“三權分置”下農地流轉中農戶土地權利發展與保護

趙艷霞　徐全洪　武愛彬　沈會濤　張焱

摘要：如何立足于農戶利益和農村農業發展，在農地流轉中保護好農戶土地權利是關系到農村穩定、農業進步、農民富裕的重要問題。文章分析了“三權分置”下農地流轉中農戶土地權利的財產性、權益性、社會保障性和發展性的發展和損失風險，提出了保護農戶土地權利的對策和建議。

關鍵詞：三權分置;農地流轉;農戶土地權益

“三權分置”是我國現階段的一項重要農村土地改革制度，該制度是在現有的農村家庭聯產承包制度中，將土地“經營權”從農戶的“承包經營權”中分離出來，實現“堅持集體所有權，穩定農民家庭承包權，搞活經營權”的土地經營模式。通過促進土地經營權的流轉，合理配置農村生產資源與要素，提升農業效率和發展水平，滿足農業科學技術發展帶來的土地規模化、現代化發展需求。據統計，截至2018年末，全國農地流轉總面積達到5.39億畝，占到農戶家庭承包耕地面積三分之一，流轉出承包耕地的農戶數7235萬戶，占到經營耕地總農戶數的26%，推動了我國農業經營模式向規模化、現代化發展的進程。在農地流轉中，土地權利變化的核心問題是農戶利益分配的重組，隨著農地經營權流轉的推進，原有的土地權益責任關系發生轉移和變化，農戶的土地權利面臨著損失風險，可能引發新的社會矛盾與問題，加大鄉村社會階層分化。如何立足于農戶利益和長遠的農村、農業發展，在農地流轉中保護好農戶土地權利，是關系到農村穩定、農業進步、農民富裕的重要問題。

一、“三權分置”制度下農戶的土地權利

分析我國農村土地產權體系，農戶對承包的土地享有的權利體現為財產性、收益性、社會保障性、發展性幾方面。

1. 財產性。我國的農村土地產權制度是集體所有制下的家庭聯產承包責任制，也就是說村民集體擁有土地的所有權，集體組織內的農戶擁有承包經營權。集體所有權是我國農村土地的基礎權利，是指村民集體對土地享有占有、使用、收益、處分的權利，對土地的收益處分反映集體組織內農戶的共同意志。盡管一些學者提出集體所有權存在主體虛置、權屬不清的內在缺陷，但集體所有權和農戶承包權是集體組織內農戶對農村土地權利的財產性體現。財產性權利是農村土地的基礎權利，基于財產性角度，農村土地權利體現在對土地的占有權和合法支配權。

2. 收益性。土地是農業發展重要的生產要素，農戶投入勞動力獲取收益，維系著農民的生計。在“三權分置”制度下，農地在保持“所有權”和“承包權”不變的基礎上，通過不同流轉模式將“經營權”交到流入方經營，實際上是土地的收益性權利轉移給流入方。基于收益性角度，農戶土地權利體現在農戶承包的土地上投入資金和勞動力，合法合規使用土地獲取收益。

3. 社會保障性。“承包權”是國家賦予農戶的特殊權利，長期以來，在農村社會保障制度不完善的情況下，農戶承包的土地還承擔了農村的基本社會保障作用。盡管隨著社會經濟的發展，農戶從土地的收益農已經難以承擔對其進行生活保障的重任，農地土地權利的社會保障性作用逐漸減弱，現階段，承包的土地仍是弱勞動力農戶和喪失城市勞動權返鄉農戶的基礎社會和心理保障，對社會發展和穩定還是起到重要的兜底作用。基于社會保障性角度，農戶土地權利體現在社會保障體系不完善條件下，農戶承包的土地作為農戶基本生活保障。

4. 發展性。發展權是個人、民族和國家積極、自由和有意義地參與政治、經濟、社會和文化的發展并公平享有發展所帶來利益的權利，是每個人為實現生命的意義而享有的自由發展、自我實現的權利。基于發展性角度，農戶土地權利體現在農戶通過經營承包土地在獲得收益的同時，也積極參與農業產業發展，享受農業生產、社會發展的參與感與獲得感。

二、農地流轉中農戶土地權利發展和損害風險

隨著農地經營權流轉的推進，土地權益責任關系逐漸發生變化，國家出臺穩定農村土地承包權的政策，農戶的土地權利得以穩定和發展，但在實際運行中，農戶土地權利也面臨受到損害的風險。

1. 財產性權利。財產性權利是農村土地的基礎權利，對于傳統農戶，土地依舊是安身立命的根本，農地流轉的前提是堅持集體所有權穩定農民家庭承包權，也就是首先穩定和保護農戶土地的財產性權利。隨著土地制度改革的深入，農民土地的財產性權利得到發展，黨的十七屆三中全會就開始要求保持現有的土地承包關系穩定并長久不變，2019年發布了《中共中央國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，從國家政策層面穩固了農民土地的財產性權利，農戶地權意識加強，在農地流轉的實際運作中，農地流轉從自發、短期和小范圍轉入到規模化、規范化發展，農戶土地權利的財產性得以保護。而同時，農戶土地的財產性權利也面臨損失風險，首先是財產損失風險，在集體所有權主體不清晰、農地產權繼承和有償退出等制度尚不完善的情況下，對于規模大、流轉期長的農地流轉，很多農戶擔心收不回土地，流轉出去的土地也面臨著因經營方投資失敗棄耕，農戶收不回土地造成損失的風險。其次是財產支配權損失風險，農地流轉實際運作中，在政府和資本的強勢作用下，農戶往往處于相對弱勢地位缺乏自主流轉的選擇能力，失去財產支配全力，造成農戶土地權利的損失。第三，農地流轉后還面臨財產損壞風險，流轉后經營主體可能會注重短缺期經濟效益，加大土地索取，不注重土地生態建設，甚至改變土地用途，尤其是短期的農地流轉顯著降低了農戶施用有機肥的概率，土地經營方對土地不合理利用，對農戶土地的財產性權利形成損失風險。

2. 收益性權利。傳統的小農經濟受到土地規模、技術水平等因素限制，農地獲得的收益經濟價值較低，“三權分置”制度推動了農地流轉的快速發展，農地作為生產要素充分發揮其經濟功能。農地流轉中農戶土地權利收益性體現為通過流轉土地獲取的收益，農地流轉常見的模式以轉包、出租和股份合作模式為主，占流轉面積的85%以上，農戶通過收取流轉租金或股份分紅獲取收益。農地的收益性權利面臨的損失風險主要體現為收益不穩定帶來的風險，農業投資具有投資大、產業發展弱、自然風險大等特征，當農業經營主體經營不善或受到自然風險影響導致土地流轉投資失敗，流轉農戶沒有收益又無法收回土地，農戶的土地權益存在受損風險。其次是收益權價值低估風險，農地經營權的價值標準不易界定，農地流轉的市場化程度低，由于信息不對等可能造成農戶流轉收益損失。04C97331-B712-47C4-AF1E-0137579F78C2

3. 社會保障性權利。隨著社會經濟的發展和社會保障體制的不斷完善，農戶土地的社會保障性權利功能將逐漸弱化。“三權分置”制度的實施，農戶土地權利的財產性和收益性得到保護的情況下，其社會保障權利的功能即可得以實現。

4. 發展性權利。農地耕作是農戶參與社會經濟活動的重要途徑，農地流轉后農戶獲取租金或股金收益的同時，農業產業的發展可為不外出務工的農戶提供勞動服務和參與合作的機會，為農戶土地的發展性權利提供了更廣闊的發展空間。農地流轉實際運行中，農戶土地的發展性權利面臨的損失風險體現在三方面，首先，農戶發展能力不足導致發展機會缺失，受教育程度、技術能力、經濟基礎的制約多數農民在社會經濟發展中屬于弱勢群體，自身發展能力不足，不能滿足農業生產規模化、現代化發展，農民的就業難度加大;其次農地流轉利益聯結機制松散導致農戶發展機會受限，農地流轉利益聯結機制是農戶與經營主體之間在利益方面相互聯系、相互作用的制約關系，經營主體為建立穩定的合作協作關系和調動農戶履行契約的積極性而作出的激勵性制度安排，其核心是如何科學合理處理收益分配關系，農地流轉利益聯結模式仍以租金式為主，租金成為流轉雙方唯一的現實交集，同時，農地流轉后農戶可能失去參與農業生產的機會。第三則是面臨著國家鄉村振興發展紅利損失風險，在國家加大農業農村投入，實施鄉村振興戰略的歷史時期，流轉出土地的農戶面臨被排斥在社會經濟發展之外的風險，經營主體獲取收益時，普通農戶無法享受鄉村發展的福利，出現對原有鄉村農戶形成擠出效應的現象，加大鄉村社會階層分化。

三、農戶土地權利保護建議

1. 穩定和保護農戶土地的財產性權利。農地承包權對農民生存和發展具有重要的基礎性作用， “三權分置”政策的重點是放活農地經營權，但必須堅持和維護農地承包權的基礎性地位，避免應為經營權的流轉，擠壓承包權，造成農戶土地權利的財產性損失。強化農戶的土地權利的財產性認知，尊重農戶意愿，保障其對承包土地的自主處置權利。規范農地流轉的程序和合同，明晰流轉雙方的權利與責任，維護農戶對土地使用的知情權、土地使用的合法合規的監督權、制止經營者損害農地和農業資源的權利。

2. 促進農戶融入現代化農業生產活動中，分享社會發展帶來的土地發展性權利。通過廣泛的農業科技服務、技術培訓，提升農民的農業生產能力、經營能力，使其積極參與到現代化農業生產中，分享農業產業發展帶來的就業機會和收益，提升自身發展動力和參與社會活動的能力。

3. 創新農地流轉利益聯結機制，爭取農戶土地的發展性權利。農地流轉要將農民權利擺在核心位置，更多考慮農民個體權利需求及其對產權的預期。在農地流轉中要豐富流轉模式，謀求合理的利益聯結機制，經營主體與農戶的利益和風險共擔，使雙方的利益趨于一致，共同提升農業發展水平，這也是決定農業產業化經營能否長期堅持發展的關鍵因素。

參考文獻：

[1]陳成文，羅忠勇.土地流轉：一個農村階層結構再構過程[J].湖南師范大學社會科學學報，2006（04）：5-10;

[2]賀雪峰.土地問題的事實與認識[J].中國農業大學學報（社會科學版），2012，29（02）：5-19.

[3]李成龍，周宏.農戶會關心租來的土地嗎？——農地流轉與耕地保護行為研究[J].農村經濟，2020（06）：33-39.

[4]蘆千文，高鳴.農業生產性服務聯結機制的演變與創新[J].華南農業大學學報（社會科學版），2019，18（06）：23-34.

*本文為2019年度河北省社會科學發展研究課題“‘三權分置下農地流轉的農戶利益聯結機制研究”（2019031203005）成果。

（作者單位：河北省科學院地理科學研究所）04C97331-B712-47C4-AF1E-0137579F78C2