治理改變了治理場域的溝通模式。互聯網技術降低了溝通成本，豐富了溝通模式，形成了雙向信息傳遞模式，使治理場域中的溝通呈現出便捷性、互動性、即時性。

（二）鄉村數字化治理是治理理念的變遷

治理理念是治理實踐的內在驅動力，真正的變革來自于治理理念上的突破與提升。移動互聯網、大數據、云計算等信息技術不僅帶來了治理方式、治理手段、治理技術的更新，使得社會治理資源能夠在更大范圍內以更高效的方式匯聚和配置，大大提高了社會治理的效率和效益，也帶來了治理理念的變遷與革新。治理理念是對于鄉村數字化治理如何開展？治理主體在治理體系中占據著怎樣的地位？發揮著怎樣的作用？如何協調各治理主體發揮作用？等問題的基本認識和看法。治理理念即引領鄉村數字化治理的發展，又在鄉村數字化治理的實踐中不斷完善。傳統的鄉村治理更多強調和依賴于政府的作用，弱化和忽視了村民及社會組織的作用。數字技術極大地便捷了政府、村民、社會組織之間的互動和信息傳遞，為各治理主體發揮作用提供空間和場域，因此，鄉村治理的決策和執行越來越依賴于多元主體間的雙向互動。政府、村民、社會組織之間資源互依、合作協調越來越受到重視，形成了基于信任和規則的互動模式，也形成了開放、共享、創新、以人為本的治理理念。

在鄉村數字化治理條件下治理理念的轉變主要表現在以下幾個方面：第一，樹立了以人為本的服務思維。數字技術使得村民的個性化需求得到了充分表達。通過技術手段可以實現對村民顯性需求和隱性需求的挖掘，并能夠尋找其衍生規律，為村民提供更加細致的服務。第二，培育了共享思維和開放思維。數字技術突破了地域、行業、部門限制，實現了資源的聚集，打破了主體間的各種壁壘，實現各主體的高效協同，促使各治理主體能夠共享、開放，打通信息傳遞、信息共享的渠道，讓信息真正跑起來，創造更多價值。第三，倒逼出了創新思維。數字技術豐富了社會治理的內容和方式，做到多種治理方式融合發展，多種技術手段綜合運用，這就要求各社會治理主體必須要具有創新思維。不是簡單地在社會治理領域疊加使用大數據技術，而是要讓大數據與社會治理深入融合發揮指數效應，不斷創新技術手段，不斷創新社會治理機制，使鄉村社會治理體制適應大數據技術的要求。E7A4DE81-245F-4FB0-9186-FA4B0B07C4AA

（三）鄉村數字化治理是治理方式的創新

鄉村社會治理從一元治理體制向多元主體協同治理體制轉變過程中存在村民參與度低、村民自治能力差、治理主體協同性差等問題。當前的農村人口流動性極強，導致村民與當地社會治理脫離，參與治理不積極的問題。基層社會組織發展受到信息、資源、人員等諸多因素限制，導致社會組織參與社會治理乏力。

新一代數字技術有效解決了鄉村在社會治理中的難題，促進了鄉村社會治理的數字化、精細化、現代化轉型。首先，鄉村數字化治理實現了基層管理數字化。數字技術通過多端口的數據采集能夠實現數據的跨區域、跨行業、跨領域匯聚、傳遞、分析以及處理，這使得簡化政府管理流程、快速處理信息、準確回應村民需求成為可能。實現了從“最多跑一次”到“一次都不用跑”轉變，農村居民足不出戶便可完成相關事務的線上辦理。其次，鄉村數字化治理喚醒了村民的參與意識。數字技術最大的優勢就在于信息的共享共用，彌合了各治理主體間的信息鴻溝，提升了村民使用信息的能力，使得參與社會治理成為一件輕松的事情，喚醒了村民參與治理的積極性。依托數字技術產生的融媒體拓寬了村民參與治理的渠道，提升了政府對村民的回應性，培育了村民參與鄉村社會治理的行為習慣。最后，鄉村數字化治理實現了鄉村治理決策的科學化、數字化。傳統鄉村社會治理中的決策往往依靠鄉村領導及有威望的村民的個人經驗和感性認識。這種決策往往具有不確定性和不可靠性，也無法全面而充分地掌握村民的實際利益需求和價值偏好，導致決策在執行中存在偏差。加之多數村民自身不具備決策能力，導致鄉村發展與實際背離，治理決策難以落地等問題。以互聯網和大數據為依托，村民擁有更便捷、豐富的意見表達渠道，越來越多的鄉村治理主體被納入治理體系，參與治理決策。以互聯網和大數據為依托，治理主體間的互動時效性更強、回應更快速、討論更全面，這使得鄉村治理主體能夠更加充分、更加全面地表達意見、參與討論。在此基礎上形成的決策才能受到鄉村治理主體的擁護和認同，執行起來才能更加順暢，落實才能更精準、更到位。鄉村數字化治理實現了鄉村治理全鏈條、全要素、全過程、全角度、全方位改造。

三、鄉村數字化治理的現實挑戰

數字技術是鄉村社會治理轉型的強大引擎，但是鄉村社會基礎設施條件差，數字技術覆蓋率低等問題也使得數字技術與鄉村現實情境嵌套中出現互嵌失調的問題。

（一）數字鴻溝引發技術索權

隨著鄉村數字化治理的推進，以前傳統的治理方式、治理手段以及參與治理的途徑都由線下向線上遷移。這在提升治理效能的同時也帶來一些問題。鄉村數字化治理高度依賴區域內的數字技術環境，當一個區域內基礎設施完備、技術成熟、村民運用數據熟練、高效就能提升信息傳遞的速度，提高信息使用的效率，增強信息獲取的質量，從而使更多村民享受數字技術釋放的紅利。

我國農村大部分地區的數字鄉村建設都處于起步階段，還沒有建立起適應鄉村數字化治理的硬件設施。截至2020年12月，我國農村地區互聯網普及率僅為55.9%。這就意味著我國有將近一半的地區無法接入互聯網，這是數字化基礎設施滯后的表現。無法接入互聯網一方面意味著這些地區更加貧窮、更加落后，也更加需要數字化治理帶領其發展和騰飛。另一方面，說明無法接入互聯網地區處于孤立的狀態，無法與市場聯通，也無法獲取更多的治理資源。生活在這些地區的人無法通過互聯網鏈接治理渠道、提升治理能力。這些地區也會因為無法得到更廣泛的鏈接、無法獲取更多的資源而與其他地區差距越來越大。

在基礎設施相對完善的地區，村民獲取、利用信息的技能也存在很大的差異。截至2020年12月，在我國4.16億的非網民中有62.7%來自農村地區。從區域上看，非網民群體以農村地區為主，農村地區非網民占比為62.7%，高于全國農村人口比例23.3%。從年齡來看，60歲以上的老年群體是非網民的主要群體，60歲以上非網民群體占非網民群體比例為46%，較全國60歲以上人口比例高出27.9%。這就意味著有一批農村人口無法通過互聯網及其終端設備享受到“一站式”的政務服務以及互聯網+醫療、教育、就業、文化等領域的公共服務。也意味著有超過半數的農村人口無法利用數字化的渠道表達需求、提出建議、參與社會治理。在農村，受教育水平高，會使用網絡終端參與社會治理、表達需求、影響決策的年輕人會逐漸形成一個獲利群體。而越是老年弱勢群體、越是缺乏自主能力、越是需要公共服務的群體越被排除在數字化治理之外，這就進一步導致了農村內部社會治理參與權、話語權的分化，形成新的社會風險點。

（二）治理能力有限導致形式化治理

技術是鄉村治理效能的提速器，但工具是否能發揮最大效用取決于使用工具的治理主體。治理主體的治理能力直接決定了數字技術的效用。在我國鄉村社會治理中，無論是政府還是社會組織、村民的治理能力都存在很大的局限性。政府在處理社會問題時的資源整合能力、問題處置能力都存在欠缺，這就導致在數字化治理中強調辦結率、答復率等指標，而忽視了治理能力的提升和治理方式的實質創新。錯誤地將回復當做解決問題，將形式上的完成辦結當做實際處理和服務供給，出現了鄉村治理形式化、空轉化的現象。村民由于文化、教育等因素對社會治理的理解存在偏差，漠視自己的話語權、參與權，很難真正參與社會治理。由于受教育程度較低，老齡化等原因不能熟練操作終端設備，一些能夠熟練操作終端設備的年輕人也是利用其進行網絡、娛樂等活動，很少使用社會治理平臺。這就導致了村民參與社會治理的形式化、象征性的問題。

數字技術依靠廣泛的參與和實時的信息傳遞實現了鄉村社會治理的決策科學化、民主化。但是這與村民使用數字技術的程度和產生數據的質量、分析和利用數據的水平息息相關。數字化的決策高度依賴海量的數據和客觀、精準的算法，目前鄉村治理還無法保證數據的精準采集，也無法保證數據的一致性，更無法保證數據價值能夠被最大限度地利用。很多村民不具備理解數據和分析數據的能力，看似村民能夠參與決策，但實際上參與質量很低。他們無法準確表達需求、無法準確理解政策、無法選擇恰當的方式參與治理，表現出參與社會治理形式化的特點。E7A4DE81-245F-4FB0-9186-FA4B0B07C4AA

（三）體制嵌套滯后導致數字治理體系不完善

目前來看，鄉村數字化治理轉型取得了一定成績，但是數字技術與鄉村治理的嵌套還處于初級階段，僅是工具性的淺層嵌套，并沒有觸及鄉村治理的體制問題。鄉村數字化治理的本質是通過信息技術手段實現治理主體的數字化鏈接，構建協同合作網絡。多元主體協同合作的基礎是彼此之間獨立、平等、自主的關系和地位。在我國鄉村治理中，各主體間由于資源稟賦差異大、社會組織發育不健全，村民參與治理能力差，因此一直沒有構建起良好的互動關系。鄉村社會組織還存在數量不足、質量不高、定位不清、積極性不高、治理低效的問題。很多鄉村社會組織與政府有著千絲萬縷的聯系，社會組織在資源上依賴政府、在運轉上受制于政府，其活動受到政府的管控，自身缺乏獨立性。這使得社會組織在治理中很難做到與政府平等對話，從而導致其服務和行為偏離。雖然，近些年政府一直致力于培育和扶持鄉村社會組織發展，先后出臺了相關法律和一些政策措施，但是對于社會組織缺乏有效的激勵和監管措施。社會組織無法得到正向的反饋和激勵，其績效也無法得到準確評估。加之政府在委托項目時沒有充分利用招投標機制，使得社會組織間沒有形成合力的競爭機制。要利用數字技術建立多元主體協同網絡，就必須更加明晰鄉村治理主體的地位、功能以及權責。

另外，數字化治理的優勢在于數據的公開、透明、共享共用。但是，目前鄉村數字化治理體系依然存在數據壁壘，數據公開受到多方面的掣肘和限制，導致鄉村治理缺乏數據資源。對于數據的使用與共享也缺乏相應的制度約束和規范，導致數據存在格式不標準、統計口徑不統一，難以運用等問題。

四、鄉村數字化治理的路徑優化

（一）提升信息類公共服務的供給質量

首先，要大力推進農村數字基礎設施建設。不斷加大對基礎設施的投入力度，提高互聯網普及率，實現網絡通信全覆蓋，保證鄉村社會治理主體能夠順利、高效、便捷地接入互聯網。對于已經實現互聯網覆蓋的地區要進一步推進數字技術的運用，開發和創新數字技術的應用場景，實現數字化治理多樣化，解決與城市治理銜接的問題。升級數字化治理平臺，大力發展集信息傳遞、政務服務、公共服務、治安、黨建、文化等多功能為一體的網絡治理平臺，實現社會治理資源的共享與均衡配置。另外要大力發展智能化鄉村治理，利用人工智能和物聯網技術構建業務信息系統、管理信息系統、運營管理系統，最終實現業務流程自動化、管理流程自動化、運用自動智能化。

其次，鄉村數字化治理的基礎除了依賴完善的硬件基礎設施外，還需要有卓越的數字信息管理能力，能夠為治理中的各項工作提供統一口徑、統一格式、可利用、可傳遞的高質量數字信息。在鄉村數字化治理建設中要豐富數據采集渠道，利用鄉村原有的網格化治理單位完善夯實數據采集責任，提高數據完整性和有效性。還要通過建立標準化數據采集系統，規范數據的編碼、錄入、儲存等流程，提高數據的適配性，保證數據準確地被提取和使用。著力開發符合鄉村實際需求的，適應村民操作習慣的，簡單、便捷的信息服務終端，降低技術門檻，培養鄉村治理主體的使用習慣，提高信息服務終端的使用率。

（二）培育多元主體參與數字化治理的能力

任何技術都只是治理的工具，鄉村治理的主體是生活在鄉村、工作在鄉村的人，因此推動鄉村數字化治理的關鍵還在于提高鄉村多元治理主體參與數字化治理的積極性，提升鄉村多元治理主體使用數字技術的治理能力。

首先，要做好村民關于數字技術的教育培訓工作，樹立村民的數字化、信息化意識，培養村民使用數字技術的行為習慣，提高村民使用終端設備的操作能力，提升村民收集數據和處理數據的數據分析能力。利用線上的視頻、音頻、AI互動等多種手段完成數字化終端使用技術的系統培訓。利用線下答疑完成重點人群、弱勢人群的技能提升培訓。組織留守青年和兒童首先參與培訓，以此帶動家庭參與，營造數字技術學習的氛圍。

其次，要注重專業人才的引進與培養。根據鄉村振興發展的實際需求，采取有效政策措施貫徹“外部引進”的方針，積極引導各類人才投身鄉村振興。要格外注重引進和吸納專業人才，通過提高專業人才的待遇、改善公共服務供給吸引專業人才。通過加強和大專院校、企業的聯系，以聯合培養的方式向大專院校和企業定制專業人才。

最后，除了運用數字技術的能力以外，要著力提高村民參與治理的能力。利用互聯網中的各種網絡平臺和信息資源破解農村知識匱乏、信息閉塞的問題。借助各種軟件和渠道迅速開闊村民的視野，豐富村民的知識獲取渠道，提升村民的知識儲備量，為參與社會治理提供支撐。

（三）加強頂層設計，重塑鄉村政務服務流程

數字技術與鄉村治理場景的嵌套只是鄉村數字化治理的起步，未來數字技術將進一步推動鄉村治理體系的深層次變革，不斷優化鄉村治理體系。

首先，要充分認識到數字技術對鄉村治理以及鄉村產業發展、生態保護的作用及價值。圍繞鄉村數字化治理部署基礎設施、調整治理體系、創新治理方式。充分利用數字技術，將數字技術與鄉村的資源稟賦、地理區位、經濟發展狀況、村民參與意識和參與能力等緊密結合。做到數字技術為鄉村實際服務、數字技術為村民需求服務。其次，利用數字技術突破治理主體參與鄉村治理的制度壁壘、渠道壁壘、信息壁壘，提升鄉村治理主體參與治理的積極性和可行性。打破單向度的社會治理主體信息傳遞模式，構建實時化、常態化、互動式的溝通互動模式。通過村民需求的有序化表達倒逼政府積極回應村民需求，提高對村民需求的回應力度、倡導以需求為導向的精準社會治理。另外，大數據、互聯網技術對溝通和信息傳遞的影響，使得鄉村治理主體間的聯結更加緊密，實現了數字導向下的動態聯結，實現了橫向信息共享，縱向信息聯動，優化了鄉村政務服務流程。通過法律和規制明確公共服務供給主體權、責、利的范圍，協調公共服務各供給主體之間的關系，防止因大數據技術帶來的邊界模糊和去中心化導致的功能空白和功能重疊。最后，完善的法律制度體系是鄉村數字化治理的保障。政府要強化數據管理，通過數據采集、分析、使用等一些列標準的建立來規范數據應用。通過完善網絡安全法，確保數據安全、可靠。

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【作者單位：中共陜西省委黨校（陜西行政學院）】E7A4DE81-245F-4FB0-9186-FA4B0B07C4AA