淺談丹陽司徒鎮強鎮擴權改革對鄉鎮經濟發展的影響

蔣珊珊

摘要：促進經濟發展的三大因素是投資、消費、出口。基層政府促進區域經濟發展有三大職能，一是制定科學的社會經濟發展規劃，引導區域經濟發展，二是完善政府公共服務職能，推動區域經濟發展，三是轉變政府職能，進行政府管理創新。強鎮擴權是基層政府進一步完善三大職能，促進經濟發展的有效手段。文章以江蘇省丹陽市司徒鎮強鎮擴權改革對鄉鎮經濟發展影響為研究對象。調查分析司徒鎮強鎮擴權對經濟發展影響的重要因素。總結了司徒鎮強鎮擴權在強化公共服務、改善營商環境、提升權能配置效率、提高百姓的獲得感，鞏固脫貧成果等方面的具體實踐舉措。肯定了司徒鎮強鎮擴權改革在增強社會經濟活力、鞏固脫貧成果、促進社會和諧穩定等方面的積極影響和成效。

關鍵詞：強鎮擴權;經濟發展;影響

一、引言

鄉鎮作為國家最基層的一級政權組織，是統籌城鄉協調發展和實現縣域經濟工業化、現代化的發力點和關鍵節點。近幾年來，一些鄉鎮經濟發展迅速，人口急劇增長，受傳統體制機制的限制，這些經濟發達鎮的行政管理面臨著經濟社會管理權限不足、鎮級可用財力不多、機構設置與人員配備不合理等突出問題。

為進一步激發經濟發達鎮發展的內生動力，推進基層治理體系和治理能力現代化，推動鄉鎮經濟發展，鞏固扶貧成果，推動和諧社會建設。江蘇省于2010年啟動了強鎮擴權改革工程，丹陽市司徒鎮即為江蘇省20個行政管理體制改革試點鎮之一。自此，司徒鎮深入開展調研，認真借鑒浙江、廣東等改革先行地區工作經驗，對強鎮擴權改革進行了探索和實踐，完成了改革試點工作的各項目標任務，取得了較好的改革成效。有力推動了本鄉鎮經濟的發展，釋放了生產力，適當調整了生產關系，為鄉鎮的經濟發展特別是鞏固脫貧成果奠定了堅實的基礎。

二、司徒鎮強鎮擴權對經濟發展影響因子調查分析

司徒鎮強鎮擴權對經濟發展的影響關鍵因子是哪幾個？筆者根據小康社會指標體系、江蘇省十四五發展規劃、江蘇經濟發達鎮的改革要求、江蘇經濟發達鎮的高質量發展要求等文件，分析歸納出影響因子，聯合司徒鎮有關部門通過調查問卷，找出主要問題。

（一）司徒鎮強鎮擴權對經濟發展影響的因子分析

歸納出司徒鎮強鎮擴權對經濟社會發展影響的因子由3個一級指標、13個二級指標，6個三級指標構成。一級指標營商環境中包含行政執法、招商引資政策、人才政策、稅收政策、生活設施配置5個二級指標，一級指標權能配置效率中包含社會治安度、辦事便捷度、政府效能度3個二級指標和6個三級指標，一級指標百姓體驗中包含社會保障、基礎教育、勞務就業、醫療衛生、公共環境5個二級指標，具體如圖1所示。

（二）影響因子的問卷調查情況

1. 營商環境滿意度。營商環境包含要素眾多，包括政務環境，企業發展環境、法治環境、市場環境等。本文從鄉鎮的權能出發，研究5個基本維度。共計發放調查表151份，其中，創業者或企業家80份，企業員工50份，自由職業者11份，政府工作人員10份。通過表1展示了問題與情況。

通過問卷結果可知，行政執法的滿意、基本滿意、不滿意分別是17%、39%、44%，招商引資的滿意、基本滿意、不滿意分別是33%、48%、19%，人才政策的滿意、基本滿意、不滿意分別是28%、56%、16%，稅收的滿意、基本滿意、不滿意分別是19%、46%、36%，生活設施配套的滿意、基本滿意、不滿意分別是12%、60%、28%。

由此可見，行政執法最不滿意的人數最多，占比最高，分別是66人和44%，說明司徒鎮政府在行政執法方面有所欠缺，日后應該在該維度進行改進。

2. 權能配置效能度。權能配置效率包含社會治安度、辦事便捷度、政府效能度。從鄉鎮的實際出發，問卷包括了社會治安、辦事便捷、流程優化三個維度。共計發放調查問卷200份，包括司徒鎮社區（村）80份，學校80份，醫院企業機關人員40份，如表2所示。

從表2數據可以看出，社會治安滿意、基本滿意、不滿意分別占81%、32%、7%;辦事便捷滿意、基本滿意、不滿意分別占40%、48%、33%;流程優化滿意、基本滿意、不滿意分別占38%、49%、33%。從中可以看出，辦事便捷和流程優化不滿意占比較高。

3. 百姓安居保障度。共計發放調查問卷200份，包括司徒鎮社區（村）80份，學校80份，醫院企業機關人員40份。百姓安居樂業相關指標滿意度數據如表3所示。

社會保障滿意、基本滿意、不滿意占比分別是：35%、49%、37%;基礎教育滿意、基本滿意、不滿意占比分別是46%、40%、35%;勞動就業滿意、基本滿意、不滿意占比分別是58%、43%、20%;醫療衛生滿意、基本滿意、不滿意占比分別是61%、46%、13%;公共環境滿意、基本滿意、不滿意占比分別是37%、67%、16%。綜上，可以看出，社會保障與基礎教育不滿意占比最高，分別達到37%和35%。

調查問卷反映出行政執法、辦事便捷和流程優化、社會保障和基礎教育不滿意率較高，需要司徒鎮在強鎮擴權中進一步優化。

三、司徒鎮強鎮擴權改革的具體舉措

司徒鎮黨委、政府根據上級的要求和調查問卷得到的實際問題，刀刃向內，進行強鎮擴權改革。

（一）歸并機構，為強鎮擴權提供組織保障

機構是職能的載體，職能是機構的角色作用。基層政府機構設置應按照面向群眾、簡約高效的要求，整合相關職能和機構，設立綜合性機構，實行治理重心下移促進基層治理能力提升。丹陽司徒鎮遵循精簡、統一、效能原則，將鎮屬事業單位職責與相關職能機構整合重組，建立起“二辦七局一中心”，具體包括黨政辦公室、政法和社會管理辦公室、組織人事和社會保障局、經濟發展和改革局、財政和資產管理局、建設局、農村工作局、社會事業局、綜合執法局和便民服務中心;明確機構職級，鎮黨政主要負責人為副處級，“二辦七局一中心”為副科級建制;加強人員配備，核定司徒鎮行政編制46名，司法專項編制4名，下屬事業編制59名。通過優化機構編制和人員配置，打造以便民服務和綜合執法機構為主面向基層群眾、企業及其他社會組織的“前臺”和以基層政府內部職能機構為主履行政策指導、決策規劃、日常監管和服務等職能的“后臺”，實現了行政事業機構整合設置、人員編制精干、管理扁平高效、運行機制靈活的新型基層政府架構。

（二）強化公共服務型職能

放權擴權是司徒鎮強鎮擴權試點工作的核心內容。按照省委、省政府兩辦文件，重點強化司徒鎮發展產業經濟、提供公共服務、加強社會管理和城鎮規劃建設等職能，做到精準賦權。根據司徒鎮承接能力，按照權責一致、能放即放的原則，丹陽市已下放涉及20多個部門的92項行政審批權限和公共服務事項，508項行政處罰類權限，如圖1和圖2所示。對于暫時不具備下放或承接條件的，丹陽市積極創造條件分步到位，于2012年、2014年、2016年、2017年和2018年對司徒鎮的經濟社會管理權限先后進行了5次調整。權力下放，改變了司徒鎮政府公共服務能力不足的現狀，推動司徒鎮由“管理型”政府向“公共服務型”政府轉變。

（三）再造流程，提高權能配置效率

試點改革工作開展以來，司徒鎮將縣級下放行政審批權限有序引入便民服務中心，實行“一站式”服務。一是建設審批網絡。按行政審批和公共服務事項的類別，設置對外服務窗口15個，其中設置綜合服務窗口4個，將涉及12個部門的共29項行政審批權限和14項公共服務事項全部納入綜合窗口辦理。二是優化服務流程。做到提前審核，通過咨詢臺工作人員提前介入將窗口審核提前，在進綜合服務窗口辦理前完成所有審批事項填表、需提交材料的前期審核工作;將已下放的權限按即辦件和流轉件進行分類，對流轉件實行“綜窗統一受理、業務辦分類審批、受理綜窗出件”的服務模式，徹底杜絕“體外循環”。三是開展不見面審批。利用“江蘇省投資項目在線審批監管平臺”實行后臺網上辦結。目前，司徒鎮發改、市管、稅務等條線的10項服務事項已全部實現網上辦理。通過優化服務流程，避免了機構精簡、擴權放權后政府公共服務的低效和紊亂，提高了行政許可服務的響應力和回應性。

（四）推進網格化管理，建設良好的營商環境

強鎮擴權改革將行政處罰權交給鄉鎮，司徒鎮徹底改變了以往“看得見管不著”的狀況，實現了鄉鎮層級的綜合執法。一是科學劃分網格。在鎮域內，以11個行政村和1個農業園區為單位劃分了12個一級網格，各配備1名網格長;以各行政村所轄3-4個村組、300個左右自然戶的規模為單位劃定49個二級網格，配備61名網格員;以每個網格員發展3名信息員的治理模式，兼職配齊183余名信息員，橫向到邊對轄區內1.4萬戶居民、4.6萬名常住人口、1.1萬名流動人口全覆蓋綜合管理。二是健全管理結構。制定出臺《網格化管理制度匯編》，規范網格管理運行體系、網格管理責任和應急處置辦法等;實行政務信息“雙向推動”機制，推動綜治、民政、公安、人社、住建、城管、市場監管等社會治理力量資源和服務管理平臺在網格內有機融合，確保綜合治理工作更精準、更高效。三是強化集中執法。由一支執法隊伍統一行使執法職能，以鎮政府名義行使行政處罰權，形成統一執法，并統一歸檔于綜合執法局進行管理。目前，綜合執法已覆蓋全鎮1075家企業。

（五）統籌兼顧，提高百姓的獲得感，建立鞏固脫貧機制

司徒鎮通過強鎮擴權，經濟得到了發展，為公共投入提供了財政保障，近幾年每年投入在扶貧、公共環境打造、醫療和基礎教育等方面的資金比上一年增加了約5%。極大地提升了百姓的獲得感和幸福感。

為鞏固脫貧成果，建立和諧鄉鎮，司徒鎮建立了鞏固脫貧機制。一是建立保障機制。司徒鎮一位黨委副書記專門負責該項工作，形成了鞏固脫貧成果一盤棋，“二辦七局一中心”全員參與，分工協作，對剛退出的貧困人口，嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求，強化對其低保、醫療、特困人員救助等綜合性保障。二是建立工作機制。在具體工作舉措上，比如招商引資上，既要信息產業等高大上，也鼓勵發展勞動密集型產業，在教育培訓上，每年有3～4期專門針對脫貧人口的技能培訓。三是建立幫扶機制，加強與企事業單位、社會組織等聯系，通過就地進廠、農業項目推廣、勞務等促進就業。廣泛發動市場和社會的作用，形成防止返貧的合力。

四、司徒鎮強鎮擴權對經濟發展特別是鞏固脫貧成果的成效

司徒鎮立足強鎮擴權，通過清晰的改革思路和務實的改革舉措，在經濟社會各個方面都取得了一定的改革成效。

（一）極大地改善了營商環境，經濟社會活力顯著增強

強鎮擴權改革是鎮級政府體制機制上的創新，司徒鎮的地區生產總值、公共財政收入、固定資產投資、規模以上工業增加值等均比改革前有明顯增幅。2017年，全鎮實現地區生產總值57.16億元，同比增長7.3%。公共財政收入3.74億元，同比增長34.26%。工業應稅銷售56.3億元，同比增長7.36%。規模以上固定資產投資27.36億元，同比增長8.4%。規模以上工業增加值18.83億元，同比增長10.1%。海昌、美樂、萬新名列全市制造業企業納稅前10強。

（二）行政審批大幅提效，提升了權能配置效率

2019年1～4月，便民服務大廳共辦理各類事項19902件，平均月辦件量近5000件，并將涉及民政、衛計、人社等8類服務事項延伸至11村（社區）代辦，辦件用時不斷壓縮，公共服務效率大幅提高，公共滿意度持續提升。

（三）鎮域建設加速發展，百姓獲得感增強

司徒鎮充分利用強鎮擴權后的市財政支持優勢，不斷完善基礎設施建設。2019年上半年，司徒鎮投資800余萬元的建鎮南路順利建成通車;組織各類違建拆除活動20余次，拆除違法建筑面積1900余平方米;在眼鏡產業園投資650萬元實施錢東路和天元路道路、管網、綠化工程，目前天元橋路路面施工已基本結束，錢東路正在進行前期準備工作;完成了在機電產業園實施園區主干道改造工程。

（四）社會大局和諧穩定，鞏固了脫貧成果，進一步促進了經濟發展

完成全鎮9個行政村、56個村民小組、2896名市級統籌歷年被征地農民參加社會保障的工作。積極配合市殘聯開展第二十六次“全國助殘日”系列活動，為536戶貧困殘疾人發放家庭適配輔具541件。完成“江蘇省脫貧致富奔小康工程建檔立卡”工作，共登記低收入260戶426人。全面建立臨時生活救助制度，共發放各類救助金和救濟款30余萬元。引入社會第三方機構進行安全檢查，共檢查單位831個，查出一般事故隱患325條，其中責令當場整改229條，做到100%閉環管理。廣泛開展與群眾自身生產、生活密切相關的法規教育，全鎮共排查出各類矛盾86起，調解成功82起，形成書面調解文書80份。

五、總結

本文以丹陽市司徒鎮強鎮擴權改革對鄉鎮經濟發展影響為研究對象，調查分析司徒鎮強鎮擴權對經濟發展影響的重要因素，總結了司徒鎮強鎮擴權在公共服務中的強化問題、改善營商環境、提升政府權能效率、提升百姓的滿意度和幸福感、鞏固脫貧成果等方面的具體實踐舉措。肯定了司徒鎮強鎮擴權改革在社會經濟活力的增強、行政審批幅度的提升、鎮域建設的加速發展、促進經濟社會效益發展等方面的積極影響和成效。

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（作者單位：江蘇大學管理學院）